電子政務是伴隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展而興起的一種新型的政府行政管理方式，是“政府機關(guān)采用現(xiàn)代化信息技術(shù)，開發(fā)應用信息資源，調(diào)動人力資源信息潛能，建立與之相適應的組織模式、管理方式和工作流程，推進政務管理現(xiàn)代化建設(shè)，并為公眾提供貼近式優(yōu)質(zhì)服務的過程”[1](p13)。在人類邁向信息社會的今天，信息作為推進國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的基礎(chǔ)性資源和戰(zhàn)略性生產(chǎn)要素，在經(jīng)濟發(fā)展和國家安全方面發(fā)揮著日益重要的作用。正因為信息網(wǎng)絡(luò)的巨大優(yōu)勢，電子政務受到世界各國的普遍重視，并得到迅速發(fā)展。在我國，隨著近年來政務管理改革與信息技術(shù)運用的日益結(jié)合和相互促進，電子政務的發(fā)展取得了顯著的成效，但同時也存在很多不足。與西方發(fā)達國家相比，我國的電子政務仍處于起步階段。美國是世界上公認的電子政務發(fā)展最早、信息化程度最高的國家，就經(jīng)驗而論，它應作為我們借鑒和學習的首要對象。“采取任何一個特定的治理模式都必須考慮到與之相適應的背景。”[2](p20)筆者認為，比較中美兩國電子政務發(fā)展的背景要素，對于解讀中國電子政務發(fā)展的困境，對于找準中國電子政務的發(fā)展定位及出路都有著非常重要的意義。

 

　　通過綜合考察分析，中美兩國電子政務發(fā)展程度的差異主要受各自現(xiàn)實背景的制約，而在現(xiàn)實背景的要素中兩國各自的體制、文化、理論又起主導作用。所以，本文主要選取中美兩國的體制（行政體制和電子政務的管理體制）、文化（與培植電子政務理念相關(guān)的文化）以及理論（指導政務改革的理論）作為比較的參數(shù)。

 

 

　　1.體制

 

　　(1)行政體制。電子政務說到底是對傳統(tǒng)工業(yè)時代的政府行政行為和行政手段的改造，它無法脫離政府的行政結(jié)構(gòu)和行政程序而孤立存在。工業(yè)化環(huán)境下的行政體制設(shè)計是“以職能為核心”的，而電子政務適用的則是信息化環(huán)境下“以流程為核心”的行政體制設(shè)計。因此，電子政務的建設(shè)需要與政府改革同步進行。任何國家在現(xiàn)有體制條件下進行電子政務建設(shè)規(guī)劃時，都務必要考慮到行政機構(gòu)改革后流程再造的問題，做到長遠與現(xiàn)實相結(jié)合，同時還要考慮到如何預留出技術(shù)升級空間。

 

　　美國電子政府的發(fā)展是與其行政層面的制度創(chuàng)新緊密聯(lián)系的。20世紀80年代初，美國就開始推行政府改革，并提出“重塑政府”的口號。克林頓政府提出了“重塑政府”的改革綱領(lǐng)，這為集成應用階段的電子政務所需的政府流程再造，提供了正規(guī)的政令基礎(chǔ)。在克林頓時代，美國加快了行政改革的步伐，并直接導致了電子政府的誕生。當時，美國設(shè)立了由副總統(tǒng)戈爾領(lǐng)導的全國績效評估委員會（NPR），并提出了《創(chuàng)建經(jīng)濟高效的政府》和《運用信息技術(shù)改造政府》兩份報告。這是美國第一次實現(xiàn)信息技術(shù)與政府管理的緊密結(jié)合，旨在借助信息技術(shù)實施行政層面的制度創(chuàng)新，進而提高政府管理的績效、節(jié)約政府管理的成本。2001年5月，布什總統(tǒng)上臺后，美國國會通過了《電子政府法》（E-Government Act of 2001）。美國白宮管理與預算辦公室于2002年2月27日公布了美國政府新的“電子政府戰(zhàn)略”，其戰(zhàn)略核心就是“以公民為中心，借鑒工商企業(yè)的先進經(jīng)驗，通過以行政層面為主要對象的制度創(chuàng)新，有效整合傳統(tǒng)政務和IT技術(shù)，提升政府公共服務的品質(zhì)”。

 

　　我國現(xiàn)有的行政體制并不適于電子政務的發(fā)展，但是我國的電子政務發(fā)展和規(guī)劃并沒有與行政管理體制改革相結(jié)合。我們的政府組織結(jié)構(gòu)是條塊分割的二維模式，具體表現(xiàn)為縱向?qū)蛹壷坪蜋M向職能制的矩陣結(jié)構(gòu)?？v向?qū)蛹壷频男姓M織系統(tǒng)呈金字塔狀，它由縱向的若干層次構(gòu)成，每一個下級層次對上一層次負責。除最高層外，每一個層次依地域行政單位劃分為若干板塊，層次越低，塊數(shù)越多，反之亦然；橫向職能制的組織系統(tǒng)是由橫向的若干部門構(gòu)成，不同的部門行使各自單一、專門的管理職能，并直接對其管理對象負責。部門與部門之間構(gòu)成一個個相對獨立的系統(tǒng)，在各自的系統(tǒng)內(nèi)部實施垂直領(lǐng)導。這與電子政務環(huán)境下將要實行的“并行式辦公方式”及其所要求的后臺工作系統(tǒng)的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一性恰好是矛盾的。如果超越現(xiàn)有體制來建設(shè)電子政務必定很難將工作展開，這也是我國電子政務實現(xiàn)“資源共享難”的重要原因。

 

　　(2)電子政務的管理體制。電子政務的管理體制是指對信息的組織、利用和服務，它是電子政務走向制度化、規(guī)范化的重要保證。在電子政務發(fā)展較為成熟的國家，一般是由專門的機構(gòu)負責，以便于制定統(tǒng)一的規(guī)范標準，從而真正形成開放的、交互的信息平臺。

 

　　在美國，電子政務又被稱為“虛擬政府”，它的籌劃和建設(shè)基本上是由聯(lián)邦政府統(tǒng)一發(fā)起、組織和調(diào)控的。在聯(lián)邦政府下面，有自發(fā)組織的、政府組織的或由一些公益性組織所組成的監(jiān)管電子政務的組織機構(gòu)，分別有電子政務促進協(xié)會聯(lián)盟、IT產(chǎn)業(yè)顧問協(xié)會、政府信息技術(shù)服務小組、州級信息主管聯(lián)盟、國家電信信息管理辦、國家政府官員協(xié)會、政府評估組及首席信息化小組等。電子政務所需涉及到的各種日常事務，包括技術(shù)推進、法規(guī)政策建議、管理投資、改善服務、業(yè)績評估等工作均由它們擔當。

 

　　我國在開展信息化建設(shè)之初，并未形成一個權(quán)威的電子政務管理部門，無論是中央政府或是地方政府，都沒有對電子政務進行過全面規(guī)劃，電子政務的建設(shè)體制、運行機制也未建立，各行業(yè)、各部門各搞一套，重復投資的現(xiàn)象較為嚴重。2001年8月，中共中央、國務院決定重新組建國家信息化領(lǐng)導小組，開始加強對“推進我國信息化建設(shè)和維護國家信息安全”工作的領(lǐng)導。目前，我國電子政務標準化工作的開展是在國家標準化管理委員會和國務院信息化領(lǐng)導小組的統(tǒng)一領(lǐng)導下，由國家電子政務標準化總體組組織實施。但就具體形式而言，我們國內(nèi)存在四種電子政務的管理體制：一是成立各種形式的領(lǐng)導小組及辦公室（臨時機構(gòu)）；二是成立專職機構(gòu)，如信息辦、信息產(chǎn)業(yè)廳（局）、省市信息中心；三是落實到一個政府部門機構(gòu)來負責，如科技局、計委；四是由各級辦公廳（室）處室管理。[3]這些管理機構(gòu)的設(shè)置雖然都在很大程度上推進了電子政務的發(fā)展，但是卻存在著“機構(gòu)定位不合理”或者“作用職能不到位”等一系列問題。

 

　　2.文化

 

　　電子政務公認的核心價值取向是“以服務公眾為中心”。在電子政務的環(huán)境下，政府與公眾是平等、合作的關(guān)系。政府的管理是為了更好地實現(xiàn)滿足公眾需求的服務職能，政府需要有主動的服務意識；而公眾作為政府服務的受體，在充分體認到自身身份所應享有的優(yōu)越性的同時，還需要有充分的參與、協(xié)作和監(jiān)督意識。那么，可以想見，與這種情況相對接的文化背景必然是一種彰顯自由、民主的“公民文化”。

 

　　美國文化中最核心的概念莫過于“自由”、“平等”和“民主”。對美國人來說，“自由”是指不受政府、貴族階級、教會的隨意干擾（如在封建社會的歐洲），自己掌握自己命運的愿望和能力；是不依賴他人，包括父母、政府或任何組織，不欠任何人的任何東西，也不希望從任何人那里獲得任何東西的一種獨立或自立。“平等”是指在競爭中的機會均等。美國人認為，為了成功人人都必須參加競爭，人生就是一場體力、精力和智力的競爭。善于競爭并且在競爭中取得成功的人被推崇為“獲勝者”，反之則一律被輕視為“失敗者”。“民主”作為美國人民的一種權(quán)利主要表現(xiàn)為每個美國公民，不論貧富黑白都有權(quán)投票選舉自己的總統(tǒng)、州長，決定地方事務；有權(quán)公開發(fā)表個人意見，自由表達自己的愿望。[4]可見，美國的文化是一種典型的“公民文化”，它非常強調(diào)對公民個體權(quán)利的重視。一方面，政府是由民眾選舉組成并為民眾服務的；另一方面，高度的“個體本位”意識又使美國民眾自發(fā)地行使著對政府的基于“不信任”的監(jiān)督權(quán)利。顯然，這正與電子政務中“以服務公眾為中心”的價值理念相吻合。

 

　　我國傳統(tǒng)的行政文化內(nèi)容豐富、歷史悠久、良莠俱存，其中精華諸如“寧公而貧，不私而富”之類，糟粕則以“官本位”最為典型。其首要特征是“唯上不唯下”，“統(tǒng)治”和“服從”兩種人格同時作用在一個人身上，對上是工具，對下卻是主人。高度集權(quán)的體制形成了一整套森嚴的等級制度，等級觀念使得上級權(quán)力不斷膨脹，下級沒有自主意識，人們對占據(jù)權(quán)力地位的人表現(xiàn)出服從和謙卑，形成了上級領(lǐng)導人格上的極度擴張和下級人格的自我萎縮。各級官員升遷的標準乃是個人是否具備作為一個可資信賴的“家臣”的忠誠。可見，中國的文化中滲透著一種古已有之的、根深蒂固的“順民”、“臣民”情結(jié)，這正形成與“公民文化”的強烈反差，顯然與電子政務的核心價值訴求是嚴重背離的。

 

　　3.理論

 

　　電子政務的理論指導是引領(lǐng)電子政務發(fā)展的指路明燈，作為一個系統(tǒng)工程，電子政務要實現(xiàn)由工業(yè)化到信息化的重大跨度，必然需要不同階段的理論指導作為后盾。這對于作為電子政務發(fā)展過程中的關(guān)鍵一環(huán)的行政體制改革來說，更為必要。

 

　　在從工業(yè)化走向信息化的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型階段中，美國的政務改革一直有著明確的理論指導線索。指導“以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?rdquo;的工業(yè)化政務改革的是公共選擇理論；指導“以流程再造為核心”的信息化政務改革的是新公共管理理論?？肆诸D政府的“重塑政府”改革，就是典型的“流程再造”模式的行政體制改革。這種信息化的行政改革模式，與“一站式服務”是表里關(guān)系。離開了政府流程再造，就沒有一站式服務的政務基礎(chǔ)；而離開了一站式服務，政府流程再造也就缺少了重要的信息化形式。這種模式下的電子政務將使政府最終走向扁平化，從政府脹縮循環(huán)的根源上克服“職能轉(zhuǎn)變型”行政體制改革的局限性。[5]

 

　　嚴格來說，我國政府正處于“職能轉(zhuǎn)變”時期，也就相當于美國的公共選擇型行政改革階段。改革的主要目標是，把政府不該管、管不了、管不好的三類職能轉(zhuǎn)交給社會，強調(diào)經(jīng)濟、效率。這是一種典型的工業(yè)化后期的行政改革模式，我們需要類似公共選擇理論的理論作為指導。然而，與美國相比，我們既沒有公共選擇理論，也沒有新公共管理理論。雖然我們有對這兩種理論的引進和介紹，但它卻從根本上無法融進我們的改革實踐中。因為，一方面，這些理論并不適于我們的國情；另一方面，我們在進行著錯位的“理論與實踐的搭配”，即以本該指導“流程再造”的新公共管理理論來指導“職能轉(zhuǎn)變”。其結(jié)果可想而知。問題的關(guān)鍵還在于，我們國內(nèi)目前對電子政務理論的重要性還認識不足，國內(nèi)學者對電子政務系統(tǒng)性的理論研究不夠，更欠缺對于電子政務自身基礎(chǔ)理論的研究。這就使得我國的電子政務實踐缺乏理論依據(jù)，沒有標準可循，當然更加難以深入。[page]

 

 

　　從中美兩國建設(shè)電子政務的主要背景要素的比較中可以看出，我國在體制、文化、理論方面與美國有重大的差異，而這些都是較為根本性的因素，它們之間的懸殊在短期內(nèi)是難以改變或彌補的，但或許我們并沒有必要去改變或彌補。美國的電子政務模式雖然具有相當?shù)耐陚湫院涂山梃b性，但它畢竟是基于美國的經(jīng)濟、政治、文化土壤發(fā)展起來的。我們與美國的國情、背景完全不同，可以說我們尚不具備發(fā)展“美國式電子政務”的現(xiàn)實土壤，但這并不意味著我們應該照搬美國的模式或者我們只有放棄電子政務的建設(shè)。發(fā)展電子政務不是美國的專利，它是一種時代性、世界性的潮流，任何一個國家都要邁出這一步。美國的電子政務水平現(xiàn)在較為領(lǐng)先和成功，但卻并不代表它就是唯一的成功模本，充其量它可以作為一種啟發(fā)性的工具，應該值得我們期許的結(jié)果是，它能夠引領(lǐng)和帶動不同的國家發(fā)展出更多條不同特色的電子政務成功之路。所以，這里我國電子政務發(fā)展的困境和出路就有了真正的答案：

 

　　1.困境：美國是在工業(yè)化完成的基礎(chǔ)上實現(xiàn)信息化的，它的電子政府屬于“需求拉動型”；而我國是在工業(yè)化的進程中推動信息化的，在某種程度上屬于“技術(shù)拉動型”或“政府推動型”。從國際經(jīng)驗看，實施電子政務與引進信息技術(shù)、推進政府流程再造是三位一體的，流程再造階段的電子政務，又是與“一站式服務”一體的。“當前電子政務的困境在于，既要解決工業(yè)化，又要解決信息化的問題。而只有當中國完成工業(yè)化進入信息社會，政府才會從‘以職能為中心’轉(zhuǎn)型到‘以流程為中心’。”[6]筆者認為，現(xiàn)有行政體制下“職能”與“流程”的矛盾是中國電子政務建設(shè)和發(fā)展的根本制約因素。

 

　　2.出路：我國的電子政務建設(shè)要不同于美國等發(fā)達國家“建立服務型政府”的模式。我們既要借鑒其建設(shè)電子政府的成功經(jīng)驗，又要立足于中國的國情。一方面，我們需要將長遠規(guī)劃與現(xiàn)實需要結(jié)合起來，加快政府改革和信息化的步伐；另一方面，我們應該充分利用自身的后發(fā)優(yōu)勢，爭取實現(xiàn)電子政務的跨越式發(fā)展。說到底，我們的出路應該是：在工業(yè)化與信息化之間找到一種平衡。我們正處于工業(yè)化向信息化的過渡時期―新型工業(yè)化時期，完全偏向傳統(tǒng)工業(yè)化，不符合新型工業(yè)化的要求；脫離工業(yè)化的現(xiàn)實進行激進的信息化改革，也不符合新型工業(yè)化的要求。當務之急是，我們要尋找到一條兩全其美的辦法，來平衡“職能”與“流程”的矛盾。

 

　　目前，國內(nèi)有學者提出走“協(xié)同政務”之路。所謂協(xié)同，簡而言之，就是協(xié)作統(tǒng)一、步調(diào)一致。即不同組織圍繞同一任務進行高效的業(yè)務操作，通常包括制度協(xié)同、技術(shù)協(xié)同、流程協(xié)同和資源協(xié)同等幾個方面。制度協(xié)同就是從制度設(shè)計層面促進兩個或多個獨立的部門之間進行高效的業(yè)務操作；技術(shù)協(xié)同主要是指從信息技術(shù)應用角度保證兩個信息系統(tǒng)能夠進行安全、快捷的信息交流；流程協(xié)同主要是指在業(yè)務處理的邏輯上能夠遵循高效、便捷、有效性原則，例如并聯(lián)審批就是流程協(xié)同的典范；資源協(xié)同就是指在資源的采集、獲取、處理、開發(fā)和應用等方面保持一致，盡可能使信息采集不要重復操作。這種協(xié)同政務直接追求的是“整體效率”，它能夠盡量彌補工業(yè)化政務環(huán)境下因分工可能導致的效率損失。其實現(xiàn)途徑是，一、堅持需求帶動，建立以需求為導向的協(xié)同機制；二、通過項目建設(shè)與管理創(chuàng)新來實現(xiàn)局部協(xié)同；三、高度重視制度層面的協(xié)調(diào)與協(xié)同；四、要有壓力機制與示范效益。[7]筆者認為，這種思路給予我們一個建設(shè)電子政務的重要啟示，即可以通過不同領(lǐng)域、環(huán)節(jié)、地區(qū)和部門的項目實施來漸變地實現(xiàn)我國電子政務建設(shè)的突破。

 

　　石家莊政府采取的“以項目為中心”的電子政務策略，可以說，使我們真正看到了中國電子政務的出路所在。這種做法具有動態(tài)項目管理的特征，它既不直接改變現(xiàn)有行政體制“以職能為核心”的特點，又力爭解決流程再造所要求完成的協(xié)調(diào)任務。它要解決的問題是，在現(xiàn)有行政體制條件下利用信息化手段解決協(xié)調(diào)問題。在傳統(tǒng)工業(yè)化職能分工的條件下，有許多以協(xié)調(diào)為功能的正式與非正式組織形式，如委員會、任務小組等，它們作為非常設(shè)機構(gòu)起到了部門協(xié)調(diào)的作用。但這種協(xié)調(diào)機制有“協(xié)調(diào)”之實，而無“流程”之名。“以項目為中心”的電子政務，要求樹立動態(tài)管理架構(gòu)的理念，把任務作為帶動工業(yè)化職能部門協(xié)調(diào)運作的“綱”。由于任務在整個系統(tǒng)中的核心導向地位，任務管理就具備了流程管理的性質(zhì)，這是流程再造在條件不具備的行政環(huán)境下的變通處理方法。它不是把機構(gòu)打亂重組，而是在現(xiàn)有的職能分工格局下，以“民眾需求”為任務線索，用信息化的方式來提供部門協(xié)調(diào)的方便，以促進政府部門提供公共服務。實踐證明，這種“以項目為中心”的電子政務模式，是既適應當前我國的行政體制條件，又能提高政務管理水平的可行的電子政務策略。把動態(tài)管理架構(gòu)提高到戰(zhàn)略層面加以重視，不僅可以發(fā)揮其在電子政務建設(shè)工程中的作用，更可以發(fā)揮其在電子政務應用中的作用，從而極大地提高我國電子政務的操作水平。[5]

 

 

　　2006年，作為中國國民經(jīng)濟“十一五”規(guī)劃實施的第一年，也可以說是我國電子政務建設(shè)承上啟下、繼往開來的關(guān)鍵一年。“十一五”行政體制改革的啟動，有可能成為電子政務發(fā)展的重要推動力量，電子政務的行政環(huán)境將得到進一步改善。與此相聯(lián)系，政務公開、構(gòu)建“陽光型政府”等議項將受到進一步重視，一些長期以來困擾電子政務進一步發(fā)展的管理、體制障礙，將可望得到適度的解決?？傊覀儜撌媚恳源?，因為在2006年的中華大地上，必將出現(xiàn)一幅更加精彩絢麗的電子政務發(fā)展圖景。