進入9月，問題奶粉事件，山西潰壩事件，河南、黑龍江兩起礦難，深圳龍崗火災(zāi)，接連不斷的新聞不斷沖擊著人們的眼球和神經(jīng)。在如此密集的突發(fā)事件面前，中國政府表現(xiàn)迅速、公開而果斷，沒有掩蓋回避，而是實話實說。此前的汶川大地震，中央和各地權(quán)威部門通過各種渠道在第一時間向社會發(fā)布震情、災(zāi)情，及時、通暢的信息披露，極大地消除了社會的焦慮恐慌。
赴紐約出席聯(lián)合國會議的國務(wù)院總理溫家寶9月24日與6家美當?shù)丶跋愀廴A文媒體負責(zé)人進行座談時強調(diào),信息公開重要的是政務(wù)公開。政府的工作必須透明,在陽光下進行。
政府選擇在第一時間披露信息，并充分保證信息的真實可靠，展示了一個敢于負責(zé)的大國形象。這種進步，很大程度上得益于今年5月1日起開始正式施行的《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）。被稱為“陽光法案”的《條例》明確規(guī)定行政機關(guān)應(yīng)當主動公開的政府信息范圍，也為突發(fā)事件的信息公開提供了法律保障。
已施行五個月的《條例》如何督促政府公開信息，民眾如何維護知情權(quán)利，帶著這些問題，記者獨家專訪了《條例》起草專家，中國人民大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師莫于川、北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安，分別從政府公開信息與公民知情權(quán)利的角度對受社會廣泛關(guān)注的《條例》予以評說。
打破“行政神秘主義”瓶頸
——訪中國人民大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師莫于川
大地：目前，世界范圍內(nèi)政府信息公開的立法狀況如何，呈現(xiàn)出一種什么樣的趨勢？
莫于川：世界上多數(shù)國家都在最近幾十年乃至最近十幾年、幾年開始大力推進政府信息公開及相關(guān)立法。據(jù)一項專題調(diào)查，當今越來越多的國家不同程度地公開行政活動，目前已有超過70個國家設(shè)立了比較獨立的信息公開工作機構(gòu)（信息公開委員會或信息官），已有超過50個國家出臺了信息公開法（包括議會立法或政府立法），不僅包括美國、日本等發(fā)達國家，許多發(fā)展中國家也向著這方面努力，例如亞洲的印度、巴基斯坦等十多個國家、地區(qū)推出了相關(guān)立法，非洲的尼日利亞、加納、肯尼亞等十個國家也推出了相關(guān)立法，此外還有近30個國家正為此努力。可見，建立和完善政府信息公開法律制度已是一個世界潮流，客觀上促使我國必須順應(yīng)時代潮流盡快建立和完善政府信息公開法律制度。
大地：《條例》實施已經(jīng)五個月了，有人評說它打破了“行政神秘主義”瓶頸，成為我國政府法制建設(shè)進程中具有里程碑意義的事件。作為起草專家，您如何看待《條例》？
莫于川：行政神秘主義，曾經(jīng)是我們行政管理工作、行政執(zhí)法工作當中的一種現(xiàn)象。我們過去已經(jīng)認識到這個問題，如暗箱操作、透明度不夠造成一些腐敗、權(quán)力濫用問題。我們也曾經(jīng)通過政策的推動來解決上述問題，比如政務(wù)公開、司法公開、警務(wù)公開、辦事公開。此外，一些地方國家機關(guān)通過地方立法也已經(jīng)在推動這樣的事情。但也要看到，一些地方和部門做的推動工作，盡管富有創(chuàng)新意義，卻存在許多局限性，特別是它沒有高位階立法的強大推動力和保障效果。
從某種意義上講，5月1日實施的《條例》仍然不夠理想。第一個不理想指的是它只是行政法規(guī)，不是法律。第二個不理想，是因為《條例》規(guī)定的內(nèi)容不夠理想，因為有一些與之相關(guān)的上位法，包括《保密法》、《檔案法》，沒有同步進行修改，而且相對來說比較過時。下位法不能和上位法沖突，所以我們只能做出有限的規(guī)定。
但是我們通過行政法規(guī)出臺規(guī)定在全國層面上來推行政務(wù)公開，這已經(jīng)是一種了不起的進步了。盡管它不夠理想，但是已經(jīng)非常了不起了。我們是順歷史潮流而動，所以盡管這次只是一個行政法規(guī)，但世界上已經(jīng)給予高度關(guān)注和評價，對于我國這樣一個發(fā)展中的大國用中央層次的行政立法推動政府信息公開給予高度關(guān)注。
大地：財政預(yù)算、行政執(zhí)法、環(huán)境保護、公共衛(wèi)生、緊急預(yù)案、突發(fā)事件、重大建設(shè)項目等等都是主動公開的政府信息的具體內(nèi)容。這些信息公開的意義體現(xiàn)在哪里？對于打造陽光政府和服務(wù)型政府，平衡公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系將起到什么樣的作用？
莫于川：要公開你提到的這些方面的信息，恰恰是比較困難的。整個行政管理、行政執(zhí)法、公共管理工作，這些方面都是民眾比較關(guān)注、問題比較多、也是比較疑難的。而這七個方面領(lǐng)域，它所需要的理論支撐和法律制度的支撐恰恰比較薄弱。簡單地說，這些比較復(fù)雜疑難的領(lǐng)域，也是法治比較薄弱的領(lǐng)域，要求他們在這些領(lǐng)域公開信息，沖擊力是很大的。所以《條例》對整個政府形態(tài)，不光是公開信息的良好形象，對政府管理工作的效率、質(zhì)量、責(zé)任心，以及對管理干部工作的理念、工作方式，都是極大的推動和改變，帶來嶄新的政府形象，革命性意義就在這個地方。
提供政府信息為了更好地保障實現(xiàn)私權(quán)利，更好地平衡、監(jiān)控公權(quán)力，它起這個作用。我們這次立法的基本宗旨也是這樣的。說實在的，只要公開，別的要求不提，公權(quán)力的濫用和擴張就已經(jīng)受到很大的制約。
大地：《條例》實施以來，出現(xiàn)了要求公開相關(guān)信息的申請、訴訟。您如何看待公眾的這種“熱情”？
莫于川：公眾的關(guān)注熱情是正常的，我認為這是一個動力。雖然表面看起來是維護自己的合法權(quán)益、私權(quán)利，比如公民首先是查閱獲取或者申請獲取政府信息，獲取不了就依法通過其他方式，如舉報、投訴、復(fù)議、訴訟，促使信息義務(wù)機關(guān)提供信息，獲取這個信息后可以更好地實現(xiàn)自我權(quán)利，表面看來是這樣的。但換一個角度看，實際上也是主觀為自己，客觀為國家。為什么？公眾運用了法律武器，對政府機關(guān)是巨大的壓力，因為這不是一個人，而是成百上千上萬的民眾。對政府主動公開信息做法的高度關(guān)注，對政府信息公開的大量申請，實際上起到了監(jiān)督政府機關(guān)依法行政、依法辦事、公開透明的客觀效果。
讓“民不可知之”成過去時
——訪北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安
大地：《條例》對政府信息公開做了明確的規(guī)定，擴大了公民的知情權(quán)，“公開是原則，不公開是例外”。您認為知情權(quán)對于公民的重要性體現(xiàn)在哪些方面？
姜明安：《條例》規(guī)定的政府信息公開是公民知情權(quán)實現(xiàn)的最重要的保障，而知情權(quán)是公民最基本的權(quán)利之一，其意義和重要性主要體現(xiàn)在下述六個方面。
第一，有利于公民及時了解突發(fā)事件和各種危機的發(fā)生和演變，從而及時采取措施預(yù)防自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等對公民生命、人身健康、財產(chǎn)造成的損害。
第二，有利于人民知政、議政。知情權(quán)是人民作為國家主人的必然要求和體現(xiàn)，因為你是國家主人，你就應(yīng)該知道作為公仆的政府的信息。政府是為人民辦事的公仆，作為人民的公仆，政府本身的信息和通過公權(quán)力獲得的信息人民當然應(yīng)該知道。
第三，知情權(quán)也是實現(xiàn)公民基本政治權(quán)利的保證，公民基本政治權(quán)利，包括選舉權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)，這些權(quán)利的實現(xiàn)都必須以知情權(quán)為前提。沒有知情權(quán)，也不可能有真正的參與權(quán)和表達權(quán)。例如，你沒有充分的信息，你怎么參與立法、參與決策，你在聽證會、論證會、座談會上怎么表達你的意見、建議？人云亦云絕不是真正的參與。所以，知情權(quán)實現(xiàn)是公民基本政治權(quán)利的前提條件。
第四，公民維護知情權(quán)，是維護經(jīng)濟權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，社會權(quán)的基本條件。像涉及到征收征用，公民不知道補償?shù)臉藴?、安置的條件，怎么去維護自己的權(quán)利？所以，信息不公開會對人民的經(jīng)濟權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，社會權(quán)帶來損害。
第五，知情權(quán)是公民實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)和救濟權(quán)的保障。救濟權(quán)主要包括復(fù)議、訴訟、申訴、控告、檢舉等，如果沒有知情權(quán)，你打官司就很難打贏。當然，在復(fù)議、訴訟過程中，行政機關(guān)要負舉證責(zé)任，但是如果行政機關(guān)隱瞞證據(jù)，提供虛假證據(jù)，你不能通過信息公開獲取真實證據(jù)，你就沒有辦法勝訴。
第六，知情權(quán)的實現(xiàn)可為公民生產(chǎn)、生活、科研提供很多便利。沒有知情權(quán)保障，企業(yè)在生產(chǎn)和經(jīng)營活動中就無法與對手公平競爭，例如，產(chǎn)品標準變了，企業(yè)不知道，仍按老標準生產(chǎn)，其生產(chǎn)的產(chǎn)品就會賣不出去。沒有知情權(quán)保障，公民的生活也會很不方便。例如，有些藥品、食品有毒有害，信息政府如不及時公開，很多人的健康，甚至生命就會受到威脅。某些似乎與老百姓關(guān)系不大的信息，如政府的“三定方案”，其不公開也可能導(dǎo)致很多不方便，如你要到政府辦審批，不知道去找哪個政府部門，找到了那個部，又不知道這個部在哪里等等。
大地：《條例》出臺，公民的知情權(quán)是否就可以無障礙地實現(xiàn)呢？如何客觀看待《條例》對于保障公民知情權(quán)的作用？
姜明安：障礙還是會存在的，這源于很多因素，包括《條例》本身的局限性?！稐l例》本身的局限性主要體現(xiàn)在幾個方面。
首先，《條例》的位階太低，它不是人大常委會制定的法律，更不是全國人民代表大會制定的基本法律，它只是一個行政法規(guī)，其調(diào)整范圍有限。像黨的機構(gòu)的信息，如省委、市委、縣委的信息，就不屬其調(diào)整范圍。而我們國家很多重大決策多源于省委、市委、縣委。黨的機構(gòu)的信息不公開，公民的知情權(quán)就難以完全實現(xiàn)。此外，法院、檢察院、其他公權(quán)力機構(gòu)的信息，《條例》也規(guī)范不了。
其次，《條例》上面還有很多相關(guān)的上位法，如保密法，檔案法等，這些上位法大多是上世紀制定的，沒有貫徹和體現(xiàn)信息公開的原則。如果兩者發(fā)生沖突，按照“上位法優(yōu)先”的原則，應(yīng)該按法律辦，《條例》的規(guī)定就難以實現(xiàn)。
再次，《條例》的某些規(guī)定過于原則、過于寬泛，如第14條規(guī)定“行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息”。關(guān)于國家秘密的定義非常寬泛，他不想公開的信息，都可以納入“國家秘密”，拒絕提供。再比如商業(yè)秘密、個人隱私，“商業(yè)秘密”在《反不正當競爭法》里有個解釋，是否適用于本《條例》，還有待立法或司法解釋；“個人隱私”現(xiàn)在還沒有明確的法律界定，適用起來都可能產(chǎn)生爭議。再比如，《條例》第8條規(guī)定“行政機關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定”。什么叫做“危及社會穩(wěn)定”？很不確定。
最后，《條例》實施的環(huán)境也有待改善，環(huán)境包括體制、制度、政府部門和政府公職人員的觀念，等等。就觀念而言，有些人總認為保密可靠、穩(wěn)妥，信息公開風(fēng)險太大，很可能會有損國家利益，因此能夠少公開就盡量少公開。這些觀念不僅僅在一般的干部身上，甚至在某些領(lǐng)導(dǎo)干部身上都有這種觀念。當然，還有一些人的觀念是同其利益緊密掛鉤的，因為一公開以后他的利益就沒有了。古代流行一個觀點：“民可使由之、不可使知之”，意思就是說不能讓老百姓知道太多，知道太多就不好管理。現(xiàn)在好多信息不公開，就是因為涉及到部門的利益。
另外，司法體制也是信息公開的環(huán)境問題，法院辦案不獨立，地方保護主義盛行。所以，司法體制應(yīng)該革，司法機關(guān)的獨立性應(yīng)該保障。由此可見，《條例》的規(guī)定雖好，但是我們的期望不要太高，如果觀念、利益、制度、體制的問題不解決，《條例》也不能很好地得到實施。
大地：您如何看待《條例》的價值？
姜明安：《條例》是我國憲政、法治發(fā)展進程中的一個重要里程碑。它將對我國民主政治和法制建設(shè)起到重要的推動和促進作用。雖然在實施過程中會出現(xiàn)很多障礙、問題，但這些障礙、問題會促使我們思考。為什么有了《條例》，信息還公開不了？我們想看，想知道的東西，且依法也可以看，可以和應(yīng)該知道的東西為什么我們?nèi)钥床坏?，知不道呢？究竟是哪兒出了問題？有了思考就一定能找出解決問題、排除障礙的辦法和對策。但思考的前提是有了《條例》，如果沒有這個前提，問題暴露不出來，思考就不可能，所以《條例》整體上是應(yīng)該肯定的，它證明我們的國家在進步，我們的整體環(huán)境比過去好多了。只要我們在進步的過程中不斷反思我們的制度，完善我們的制度，我們的制度明天一定會更好、更文明，給國人帶來更多的自由、幸福。
