政府財(cái)政預(yù)算古已有之，我國周朝的“九賦九式”制度，就是一種收支平衡、量入為出的財(cái)政計(jì)劃，體現(xiàn)了早期政府預(yù)算的雛形。古今中外歷代統(tǒng)治者都知道財(cái)政和國庫的重要性，都知道“錢袋子”就是命根子，都知道管好“錢袋子”是關(guān)系到政權(quán)安危的大事。

　　政權(quán)的不同性質(zhì)決定了政府預(yù)算的不同性質(zhì)、功能和目的?，F(xiàn)代民主法治政府預(yù)算的根本特點(diǎn)就是，政府預(yù)算從單純的政府管理工具轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣窆芾碚墓ぞ?。也就是說，預(yù)算的收入來自人民，預(yù)算的支出用于人民，人民有權(quán)掌握和控制政府的預(yù)算。

　　現(xiàn)代政府必須是受人民控制的法治政府。政府固然具有管理社會(huì)的職責(zé)，而且必須對(duì)社會(huì)實(shí)行善治，但首先政府要管理好自己；而政府要管好自己，僅僅靠政府自律是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須加強(qiáng)對(duì)政府的外部控制。因此，法治型政府除了由法律產(chǎn)生，還必須對(duì)法律負(fù)責(zé)、受法律控制、依法律善治，法治政府必然是問責(zé)型的政府。

　　縱觀世界各國的有益經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)政府的控制最有效的手段是兩個(gè)：一個(gè)是財(cái)政，一個(gè)是法律。這兩個(gè)手段不是割裂的，而常常是結(jié)合在一起的。加強(qiáng)對(duì)政府的財(cái)政法律控制，使政府預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算、決算都要納入法治軌道，使一切違反預(yù)算的行為都得到追究和糾正，這是民主法治國家建設(shè)的正途。

　　在我國，政府權(quán)力的自我擴(kuò)張、政府部門的自身利益追逐，是擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的禍亂之源。在財(cái)政方面，表現(xiàn)為大規(guī)模的預(yù)算超收、大規(guī)模的預(yù)算超支；一些行政機(jī)關(guān)巧立名目，亂收費(fèi)、亂攤派、私設(shè)“小金庫”；“三公”消費(fèi)猖獗、屢禁不止；年終突擊花錢、揮霍浪費(fèi)嚴(yán)重等等現(xiàn)象。這些情況，由來已久，近年來還有屢禁不止、越演越烈的趨勢(shì)。國務(wù)院《政府工作報(bào)告》年年呼吁、年年提出批評(píng)和對(duì)策，有些地方和部門依然我行我素。這是非常值得憂慮的現(xiàn)象。

　　中國30余年的財(cái)政改革和發(fā)展歷程表明，中國目前正處于走向現(xiàn)代財(cái)政國家的過程中，面臨的任務(wù)特別艱巨：既有從稅收法定主義著手規(guī)范財(cái)政收入的任務(wù)，又有從財(cái)政全面改革著手規(guī)范財(cái)政支出的任務(wù)。要從根本上解決上述問題，筆者認(rèn)為必須從政府外部體制改革和政府內(nèi)部體制改革兩個(gè)方面，來建設(shè)問責(zé)型法治政府。問責(zé)型法治政府建立起來了，財(cái)政預(yù)算問責(zé)的問題才能解決。

　　從外部來說，最關(guān)鍵的莫過于完善我國人民代表大會(huì)制度，從憲法層面對(duì)政府財(cái)政收入和支出進(jìn)行控制。參考世界各國，特別是法治較為發(fā)達(dá)的國家，其財(cái)政控制主要建立在完善的代議制基礎(chǔ)上，代議機(jī)構(gòu)通過預(yù)算支配和控制政府財(cái)政收支活動(dòng)，對(duì)政府收支行為予以事前審查、事中監(jiān)督、事后追責(zé)，建立起控制政府財(cái)政權(quán)的完整的、系統(tǒng)的約束機(jī)制。

　　在我國，顯然必須實(shí)實(shí)在在加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度的憲法權(quán)威，健全完善的財(cái)政審批制度，使財(cái)政預(yù)算草案公開，收集和聽取人民代表、各界群眾的意見，并實(shí)行嚴(yán)格有效的預(yù)算執(zhí)行制度。必須提高預(yù)算決定的嚴(yán)肅性和執(zhí)行力，即經(jīng)過人大審批通過的預(yù)算文件具有法律效力，政府財(cái)政行為必須受到預(yù)算文件的約束，任何違反人大通過的預(yù)算的行為必須受到追究。

　　應(yīng)該實(shí)事求是地看到，我國人民代表大會(huì)制度仍然存在著許多薄弱環(huán)節(jié)，人大代表的結(jié)構(gòu)和素質(zhì)與人大有效行使監(jiān)督、質(zhì)詢、追責(zé)等功能尚有差距，人大代表比例中很大一部分來自政府官員，他們對(duì)監(jiān)督政府財(cái)政支出不感興趣，或者缺少責(zé)任感。

　　許多人大代表缺少財(cái)經(jīng)知識(shí)，缺少審查預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)和能力，特別是在信息嚴(yán)重不對(duì)稱情況下，在人大會(huì)議議程繁多、會(huì)期短暫的情況下，往往根本無心思審查或者無能力審查，由此造成審查預(yù)決算的重要程序走過場(chǎng)。

　　因此，當(dāng)務(wù)之急是完善人民代表大會(huì)制度，使代議制機(jī)構(gòu)真正硬起來，并使人民代表敢用權(quán)、用好權(quán)。不僅使人大代表有足夠的時(shí)間審查預(yù)決算，而且真正能看懂預(yù)決算，在此基礎(chǔ)上找出問題，提出問題，分析問題，最后謹(jǐn)慎地、正確地行使好投票表決權(quán)。

　　在國外，切實(shí)代表代議機(jī)關(guān)履行監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行情況的通常是審計(jì)機(jī)關(guān)。我國審計(jì)機(jī)關(guān)如何能夠獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)、問責(zé)權(quán)，是當(dāng)前應(yīng)當(dāng)研究解決的重點(diǎn)和難點(diǎn)。我國的審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于本級(jí)政府，充其量不過是本級(jí)政府的助手，雖然在一定程度上也能起到一些對(duì)被審計(jì)單位的監(jiān)督作用，但是這種設(shè)置對(duì)政府自律和自我約束的作用十分有限。