一、 本次調查的方法與過程
本次調查采取的主要方法是與項目主要負責人的座談。由于電子政務在我國還是一個新生事物，還沒有規(guī)范的統(tǒng)計方法，項目之間的差別很大，數(shù)據統(tǒng)計也很難說明更多的問題，所以我們把重點放在具體電子政務項目的調研上，通過對不同層次，不同地區(qū)的電子政務項目的典型調查，來形成廣東電子政務發(fā)展的整體印象。
由于電子政務成敗關鍵點不是在技術上，而是業(yè)務的效益與可持續(xù)性，所以在調查前，我們圈定了四個主要問題作為調查的重點，這些問題是：
1. 投資的規(guī)模與資金來源？
2. 本項目能否取得效益？誰是真正的受益人？
3. 本項目的可持續(xù)性如何？
4. 推動本項目發(fā)展的動力機制如何？
我們相信這些問題的答案對于我們判定廣東省電子政務發(fā)展是否健康，及判定未來的發(fā)展前景有著重要意義。
調查組認為，在推進電子政務發(fā)展的過程中，但最重要的因素，深入地了解電子政務項目的主要領導人的思想、動機、愿景以及對電子政務的認識水平是理解與認識廣東省電子政務發(fā)展現(xiàn)狀與未來的最有效的手段。我們把調查的焦點放在人身上，很少看演示，縮短匯報時間，以便集中精力與項目負責人們進行座談，了解他們的真實想法。
在省信息產業(yè)廳的精心安排下，我們自2月15日起到2月20日止，考察了省委、辦、局的8個重要單位，考察了廣州、深圳兩個大城市及江門、中山、汕尾三個地級市的一些電子政務項目，累計接觸的項目數(shù)超過了二十個。通過與各方面電子政務的領導人、項目負責人的座談交流，使我們對這些推動電子政務的關鍵人物們的思想、態(tài)度、理解力有了一定深度的了解。對政府部門的行為動機也有了一定的認識，盡管這些認識還是初步的，但是對我們理解廣東省電子政務的特點有著重要的意義，它將使本次調查的報告更實際，也更有針對性。
在調查討論的過程中，我們也對有關部門在推進電子政務的過程中碰到的一些實際問題與困難進行了討論，這些討論激發(fā)了大家的智慧，廣東省信息辦電子政務處神志雄處長帶領著幾位工作人員一直積極地參與調查與討論，在本報告的最后兩章，我們將會對廣東電子政務中的一些具體問題提出一些建議，這些建議的合理之處凝聚了全體參與者的智慧，建議中的不當之處，則說明認識還需要有一個過程，需要更多的實踐來錘煉。
二、 對廣東電子政務的整體印象
近兩年來，北京調查組的成員曾多次到廣東地區(qū)進行電子政務的調查，對該地區(qū)的電子政務水平有著一定的了解，但這次集中調查的結果還是超出了我們的預想。廣東地區(qū)電子政務應用的廣東與深度，以及干部的認識水平都給我們以深刻的印象。我們也看到了工作中存在的一些問題，但這并不影響我們做出“廣東電子政務已步入良性發(fā)展”的判斷。幾點突出的印象是：應用廣、有深度、干部好。
1.應用廣。在我們訪談的省直單位、有關城市政府部門，成功的與不成功的例子已非常之多，電子政務的應用已非常普遍。很多省直機關的微機普及率已超過人手一臺。幾乎所有的省直部門以及全部地市，都有自己的公開網站，為了推動政府網站的水平提高，廣東省政府請計世資訊對42個省直機關網站與23個城市級網站進行了客觀性的評測，這表明廣東地區(qū)的政府網站已進入提高質量的階段。在珠三角領域，項目的聯(lián)網審批已不是什么新鮮事，在為企業(yè)的審批、登記辦事服務方面，各城市都爭相進行改進，從集中辦公到網上審批，電子政務已成為地區(qū)吸引投資、提高地區(qū)競爭力的手段。在調查中，我們看到了很多成功的項目，以及如拆遷資源管理系統(tǒng)一類的極富創(chuàng)造性的應用實例，沒有一定量的普遍性，我們也找不出這樣多成功的例子。
2.有深度。廣東電子政務建設的深度首先表現(xiàn)在對項目應用效益的關注，廣東人的務實精神在電子政務項目的選擇與推進中都有很好的體現(xiàn)。大部分的應用已經渡過了初期注重形式的階段。廣東開發(fā)區(qū)領導中止了并不實用的網上辦文系統(tǒng)，代之以更有效的計劃，地市的一些重要項目已進入再反復的改進階段。說明廣東電子政務深度的另一依據是電子政務的應用正在與業(yè)務重組、機構改革聯(lián)系起來。典型的例子是地稅信息的大集中方案，利用電子政務技術對地稅的管理模式進行著改造，以求得更高的服務效率。省工商局也依據信息技術帶來的新環(huán)境，將原來十幾項單獨的業(yè)務管理線進行重組，重組為登記、案件、監(jiān)管三條新的業(yè)務流。電子政務應用深化的第三項表現(xiàn)是資金來源廣泛化。很多項目在利用市場渠道籌資，這不僅反映了主管領導的企業(yè)家精神，還反映了領導們對于本電子政務項目應用效益的信心。
3.干部好。在調查訪談中，廣東地區(qū)電子政務的領導干部來表現(xiàn)出來的理解力、政策水平、務實的精神給我們留下了深刻的印象。干部們的觀念普遍非常前位，對于政府職能應由管理型向服務管理型轉變，要用電子政務來提高政府的服務效率，用公開化、透明化來政府工作的腐敗，已成為人們的共識。通過自然、流暢地表述電子政務項目背后的動因與思想，多數(shù)的項目負責人表現(xiàn)了很高的水平。在調研中我們深刻地感覺到干部的思想水準與電子政務應用水平有著高度的一致性。在每一個成功應用典型的背后，都有著一位有遠見、有魄力的領導者及有創(chuàng)新精神的帶頭人。調查組非常感興趣的問題是，什么樣的環(huán)境與機制促使著大量優(yōu)秀干部的成長？并能在合適的位置上發(fā)揮作用？調查組相信，正是干部的想法在決定著電子政務的前景。
在調查中，我們也看到了廣東電子政務工作中表現(xiàn)出來的一些混亂與問題，看到了先進與后進地區(qū)間的巨大的反差，也有一些項目在效益方面、可持續(xù)性方面存在著很多的問題，特別是在信息保密與安全、信息共享、信用系統(tǒng)建設等方面，問題與混亂就更多。造成這些問題的原因是多方面的，既有工作問題，認識問題，也有歷史、環(huán)境等問題。造成混亂的原因也不能都歸咎于地方，很多混亂是來自上而下的條塊管理機制的不統(tǒng)一。電子政務是一個新生事物，從上至下認識它都需要有一個過程，出現(xiàn)問題是一個合理的現(xiàn)象。廣東省電子政務出現(xiàn)的這些混亂與問題并不影響我們對全省電子政務的現(xiàn)狀與前景作出樂觀的判斷，支持這種判斷最重要的依據是對政府干部的認識，他們對電子政務的態(tài)度是很理性的，他們有著很強的發(fā)展地區(qū)經濟的動力，這種愿望會使他們會以更務實的態(tài)度來對待電子政務。它會有助于廣東地區(qū)電子政務的健康發(fā)展。[page]
三、 對廣東省信息化工作的評價
廣東省電子政務工作能做到較好的水平應當說與省政府重視信息化的態(tài)度有關，也與省政府有關部門的長期政策有關。電子政務和信息化，都是需要有不斷積累的過程，這使我們很關注，以往的哪些工作在今天產生了比較重要的效果。我們體會較深的有以下四點：
1.對通信基礎設施建設的重視。廣東省是對通信基礎設施最重視的省市之一，也是全國通信基礎設施是好的地區(qū)之一。廣東的互聯(lián)網上網率一直是排名最靠前的幾個省市之一。應當說，廣東通信環(huán)境的優(yōu)勢是與省政府的積極態(tài)度分不開的，不僅是省里重視，一些經濟發(fā)展較好的地區(qū)，以南海為代表，在90年代后期就非常積極地籌資改善本地區(qū)的通信基本設施環(huán)境，廣東通信環(huán)境建設不僅起步早，而且投資多元化，這就為日后的信息化應用的廣泛開展創(chuàng)造了重要的條件。上網人數(shù)增加的一個直接效果是帶動了信息化知識的普及和信息技術的推廣。這為后來的電子政務及其它信息化應用項目的建設帶來了很大的方便。
2.利用九運會的機會，有效地改善了政府系統(tǒng)的網絡通信環(huán)境。廣東省信息產業(yè)廳成功地將為九運會比賽報導建立起來的光纖網，轉用為省各級政府及到地市的政務信息通信網，對于推動全省的電子政務建設起到了非常重要的作用。由省政府來統(tǒng)一提供政府間的網絡通信服務，這就大大降低了很多電子政務專項應用的進入門檻，不僅僅是通信費用的節(jié)省，還有技術、維護、管理、托管等費用的節(jié)省，這就大大降低了應用成本，基礎網絡的完善更幫助用戶集中精力于應用，更為用戶爭取了時間，更早取得效益。很多應用單位都高度肯定了這個網的重要，如果沒有這樣一個政府網絡基礎，各單位都要去忙著搞通信，去聯(lián)網，不僅通信費用上升，更重要的是應用精力分散，管理混亂，簡單的項目也會困難重重，要取得應用成果就難多了。
3.對高層領導干部加強培訓的政策見到了效果。廣東省在前些年就制定了一個將優(yōu)秀的副處級以上的中青年干部送出國去培訓一年的政策，這種培訓已辦了四期，現(xiàn)在看來已取得了非常明顯的效果。我們已看到，電子政務做得好的地方，干部水平都比較高，很多經過出國培訓的干部都在關鍵的崗位上發(fā)揮著重要的作用。這種培訓擴大了干部的視野，提升了干部素質，提升了國際化的觀念，對于廣東省政府的觀念更新起到了重要的作用。應當說各級政府對電子政務理解的前位是與這種干部培訓政策密切相關的，領導培訓好了，才會有更大的帶動力。此外，我們還深感廣東珠三角地區(qū)干部任用機制對信息化的影響。聘任制有利于優(yōu)秀干部的選擇，那些應用工作開展好的地區(qū)干部來源的豐富性也成為一個顯著特點。后進地區(qū)通常干部來源狹窄，不僅不利于選優(yōu)，而且會帶來整個思路、視野的狹窄，這就更阻礙了后進地區(qū)的發(fā)展。
4.信息產業(yè)廳做了很多有效應的推進工作。例如，請計世資訊來為全省政府網站（42個省政府部門網站和23個地市級網站）進行第三方評測，這種評測對于推動各級政府積極地改進自己的網站起到了重要的推動作用。又如積極地推動政府間的辦公文件交換系統(tǒng)，這種統(tǒng)一的公文交換系統(tǒng)的推動對于各級政府內的電子政務建設有著重要的推動作用。目前，省里正在推動《廣東省企業(yè)信用信息網》的建設，盡管這項工作還存在著一些問題與困難，但是推動這些業(yè)務本身就是對相關部門的一次很好的培訓，它們都在提高著全省政府干部對電子政務觀念技術的認識水平。
由于缺少經驗，廣東省電子政務的建設也存在很多問題，例如在網絡的安全管理上，在信息公開與保密問題處理上，在信息資源如何實現(xiàn)共享的問題上，都存在著許多問題，這些問題也有待于廣東省政府有關部門日后在工作中改進。
四、推動廣東省電子政務迅速發(fā)展的深層因素
推動電子政務迅速發(fā)展的深層次原因是強烈的社會發(fā)展需求與經濟技術條件提供的可能性。需求與可能兩大因素缺一不可。
從社會經濟技術條件來講，廣東的條件在全國范圍內是排前的。廣東是我國最先實行改革開放的地方，借助于地理優(yōu)勢及改革開放的政策，二十多年來廣東一直兩位數(shù)的增長，使得整體經濟達到了很高的水平，借助于有效的稅收，政府財政充裕，為電子政務的發(fā)展創(chuàng)造了有利的財政條件。地區(qū)的經濟實力增強也推動了通信基礎設施的建設，除了政府投資加強通信基礎設施建設外，中國電信、中國移動等許多通信機構也加大了對廣東地區(qū)的基礎設施投入，再加之省政府利用全國九運會的機會進一步完省政府通信網的建設，這一切都為電子政務的開展創(chuàng)造了良好的物質基礎。地方經濟發(fā)展的另一項重要的作用是吸引了來自全國的人才。深圳成為以外來人口為主的城市。一方面由于經濟發(fā)展對人才吸引力的增強，加之政府對發(fā)展信息產業(yè)的重視，使得廣東地區(qū)信息應用人才增多。人才資源豐富有利于干部水平提高，為電子政務的應用創(chuàng)造了更好的人才資源。同時，經濟水平的提升同時也提升了每項政務改革的收效規(guī)模與見效速度。同樣一項改進，在不同地區(qū)效果是不同的，經濟規(guī)模大的地方效益也會大，在經濟合作流暢的地區(qū)見效就會快得多，這就會增加改革的動力?？傊嗄陙韽V東經濟的高速增長為廣東電子政務的發(fā)展提供了很好的經濟、社會發(fā)展環(huán)境。
廣東電子政務得以迅速發(fā)展的另一重要因素在于非常切實的社會需求。需求的動力還是源于經濟。經濟發(fā)展的壓力在迫使政府接受改革，提高效率，轉變職能，從而重視電子政務。這種壓力的推動表現(xiàn)為以下幾點：
1.行政業(yè)務量的爆長。廣東地區(qū)經濟規(guī)模的爆長直接帶來了政府行政業(yè)務工作量的爆長，至使原有的政府工作人員不使用先進技術將無法勝任。例如進出口業(yè)務量的爆長，帶來了進出口海關的工作量爆長、進出口配額管理、審批工作量的爆長，進出境人員數(shù)量爆長，特別是推行CEPA計劃后廣東赴港旅行的開放更使出入境管理的工作量翻倍。改革開放帶來大量的招商引資，大量的民間公司涌現(xiàn)，這使得工商、稅務以及相關的審批業(yè)務、年檢業(yè)務、監(jiān)督業(yè)務工作量直線上升。廣東地區(qū)經濟的高速發(fā)展還帶來數(shù)以千萬計的常駐人口管理。這種實實在在的業(yè)務壓力迫使相關政府部門利用現(xiàn)代信息技術來改進工作。
2.社會經濟結構的改變迫使政府向服務型政府轉向。政府態(tài)度與地區(qū)的經濟結構密切相關的，隨著改革開放的發(fā)展，地區(qū)的經濟結構逐步發(fā)生了巨大的變化，政府的行為風格也在逐漸地轉變。改革開放之初，地方政府收入來自撥款與國企，為了增加地方收入，地方政府主要的手段是自辦企業(yè)，在一段時間內這些企業(yè)也取得了一些好成績，如當時的萬家樂、容聲等企業(yè)，當時的競爭對手是老國企。然而由于體制上政企不分的弊病，在面對三資企業(yè)、私營企業(yè)的新競爭對手面前，這些新國企就跑不動了，一些企業(yè)被政府項目拖垮了，干部腐敗不斷增加，政府辦企業(yè)越來越得不償失。而與此同時，三資企業(yè)、民辦企業(yè)卻不斷發(fā)展，其稅收在政府收入中的比重越來越大，以至成為最主要的收入來源，這種經濟結構的變化在珠三角的影響非常明顯，政府觀念發(fā)生了很大的改變，政府開始放棄了自辦企業(yè)的打算，而開始提出“不求所有，但求所在”的口號，擁有企業(yè)，不一定有利，而讓更多企業(yè)在本地落戶，發(fā)展，才更能獲利。當民營口企業(yè)的稅收成為地方政府的主要財源之后，政府的態(tài)度也發(fā)生了顯著的變化，吸引投資、吸引企業(yè)成為地區(qū)發(fā)展的關鍵。在這些地區(qū)，隨處可見的口號是“為投資人服務”，“向納稅人致敬”，經濟結構的變化在推動著政府由管理型向服務管理型轉變，這也是為什么廣東、地區(qū)政府要比內地政府更接受服務型政府的觀念，這也使他們更積極地對待電子政務。
3.巨大的地區(qū)競爭力。市場競爭的高速發(fā)展，帶來了地區(qū)間競爭的極大壓力，各地區(qū)都要來爭奪投資，爭取好企業(yè)在本地落戶，開始時還是比優(yōu)惠政策，很快，人們發(fā)現(xiàn)更重要的是綜合投資環(huán)境，不僅是基礎設施，政府的服務、政府的廉正越來越成為投資環(huán)境的核心內容，如果你做得不好，投資就向其他地區(qū)轉移，本地經濟發(fā)展社會停滯，所以每個地區(qū)都敢怠慢，這也是幾乎珠三角每個城市都在搞集中審批、網上審批等審批服務的改進，激烈的競爭也在推動政府促進行政公開，推動廉政，地區(qū)經濟的競爭也促使政府在用人機制上改革，吸引更多的人才，以提升地區(qū)的競爭力。從全省的角度上講，整個廣東地區(qū)面對長三角的競爭，面對著與香港、東南亞的競爭，經濟越發(fā)展，競爭給人們的壓力與緊迫感就越強，正是這種全國、全球大市場中的競爭壓力與緊迫感使得廣東地區(qū)政府的改革意識、服務意識明顯地強于內地，廣東的政府官員比內地的干部感受著更多的市場競爭的壓力，這成為他們更積極地支持電子政務的一個重要原因。
由此，我們不難理解廣東的電子政務為什么會走在前面。[page]
五、 廣東省電子政務的主要特點
廣東省電子政務工作表現(xiàn)出如下的四大優(yōu)點：
1.講求實際。在我們調查過程中，接觸的項目大都是有實效的，華而不實、大而無當?shù)捻椖坎欢?。項目主管人大都比較清醒，對效益的討論也很容易深入與具體。在中山市，一位政府官員直截了當?shù)嘏u在信息化推廣過程中的“虛熱”現(xiàn)象，敢于直截了當?shù)嘏u信息化的“虛熱”在推廣信息化的熱潮中是難能可貴的，這反映了干部的務實精神。在廣東開發(fā)區(qū)，一位高層領導講述他為什么中止了并沒有多少效益的高層領導的網上公文審批，強調“有效增長，持續(xù)發(fā)展”的觀念，正是這種觀念使得廣東開發(fā)區(qū)面積不是最大，但經濟效益始終全國第一。在珠三角地區(qū)，電子政務的項目經費主要來自地方財政，干部的經濟觀念很強，這種背景使他們對投資效果十分關注，干部的講究實際精神直接促成了許多電子政務項目的求實特點。
2.企業(yè)家精神。在一個經濟活躍的地區(qū)中，企業(yè)家精神會得到更好的發(fā)揮，這種企業(yè)家精神也會更多地表現(xiàn)在電子政務的應用過程中，它表現(xiàn)為信息化應用中的創(chuàng)新性。按照信息化理論與概念推導出來的信息化工程項目是很難成功的，成功需要尋找能夠事半功倍的好機會，這就是一種創(chuàng)意。在介紹南海信息經驗之時，很多人更多地看到的是南海市經濟實力雄厚，卻沒有細心地觀察南海信息化應用中體現(xiàn)出來的企業(yè)家精神。這種精神首先表現(xiàn)在選題的創(chuàng)意上，應用想象力的智慧才是信息化效益的種子。在本次調查中，我們看到了一個“城市拆遷資源管理系統(tǒng)”的電子政務項目，它是一位負責拆遷審計的處長提出來的，融會了他多年的拆遷工程管理的經驗，其表現(xiàn)出來的創(chuàng)造性智慧令調查組欽佩不已。據有關負責人反映，這樣的典型在廣東很多。廣東信息化應用中的企業(yè)家精神還體現(xiàn)在電子政務項目投資渠道的多樣化方面，很多項目是利用社會資金，通過政府與企業(yè)的合作開發(fā)，即服務了社會，又節(jié)省了政府資金，又為企業(yè)創(chuàng)造了后來獲利的機會。
3.積極推動政府改革。成功的電子政務并不是簡單的信息技術應用，更重要的它應當是一項政務工作的改革，電子政務與改革的配套是十分重要的。我們雖然還沒有這方面的普遍數(shù)據，但是帶頭的事例已經不少了。例如在省工商局，原來的業(yè)務是以處為單位，獨立管理，當推行電子政務之后，省局就將原來的13個獨立業(yè)務重組為登記、案件、監(jiān)管三大流程，想返回已不可能了。省地稅局的大集中方案對管理的沖擊更大，他們推行了規(guī)范化、信息化與人才三大工程，對現(xiàn)有的業(yè)務進行了全面整理，權力與信息都集中了，極大地提高了業(yè)務管理水平。珠三角地區(qū)的網上聯(lián)合審批都是與業(yè)務的流程管理改革一同進行的，沒有地方政府極大的改革決心，聯(lián)合網上審批是很難做得好的。
4.對反腐倡廉的重視。在很多人的想象中，多數(shù)地方政府或政府的多數(shù)部門對于信息公開，反腐倡廉，不應表現(xiàn)有熱情，因為這是在限制自己，革自己的命，但是在我們的調查中感覺卻不是這樣，大多數(shù)官員對信息開放，加強社會監(jiān)督，利用電子政務來反腐倡廉的態(tài)度非常積極而自然，這也使我們驚訝，是什么原因促使干部有這樣的覺悟呢？一位干部曾表示，原因很多，除了教育與法制手段外，地區(qū)經濟的健康發(fā)展非常重要。在那些經濟發(fā)展較好的地區(qū)，干部收入高而穩(wěn)定，廉政之風就容易盛行，這將有利于地區(qū)的工作走上良性循環(huán)，而在那些發(fā)展比較落后的地區(qū)，信息公開、反腐倡廉則是一個不吸引人的話題。
六、 廣東電子政務存在的不足
在調查中，我們也看到廣東省電子政務中的一些不足，如：
1.部分單位對電子政務的理解停留在辦公自動化階段，缺少從外部效果的眼光來設計電子政務的應用。辦公自動化與電子政務的區(qū)別在于：前者主要著眼于機構內部辦公效率的改進，這是由于當時缺乏有效的公眾網技術的結果。而電子政務是互聯(lián)網時代的概念，互聯(lián)網提供了政府之間、政府與企業(yè)家，政府與社會公眾方便的網絡溝通渠道，這將有利于我們從社會整體效果上來設計應用任務，發(fā)達國家把電子政務的重點放在改善政府與社會的溝通上，這對我們是一重要的啟示，政府改革主要是為了提高對外的服務效果與形象，如果我們只考慮關起門來自己改進，那只是停留在初期的OA階段，整體效益就要差多了。
2.有些單位對信息技術的應用還有著非常形式化的理解，把信息技術的優(yōu)勢絕對化了，在推廣應用時一刀切，結果既不利于推廣，也不利于真正效益的實現(xiàn)。在一個單位之中，領導層的工作方式、信息需求與基層操作人員的工作方式與信息需求是有很大不同的，領導的工作思考的成分多，更關注是外部信息與知識，而基層工作人員工作更多是結構化的操作，關注的是業(yè)務中的細節(jié)。因而一刀切的辦法很難適應，對基層適應的網上辦文，對上層不一定適用，在我們調研的過程，有些領導已提出了這種問題，信息技術的應用是不是真的有好處，還需由實踐來檢驗，我們不應當盲目地接受IT企業(yè)天花亂墜的宣傳，實事求是地思考最重要。
3.在信息開放與做好保密的處理上，缺乏非常清晰明確的規(guī)定，在處理中顯得比較混亂。造成這種混亂的原因一方面是來自十七號文件內外網的概念與地方政府自己的內外網概念容易發(fā)生混淆，結果造成很多地方保密過度的問題，例如深圳的某一市區(qū)的內部網也需要物理隔離等非常不合理的問題。對于地市政府的網絡，不應當涉及國家機密，要用經濟合理的辦法來保守政府工作秘密、企業(yè)的商業(yè)秘密與個人隱私，特別要加強系統(tǒng)運行的安全。而在這些方面，反而重視不夠，我們將會在后面專門討論調查組對這一問題的建議。
4.另一困難較多的問題是信息資源共享。在我們訪談的地方，談到信息共享時都感到問題比較多，廣東省在推廣企業(yè)信用系統(tǒng)的過程中，也存在許多問題。深圳市工商、國稅、地稅、質監(jiān)的信息共享還是國信辦抓的四個實驗點之一，現(xiàn)在這方面工作依然出現(xiàn)了很多問題而難以推進。我們認為在這里存在著一個對信息共享的正確認識與理解的問題，應當從共享的合理設計來改進，同時涉及到各方面的利益問題也應當有針對性的辦法加以解決，而不能非常概念化地處理。由于這一問題很普遍，本報告也將對之專門進行討論。
5.電子政務的發(fā)展還不夠平衡，有些地區(qū)還是非常落后，我們不能奢望落后地區(qū)能迅速趕上來，但是還缺少一些專門適用于落后地區(qū)要求與方法，目前看來在這方面還缺乏更有針對性的措施。[page]
七、工作建議1：從政府戰(zhàn)略出發(fā)，策劃電子政務的整體行動
廣東省電子政務工作雖然單個項目成功的很多，但是在整體上看，顯得與全省總體戰(zhàn)略結合得不緊，電子政務有些象是專項的技術業(yè)務，過于技術化、專業(yè)化的傾向將不利于電子政務與政府改革更緊密地結合，也不利于電子政務發(fā)揮更大的效益。在調查中，我們還是感覺到以下一些問題：
1.各部門更多地專注于本單位內部的信息化，較少有人進行整體效益的規(guī)劃設計，對外部效果考慮不足。例如，技術人員會設計如何聯(lián)網接收報表，卻沒有人去規(guī)劃如何增加這種功能的社會利用率，結果在使用中實際的業(yè)務了了無幾，致使這種功能開發(fā)只有表演階段。
2.由于很多項目的提出過于內向，沒有戰(zhàn)略性、整體性的眼光，這樣也就不利于實現(xiàn)各部門的相互配合和項目之間的相互配套。由高層領導來組織策劃是很重要的，這會使我們更好地考慮外部的效果，并從如何更好地實現(xiàn)外部目標的要求出發(fā)來組織不同機構部門之間的協(xié)調，從而產生更大效益。
3.電子政務的項目與政府的宣傳脫節(jié)，過于零散的電子政務項目宣傳也難于形成社會上更深刻的印象，這使得電子政務的努力對政府的公眾形象提升貢獻不大，我們沒有把電子政務與政府改革的關系更充分地宣傳出來，由于缺少統(tǒng)一的口號與目標，人們無法把每項電子政務業(yè)務帶來的影響串聯(lián)為一種整體印象，這樣無形資產就會流失了。
4.電子政務是一項鞏固政務改革，提升政務改革效率的工具，由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，很多部門在推進自己的工作中很少考慮這一工具的使用，這也是一種損失。我們在省廣電局的調研中，聽到的匯報是如何在網上辦文卻不是如何將廣播電視的宣傳與互聞網宣傳工具相結合，這反映了電子政務認識的極大偏差。
由此，我們感覺到，提出問題的高度非常重要，從整體規(guī)劃電子政務才會有整體效益，從局部規(guī)劃電子政務只能有局部效益。因此，廣東省政府應當加強電子政務的整體性考慮。
電子政務的整體性規(guī)劃不是指技術性的整體規(guī)劃，而是要從政府改革，政府形象的建設來給電子政務制定明確的任務。電子政務要與政府的目標聯(lián)系起來，組織一些更有社會效果的行為。政府的改革目標已經很明確，要由管理型政府向服務管理型轉變，要建立一個依法行政的政府，一個廉潔的政府，一個“人本”政府，按照這樣的目標，電子政務的工作與宣傳都應當與這個目標聯(lián)系起來，至少，要讓社會知道每項具體工作的戰(zhàn)略目的。政府的一項重要的任務是建立公眾與政府之間的相互信任，這種信任是一種重要的力量，在亞洲金融危機時，韓國公民對政府表現(xiàn)出的信任能使韓國迅速地擺脫危機，這就是信任的作用。電子政務是溝通政府與公眾、促進相互信任的有效工具，我們需要從更高的角度來認識電子政務的作用，認識得深，效果就會更好。
政府改革是一項長久的建設，這也包括在人們心目中的形象建設，信用建設。電子政務在政府改革中要發(fā)揮更大的作用，需要我們認真地策劃。沒有多少效益是會自發(fā)地產生，沒有多少“無意插柳柳成蔭”的好事，如效果都是精心計劃出來的。結合政府的目標，我們可以組織一些有效的聯(lián)合行動，以提升分散的電子政務的整體效益。
一個可供參考的具體建議是結合行政許可法的貫徹，將電子政務與政府改革、公眾宣傳結合起來，使之成為提升政府形象，推行改革的重要活動來進行。在這一過程中，我們需要對現(xiàn)有的審批制度進行全面地檢查，廢止不合法的審批制度，在這個同時，各地區(qū)現(xiàn)有的聯(lián)網審批的系統(tǒng)都需要進行調整與改進，它們需要提高到一個新的水平，這也是貫徹行政許可法的重要內容。與此配套的是要健全我們的法律法規(guī)的網上服務，健全網上的宣傳，網上的工作要與宣傳部門的報刊、廣播電視等媒體結合起來做，這樣才更有利于樹立政府改革的形象，增大宣傳教育的影響力。為使這項工作做得更有效果，我們需要設計出統(tǒng)一的口號，這種口號是政府改革的目標，并且按照政府的戰(zhàn)略要求來規(guī)定電子政務、宣傳及其他方面該做的工作。如要便于管理，還應為這項統(tǒng)一活動起一個好名子，好效果一定要來自好策劃。
現(xiàn)在省里在推廣“企業(yè)信用系統(tǒng)”，由7個廳局聯(lián)合發(fā)出通知，但這個策劃還是太偏重于技術，應用效果，宣傳、信息共享方案的可行性還有些不足，還需要更整體化的改進。
八、工作建議2：合理地處理信息安全保密問題
電子政務的信息安全、保密問題是地方政府在電子政務建設中碰到的一個難點，由于有關文件對于各種保密要求的邊界并無非常清晰的說明，至使地方工作出現(xiàn)一些困惑，針對這些具體的問題現(xiàn)提出調查組對此問題的意見，希望能有利于工作。
1.應澄清十七號文件的內、外網概念。十七號文件中的內、外網是特指的網絡，其中，內網是指由國務院辦公廳主辦的機要政務網，其范圍只到中央部委和地方的副省級以上的城市，不能向下延伸。為了防止進一步的誤解，應當用“國辦機要網”來代替極易引起誤解的內網概念。這個網絡要求物理隔離，是僅限于“國辦機要網”范圍的，并不要求其它網絡只要名稱上沾個“內網”也要有同樣的保密措施。十七號文件的外網也是一個特指的網絡，它是指目前正計劃要建的聯(lián)通中央各部委和省市政府的信息資源共享網，為了防止概念的混亂，我們建議用“省部網”來替代容易引起誤解的“外網”。“省部網”與互聯(lián)網是邏輯隔離，它是一個虛擬專網（VPN），應當有自己的邊界，自己的管理機構，自己的會員標準和保密管理規(guī)定，地方機構如要進入該網成為會員，必須遵守其規(guī)定。但是“省部網”的規(guī)定對地方自建的電子政務網絡的保密安全規(guī)定并沒有約束力，地方政府自建的政府網絡，要根據自己的情況，如涉密程度，涉密可能概率及后果之大小，來設計自己的保密與信息安全方案。由于很多的混亂是來自于地方的電子政務也使用了概念不清的“內網”、“外網”名稱，建議地方政府在做方案時，都應當為擬建的網絡起一個專有的名稱，以防止過多使用公用的名稱帶來日后的混亂 。
2.省市建立的電子政務系統(tǒng)，應當盡量避免涉及國家機密。國家機密是失泄后能給國家?guī)碇卮髶p失的機密，因此它應當通過專門的保密系統(tǒng)來處理，如國辦機要網，或者通過傳統(tǒng)的辦法不上網。國家機密與我們常見的政府工作秘密、企業(yè)商業(yè)秘密和個人隱私不同，后者可以經濟更為合理的保密措施來防護，而國家機密的保護帶有政治性。把國家機密剔除于我們的系統(tǒng)之外，對大多數(shù)電子政務項目來講沒有什么損失，而只有好處。電子政務的總方向是推動政府的政務開放，讓政府更加透明、公開、更加接受公眾監(jiān)督，加入國家機密實際上是與這一目標背道而馳，國家機密可通過專門的渠道去做，一般不應列入電子政務的規(guī)劃之中。
3.對于政府的工作秘密（例如未成熟的決定，政府采購的標底，人事項目的安排……）、企業(yè)的商業(yè)秘密、公眾的個人隱私，都應當認真地給予保密。這種保密方案的設計應當經濟合理，要使保密系統(tǒng)的建設與失泄密造成的損失風險相適應，既防止保密不足，又要防止保密過度。
4.要重視信息資源的開放，根據政府信息資源開放的一般觀念是：政府信息開放是原則，保密是特例，我們應當加快政府信息的開放工作，資料越開放，越能夠發(fā)揮作用，將越有利于提高電子政務的社會效益。反之，資料越保密，其處理的成本越高，而其網上的價值越小，使其變得很不經濟。
5.要高度重視系統(tǒng)運行的安全。在以往的討論中，我們經常過度地重視了信息的保密卻大大地輕視了信息與系統(tǒng)運行的安全。電子政務是要為公眾、為用戶服務，這種服務應當是可靠的，當用戶都使用你的服務之時，我們則承擔了巨大的責任，我們要維護社會的信任，就一定要確保系統(tǒng)的可靠穩(wěn)定的運行，這就必須要全面地提升系統(tǒng)的安全性，我們應全面認識安全的隱患，這包括黑客、有意破壞者，也包括病毒、垃圾郵件的防護，以及系統(tǒng)設備的損害。不只保密是政治，系統(tǒng)的安全運行也是政治。
這里我們將妥善處理保密與信息安全概括為以下四個原則：
?。?）非密系統(tǒng)優(yōu)先。這里所指的“密”，指的是國家機密，涉及國家機密的系統(tǒng)應當單獨列支，地方電子政務要避免涉及，以免拖累系統(tǒng)效率、進度與成本。
?。?）邏輯隔離優(yōu)先。不涉及重大國家機密的，沒有必要物理隔離。物理隔離不僅成本太高，而且使用中麻煩不斷，應盡量避免。
（3）信息解密優(yōu)先。電子政務方向是推動政府信息開放與共享，多讓開放數(shù)據上網才會有更好的社會效益。
?。?）系統(tǒng)安全優(yōu)先。長期以來，我們只談保密，卻少談系統(tǒng)安全，因此，我們必須投入更多的注意力，來為系統(tǒng)安全補課，為公眾為用戶負責。[page]
九、工作建議3：經濟合理地推進信息共享
在我們的調查中發(fā)現(xiàn)，信息共享問題是很多單位在工作中的一大難點，由于一些人對信息共享的認識過于理想化，缺少對共享效益、成本的經濟性研究而寄希望于不實際的行政手段，導致了工作缺乏進展。在這里提出我們的一些看法。
1.信息共享不是最終目標，只是更經濟地實現(xiàn)目標的一種工具。長期以來，IT企業(yè)與媒體把信息共享的好處迷信化了，讓人誤以為信息共享會帶來無窮的利益，我們必須放棄這種烏托幫式的幻想。信息共享只是一種工具，它也許會帶來效益，但必然也會帶來成本，最關鍵的是看它對目標的貢獻，這種貢獻的價值與所帶來的成本相比是否合算。因此信息共享不是個目標問題，而是個如何利用工具更經濟問題。首先應當澄清什么是真正的效益目標，把信息共享的位置擺對，進而才好設計共享的分寸，使得從最終目標來評價經濟上最為合算。
2.多數(shù)信息共享不成功的原因是信息共享要求設定得不合理。當一件事情久做不成之時，我們應當反省當初標準定得是否適當。實際上很多信息共享標準定得是非常輕率的，根本沒有仔細權衡效益與成本。人們經常提出過度的要求，例如在企業(yè)信用系統(tǒng)中，要求稅務部門提供企業(yè)納稅額，這使得稅務部門非常為難，因為納稅額是企業(yè)的商業(yè)秘密，將納稅數(shù)提供出去將增大泄密的風險，稅務部門難以承受這種高風險。但如果只要求提供企業(yè)納稅額的百分比，我們依舊可以判定企業(yè)的納稅信用，這會使稅務部門如釋重負，合作就會容易得多。要求提供納稅額就是過分的要求。在一個共享系統(tǒng)的建設中，很多部門都想搭便車，他們會要求不斷擴大共享的范圍，但卻不會替你考慮如何解決不斷上漲的成本。這會使系統(tǒng)背離原來設定的目標。企業(yè)信用系統(tǒng)就是信用系統(tǒng)，不應當用于紀檢和公安，這會使原來的目標也做不成了。
信息共享要求過度還表現(xiàn)在對速率的要求上。例如對企業(yè)的信用判斷沒有必要要求外界信息實時提供，可以批處理，甚至脫機進行。要求實時、聯(lián)機提供便是速率要求過度，它不僅會使成本升高，還會使供應方的系統(tǒng)安全風險增大，卻毫不增加收益。
正確地設定共享的指標是確保信息共享系統(tǒng)成功的關鍵，我們一定要用成本的觀念，應用有效性的概率的觀念來設計共享的尺度，不要讓概率很小的應用來拉高共享的標準，以至于破壞整體的經濟性。適度的信息共享標準是確保系統(tǒng)成功的關鍵。
3.妥善地處理信息提供機構的利益問題。信息提供機構的實際利益會極大地影響該機構對信息共享的態(tài)度，我們應當依據不同機構的實際問題來認真選擇解決辦法，而不可簡單地依賴行政命令。行政命令是短期有效的因素，而利益卻是長期起作用的因素，信息共享是長期的事情，如果利益問題解決不好，即使一時解決了，以后還是會被怠工、質量下降導致日后的系統(tǒng)癱瘓。
有些信息利益問題是不合理的，如有些政府部門用政府收集的信息資源來進行贏利性服務，如提供工商企業(yè)咨詢，這是一種不規(guī)范的作法，極易造成腐敗和破壞政府威信，我們應當使之規(guī)范化，要使這種機構與政府脫鉤，政府可以依一定的條件將信息資源提供給不只一家企業(yè)或事業(yè)單位來提供社會服務。贏利性服務與政府脫鉤將會有效地減少信息開放與信息共享的阻力，這也是貫徹政府信息公開制度中的非贏利原則的重要措施。
有些信息利益問題是來自業(yè)務工作量的增加。信息提供單位的工作量增加了，而信息共享的效益卻產生在另外的單位，這會造成一種不平衡，也會阻礙信息共享的推進。我們一方面要通過精心控制信息的指標要求，盡量降低對信息提供單位工作量的增加，盡量利用軟件技術來控制提供者的邊際工作量。同時還應當申請合理的經費以補償這種額外增加的付出。這些利益問題看來不大，但是很持久，還是不可輕視。
我們將促進信息共享的一些措施的要點整理出來，希望對地方的電子政務工作能有所幫助。
1.以開放促共享。先抓信息開放，政府信息資源開放越多，信息共享系統(tǒng)越好做。絕大多數(shù)信息共享的內容都是應當能在信息開放的范圍內得到的。
2.以外部效益來帶動信息共享。沒有外部效益，信息共享就會失去目標，失去價值標準。外部目標明確，也有利于政府組織各部門的配合，信息共享也會真有效益。
3.去掉過度的信息共享要求。過度的信息要求（包括過量、過快、過細的信息）是造成信息共享成本急據上升，阻力加大，以至于失敗的主要原因，一定要精心設計信息共享的分寸。
4.堅持贏利性的信息服務與政府脫鉤。這也是貫徹政府信息公開的非贏利原則的重要措施，政府部門的信息贏利性經營是政府信息共享的攔路虎。
5. 重視因信息共享而帶來工作量增加的部門的利益補償?！?/p>
本調查組的成員：
組 長：胡小明
副組長：神志雄
組 員：王寶律 喬 陽 李淑芳 聶林海 郭帆 姚振堅 陳永亨
高 寧 丁揚程
執(zhí) 筆：胡小明
