摘要：數(shù)字政府旨在運用數(shù)字技術(shù)重塑政府治理體系，提高治理能力，提供符合公眾價值期望的公共管理與服務(wù)。深圳市數(shù)字政府建設(shè)的典型案例蘊含了地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程的公共價值生成機制：數(shù)據(jù)共享、政府與市場主體的合作生產(chǎn)能力對服務(wù)價值創(chuàng)造產(chǎn)生了關(guān)鍵作用；合法性與支持、數(shù)據(jù)共享則有助于專業(yè)價值創(chuàng)造；數(shù)據(jù)共享推動的部門間合作生產(chǎn)是效率價值創(chuàng)造的重要動力；數(shù)據(jù)共享、政府與市民的合作生產(chǎn)則對參與價值創(chuàng)造發(fā)揮了顯著影響。我國地方數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造應(yīng)堅持以人民為中心的治理理念，明確公共價值導(dǎo)向進行數(shù)字政府戰(zhàn)略管理，加強對數(shù)字化項目的各方面支持，強化合法性基礎(chǔ)。同時，地方政府應(yīng)圍繞數(shù)據(jù)共享和系統(tǒng)聯(lián)通達成協(xié)同治理架構(gòu)，提高效率、優(yōu)化服務(wù)；重視企業(yè)與公眾參與，強化數(shù)字化建設(shè)中的多元主體合作生產(chǎn)。

　　黨的二十大報告中提出加快建設(shè)“數(shù)字中國”,打造“智慧城市”。“數(shù)字政府”是發(fā)展“數(shù)字中國”和“智慧城市”的重要舉措，對加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府、廉潔政府和服務(wù)型政府，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。當(dāng)前，我國數(shù)字政府建設(shè)圍繞政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、社會治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”、政府運行“一網(wǎng)協(xié)同”等業(yè)務(wù)板塊不斷拓展。先進地區(qū)或部門正通過數(shù)字化手段致力于實現(xiàn)跨層次、跨區(qū)域、跨部門業(yè)務(wù)的高效協(xié)同。中國數(shù)字政府發(fā)展推動了公共治理全流程、全周期的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)了政務(wù)活動的高效化、共享化、集約化、敏捷化，有力推動了政府績效與公共服務(wù)效能的提升，突出了以人民為中心、為人民群眾創(chuàng)造更好服務(wù)體驗的公共價值導(dǎo)向。然而，當(dāng)前我國數(shù)字政府建設(shè)創(chuàng)造了哪些公共價值、這些公共價值是如何創(chuàng)造出來的等重要問題在學(xué)界尚未得到系統(tǒng)研究。

　　深圳作為我國改革開放的前沿窗口，在全國數(shù)字政府建設(shè)中發(fā)揮了示范帶動作用，在搭建一體化政務(wù)服務(wù)平臺等方面積累了豐富的實踐經(jīng)驗。本文基于公共價值理論，以深圳市三個數(shù)字政府建設(shè)的典型案例為研究對象，實證分析了地方數(shù)字政府建設(shè)的公共價值及其創(chuàng)造過程，并對完善我國數(shù)字政府的公共價值創(chuàng)造提出了政策建議。

　　本文的主要研究貢獻在于：第一，基于多案例分析，探討了地方數(shù)字政府建設(shè)中不同維度的公共價值問題。相較于既有研究對數(shù)字政府公共價值單一向度的關(guān)注，本文分析了效率、服務(wù)、專業(yè)和參與四個關(guān)鍵價值，全面涵蓋了數(shù)字政府多維度價值體系；特別是探究了參與公共價值在地方數(shù)字政府建設(shè)中的生動實踐，彌補了既有研究對參與價值關(guān)注的不足。第二，本文在經(jīng)典“戰(zhàn)略三角模型”的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)了合法性支持與數(shù)據(jù)共享，政府與市場、公眾主體的合作生產(chǎn)等“運作能力”的組合對各種維度公共價值的影響，深入揭示了公共價值創(chuàng)造機制的差異性。

　　一、數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造的分析框架

　　(一)理論基礎(chǔ)

　　公共價值是一個集合了公民對政府期望的框架，是公共部門提供的公共服務(wù)與公眾需求相匹配的建構(gòu)過程。隨著數(shù)字政府成為新的政府治理范式，公共價值理論和數(shù)字政府研究深度融合，數(shù)字政府在提升政府治理能力與改善公共服務(wù)績效等方面的公共價值引起了廣泛重視。有學(xué)者指出，數(shù)字化提高了政府服務(wù)質(zhì)量，減少了財政成本，改善了公共政策和政府項目的有效性。數(shù)字政府不僅改變了政府與社會、企業(yè)之間的關(guān)系，并且對抑制官僚機構(gòu)腐敗，改善欠發(fā)達國家治理和可持續(xù)發(fā)展也發(fā)揮了積極作用。學(xué)者們還認為，數(shù)字政府有利于滿足公眾在線自助服務(wù)要求，改善決策過程的透明性，提升了利益相關(guān)者對數(shù)字政府的信任度。然而，數(shù)字政府也可能增加公眾行政負擔(dān)，制造新的數(shù)字鴻溝與群體間不平等。具體到數(shù)字政府公共價值研究，國內(nèi)外學(xué)者圍繞數(shù)字政府公共價值框架構(gòu)建和公共價值創(chuàng)造兩條路徑展開。

　　第一，學(xué)者們基于不同視角對數(shù)字政府公共價值維度進行界定，發(fā)展出了多種分類體系，如哈里森(Harrison)等將政府行為與道德倫理信仰相結(jié)合，提出一個綜合了效率、有效性、專業(yè)化、透明度、參與和協(xié)作的公共價值框架。劉銀喜和趙淼認為，數(shù)字政府的核心目標在于推進以公民為中心的公共服務(wù)，在提高管理效率的同時改善公民服務(wù)體驗，增強公民滿意度。羅斯(Rose)等在總結(jié)廣泛文獻的基礎(chǔ)上提出了一個包括專業(yè)、效率、服務(wù)和參與的公共價值。

　　第二，在數(shù)字政府公共價值的創(chuàng)造路徑方面，摩爾(Moore)的戰(zhàn)略三角模型為后續(xù)研究提供了理論基礎(chǔ)。該模型由公共價值戰(zhàn)略目標、運作能力、合法性與支持三個部分組成。大量研究從運作能力入手，分析公共價值的創(chuàng)造過程。韓嘯和湯志偉揭示了技術(shù)同化對公共價值創(chuàng)造的驅(qū)動作用以及數(shù)字政府能力在技術(shù)同化與公共價值創(chuàng)造之間的中介效應(yīng)。此外，組織的戰(zhàn)略規(guī)劃、資源配置、部門創(chuàng)新等管理能力也被認為是數(shù)字政府價值創(chuàng)造的核心動力，只有敏捷地識別環(huán)境的變化和公眾需求，規(guī)劃設(shè)計項目并快速高效地將資源運作到數(shù)字政府活動中，才能有效提升組織效率，改善服務(wù)質(zhì)量并提高公眾滿意度?？茽柕吕吞蛊つ?Cordella & Tempini)從“價值共同創(chuàng)造”視角出發(fā)，提出公共價值應(yīng)由眾多個體共同創(chuàng)造，而價值創(chuàng)造的重點應(yīng)從服務(wù)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到滿足公眾期望和目標所需之上，政府、市場和公眾在內(nèi)的多元主體合作生產(chǎn)是數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造的重要路徑。沿著合作生產(chǎn)的視角，克羅斯比(Crosby)等指出了民眾參與對于公共價值創(chuàng)造的重要性，認為政府部門需要在充當(dāng)數(shù)字政府戰(zhàn)略企業(yè)家的同時，著重關(guān)注公民對公共服務(wù)的訴求，通過讓公民參與協(xié)同創(chuàng)新過程推動公共價值創(chuàng)造。

　　(二)分析框架

　　總體上，當(dāng)前學(xué)者對于數(shù)字政府公共價值內(nèi)涵的理解還存在分歧，特別是對中國數(shù)字政府價值定位缺少充分的界定和分類，且重點主要聚焦于服務(wù)與效率這兩個維度，對其他價值缺乏系統(tǒng)的分析總結(jié)。更為突出的問題是，對中國數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造過程與機制等問題的研究落后于實踐?；诖?，本文結(jié)合數(shù)字政府公共價值分類和公共價值創(chuàng)造過程的相關(guān)理論，提出了數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造機制的分析框架。

　　數(shù)字政府公共價值表達的是數(shù)字政府建設(shè)潛在的目的和動機，不同視角提出了衡量公共價值觀不同維度的概念框架。羅斯(Rose)等人構(gòu)架的數(shù)字政府價值框架提出了四個價值取向：效率、專業(yè)、服務(wù)與參與。這四種劃分具有高度的概括性和綜合性，也得到了數(shù)字政府公共價值研究的廣泛運用。基于此，本文梳理了數(shù)字政府四個公共價值的基本內(nèi)涵。

　　首先，效率性始終是數(shù)字政府建設(shè)的主要目標之一。效率性價值是指通過數(shù)字化降低政府行政成本，減輕公眾辦事的行政負擔(dān)，提升政府行政效率。效率價值深刻嵌入新公共管理范式中，其核心理念是引進市場化、企業(yè)化手段改革公共部門、提高行政效率和政府績效。盡管數(shù)字政府是對新公共管理運動的超越，解決了新公共管理運動中科層制碎片化問題，但仍然繼承了其對效率和績效等價值目標的追求。

　　其次，專業(yè)性是指通過數(shù)字化提高政府行為的規(guī)范性與合法性，強化監(jiān)督問責(zé)。專業(yè)價值與傳統(tǒng)科層制原則相聯(lián)系，如強調(diào)專業(yè)分工和行政過程按規(guī)則辦事。數(shù)字政府一方面要提高行政流程的效率性，另一方面又不能偏離行政過程合法性這一基本倫理準則，并且通過現(xiàn)代信息技術(shù)的介入進一步提高政府活動的公正性，提升公信力。

　　再次，服務(wù)性是指利用數(shù)字化渠道提高公共服務(wù)質(zhì)量，提升公民獲得感與滿意度。服務(wù)價值是公共價值關(guān)注的焦點，公共價值理論對新公共管理、新公共服務(wù)等理論的超越就在于強調(diào)公共服務(wù)關(guān)注的核心不是政府生產(chǎn)了什么，而是能否滿足公眾需求，服務(wù)供給與需求是否有效匹配。數(shù)字政府的基本責(zé)任就是傾聽公民的聲音，對公民需求作出回應(yīng)。

　　最后，參與性是指利用數(shù)字化手段拓寬公眾參與渠道，加強政民互動，讓公眾融入數(shù)據(jù)驅(qū)動公共服務(wù)優(yōu)化的全流程過程中，使公眾也成為服務(wù)的設(shè)計者、參與者、推動者和獲得者。在數(shù)字政府公共價值管理中，公共價值的創(chuàng)造取決于公民與政府之間的良好關(guān)系以及共識的建立，打破公共部門對數(shù)字服務(wù)生產(chǎn)過程的壟斷，推動包括公眾在內(nèi)的多元主體協(xié)商和決策，實現(xiàn)多元主體的價值共創(chuàng)。

　　上述四類公共價值在實踐中如何創(chuàng)造?在公共價值管理理論中，戰(zhàn)略三角模型是受關(guān)注最廣泛、最具代表性的分析框架，為公共價值創(chuàng)造實踐提供了分析和診斷框架，它強調(diào)價值目標、支持環(huán)境與運作能力三者的重要性。其核心是公共管理者為了價值創(chuàng)造的目標應(yīng)當(dāng)學(xué)會觀察和利用環(huán)境，通過各種方式獲得上級的認可與政治支持，同時不斷提升運作能力，如此方能達成公共價值創(chuàng)造的使命。

　　首先，公共價值戰(zhàn)略目標是戰(zhàn)略三角模型的起點，具體指政府部門根據(jù)公共價值理念確定組織使命與愿景，規(guī)定未來需要完成的任務(wù)和實現(xiàn)的目標，對于公眾來說是公民集體偏好的排序，對于政府部門來說是可以用于量化績效評價的價值指標體系。本文將其細分為四個維度，即效率價值、專業(yè)價值、服務(wù)價值與參與價值。其次，在完成目標界定后，政府部門通過充分調(diào)動內(nèi)外部資源以獲取來自政治、法律、社會各方面的支持與政策傾斜，確保數(shù)字政府項目獲得更大的合法性，為公共價值戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)營造良好的“授權(quán)環(huán)境”?；诩扔醒芯?，本文將合法性支持劃分為兩類：第一類是來自上級政府或本級政府決策者的高層戰(zhàn)略部署或決策支持；第二類是來自數(shù)字項目實際應(yīng)用部門的支持，如工作人員、部門數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面行政資源供給與支持。最后，“運作能力”是指組織提供的生產(chǎn)公共價值所必需的各種資源，保證組織雇員和公共管理者擁有足夠的運作能力，以數(shù)據(jù)共享能力、合作生產(chǎn)能力等為關(guān)鍵要素。其中，數(shù)據(jù)共享是實現(xiàn)公共價值最大化的重要途徑，政府通過數(shù)據(jù)開放和自下而上的數(shù)據(jù)共享，促進公共數(shù)據(jù)的有序流動，提升政府治理績效。合作生產(chǎn)能力重構(gòu)了公共服務(wù)生產(chǎn)過程的多元主體關(guān)系，突出了公共服務(wù)生產(chǎn)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。合作生產(chǎn)的資源整合過程即公共服務(wù)的價值創(chuàng)造過程。公共價值管理網(wǎng)絡(luò)的有效運作不僅依賴于以政府為核心主體的權(quán)威系統(tǒng)，也越來越多地依賴于公眾、市場、非營利組織等多元主體間的以及政府與這些主體的合作。綜上所述，我們將羅斯(Rose)提出的數(shù)字政府公共價值四個維度與戰(zhàn)略三角模型相結(jié)合作為本文的分析框架(見圖1)。

　　圖1 本文的分析框架

　　二、數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造的實踐邏輯

　　本文選取了深圳市財政局“智慧財政”系統(tǒng)、深圳市衛(wèi)健委微信公眾號“深小衛(wèi)”、深圳市市場監(jiān)督管理局“開辦企業(yè)一窗通”平臺作為深圳市數(shù)字政府建設(shè)的典型案例進行分析。選擇這三個案例的主要原因在于，三個案例代表了深圳市數(shù)字政府建設(shè)的典型事實與形態(tài)，同時與四個公共價值取向有較強的相關(guān)性。三個案例代表了深圳市政府在公共服務(wù)不同領(lǐng)域數(shù)字化改革的最新創(chuàng)新經(jīng)驗，部分案例得到了中央有關(guān)部門的大力推廣，部分案例則受到公眾的廣泛認可。第一，國家發(fā)展和改革委員會《關(guān)于推廣借鑒深圳經(jīng)濟特區(qū)創(chuàng)新舉措和經(jīng)驗做法的通知》梳理并推廣了47條深圳有關(guān)創(chuàng)新舉措和經(jīng)驗做法，其中就有“開辦企業(yè)一窗通”平臺?！伴_辦企業(yè)一窗通”平臺屬于數(shù)字政府建設(shè)的政府服務(wù)領(lǐng)域，突出了“一網(wǎng)通辦”的運行邏輯及其深化趨勢，在價值定位上集中體現(xiàn)了“效率”和“服務(wù)”性價值取向。專業(yè)性和參與性價值則不是該數(shù)字化項目關(guān)注的重點，實踐中也較少被創(chuàng)建。第二，深圳市衛(wèi)健委微信公眾號“深小衛(wèi)”作為近年來最有代表性的科普類政務(wù)公眾號，因其生動、幽默、親民的語言風(fēng)格和內(nèi)容形式得到了市民的廣泛好評，在疫情防控期間因其打造的信息公開與政民互動渠道在全國范圍內(nèi)產(chǎn)生了顯著影響力?！吧钚⌒l(wèi)”可稱為新媒體與政務(wù)信息傳播結(jié)合的范例，對改善政務(wù)信息有效供給的“服務(wù)”價值和推動政民互動的“參與”價值發(fā)揮了積極影響，效率和專業(yè)性價值在這一政務(wù)傳播數(shù)字化創(chuàng)新案例中較少涉及。第三，“智慧財政”系統(tǒng)代表了當(dāng)前財政部門大力推廣“數(shù)字財政”的深圳樣板，也是當(dāng)前學(xué)界關(guān)注度不足的“一網(wǎng)協(xié)同”平臺建設(shè)的優(yōu)秀代表?！耙痪W(wǎng)協(xié)同”依托政務(wù)網(wǎng)實現(xiàn)政府工作運行的“一張網(wǎng)”,助力政府內(nèi)部“一件事一次辦”?！耙痪W(wǎng)協(xié)同”強化了重點業(yè)務(wù)領(lǐng)域跨層級、跨地域、跨部門、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務(wù)，以及橫向縱向全貫通的數(shù)字化協(xié)同工作體系。基于“一網(wǎng)協(xié)同”邏輯，“智慧財政”系統(tǒng)創(chuàng)建了面向財政部門的新型數(shù)字化協(xié)同智慧平臺，為深圳市財政收入高質(zhì)量增長、地方政府債券改革以及財政預(yù)決算公開提供了強大動力。因此，“智慧財政”系統(tǒng)在提高財政資金撥付的效率性以及改善財政管理的“專業(yè)性”價值方面表現(xiàn)突出?；跀?shù)字政府戰(zhàn)略三角模型，本文對三個案例背后的四類公共價值及其創(chuàng)造過程展開深入分析，探究“合法性與支持”和“運作能力”要素如何實現(xiàn)公共價值創(chuàng)造。

　　(一)案例一：“深小衛(wèi)”政務(wù)公眾號

　　深圳市衛(wèi)健委在2015年9月建立了微信公眾號“深小衛(wèi)”,主要承擔(dān)著深圳市衛(wèi)生政策與官方信息宣傳、健康科普知識傳播的角色，打造了“用戶導(dǎo)向”的寫作風(fēng)格，使衛(wèi)生健康信息服務(wù)供給更加有效，彰顯了服務(wù)性價值?！吧钚⌒l(wèi)”有著非常清晰的用戶定位，深諳用戶的需求，把公眾號形象定位為一名活潑的“90后”年輕人。“‘深小衛(wèi)’剛創(chuàng)立時，我們就立了一個flag, 要做‘活潑的90后’,‘90后’是一個自帶光環(huán)的群體，年輕、活力、有沖勁、無所顧忌，喜歡玩梗，引領(lǐng)潮流?！薄吧钚⌒l(wèi)”團隊拒絕了傳統(tǒng)政務(wù)新媒體嚴肅冗長的文字風(fēng)格，使用貼近年輕用戶群體的話語體系，即語言通俗化、趣味化。由于其獨特的親民、網(wǎng)絡(luò)化的寫作風(fēng)格，“深小衛(wèi)”公眾號訂閱數(shù)迅速增長，成為2021年最“出圈”的微信公眾號?！吧钚⌒l(wèi)”團隊的工作人員表示：“我們團隊專注于健康傳播8年，以接地氣、最懂打工人的心和魂而出名。我們拒絕年輕人最討厭的‘爹味說教’,用案例和故事直擊人心，唯有真誠才能打動人心?！薄吧钚⌒l(wèi)”公眾號通過信息公開回應(yīng)民眾訴求，引導(dǎo)民眾互動，突出了服務(wù)性與參與性公共價值。開放式討論是“深小衛(wèi)”推動公眾參與的主要方式，“深小衛(wèi)”設(shè)置的公眾參與途徑主要是留言評論，為公眾直接與衛(wèi)健部門溝通提供了一條渠道?！吧钚⌒l(wèi)”在留言評論區(qū)十分注重保持評論的及時性與多樣性，強化與公眾的互動?！吧钚⌒l(wèi)”主創(chuàng)團隊幾乎將所有合規(guī)的公眾評論發(fā)放出來，也會不斷更新留言，反對的聲音也會出現(xiàn)。

　　衛(wèi)健部門與市場化新媒體運營團隊的合作生產(chǎn)是“深小衛(wèi)”創(chuàng)造“用戶導(dǎo)向”服務(wù)價值的關(guān)鍵因素。以往的政務(wù)新媒體多數(shù)是由行政部門人員負責(zé)運營，由于行政部門普遍缺乏專業(yè)化的社會媒體運營知識與技能，較少進行個性化設(shè)計和實質(zhì)性的內(nèi)容再創(chuàng)新，他們直接復(fù)制粘貼官方文件，或是轉(zhuǎn)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)講話稿、視察活動、情況通報等。這種僅限于提供官方政策與信息的傳播形式失去了公共討論空間，單向地向群眾灌輸信息，難以吸引群眾關(guān)注，不能滿足公眾的信息需求。與之相反，“深小衛(wèi)”運營團隊嚴格秉持“讓專業(yè)的人干專業(yè)的事”原則。從團隊構(gòu)成來看，“深小衛(wèi)”內(nèi)容團隊中只有宣教處處長是體制內(nèi)人員，負責(zé)公眾號的內(nèi)容選題以及內(nèi)容審核，其他成員則是衛(wèi)健委公開招聘的新媒體從業(yè)人員，深諳新媒體推文寫作風(fēng)格，又熟悉衛(wèi)生健康知識，深圳市衛(wèi)健委也為團隊人員提供具有市場競爭力的薪酬和激勵機制。在具體運作過程中，“深小衛(wèi)”團隊也不定期地向市場上公眾號大 V 們學(xué)習(xí)運營經(jīng)驗，團隊成員也會將一些寫作工作外包出去。信息公開與數(shù)據(jù)共享能力也進一步激勵了公眾與衛(wèi)健部門的合作生產(chǎn)，增強了公眾的獲得感，為參與價值創(chuàng)造提供了基礎(chǔ)，提高了公眾對政策信息的理解和政策支持，大大拓展了“深小衛(wèi)”的影響力。

　　(二)案例二：“開辦企業(yè)一窗通”平臺

　　“開辦企業(yè)一窗通”平臺是近幾年來深圳市數(shù)字政府建設(shè)的重要實踐。2018年10月，深圳市市監(jiān)局主動牽頭對傳統(tǒng)審批模式進行優(yōu)化升級，聯(lián)動市場監(jiān)管、公安、稅務(wù)、人民銀行等多個部門，實現(xiàn)信息互聯(lián)互通。企業(yè)在辦理開辦業(yè)務(wù)時，僅需登錄市監(jiān)局的線上平臺一次性填報相關(guān)信息與報表，系統(tǒng)生成一張表單后，自動分派給相應(yīng)部門并行審批，審批的結(jié)果集成在平臺上面，最后在政數(shù)局的管理大廳上分發(fā)給各個企業(yè)。在這項政務(wù)服務(wù)新模式下，企業(yè)開辦等事務(wù)的辦事效率獲得極大提升。

　　“一窗通”平臺優(yōu)化了企業(yè)開辦事項的審批流程，大大加快了辦事速度，有效改善了行政效率和服務(wù)質(zhì)量。企業(yè)開辦的申請人可以進入深圳市市場監(jiān)督管理局門戶網(wǎng)站，“常用服務(wù)”模塊的第一項即是“開辦企業(yè)一窗通”服務(wù)，進入該板塊后相關(guān)辦理流程、操作指南、政策公告及常見問題都一目了然?！耙淮巴ā遍_創(chuàng)了企業(yè)開辦“單次提交、共享信息、并聯(lián)審批、高速辦結(jié)”的服務(wù)新模式，在服務(wù)方式上積極推廣秒批秒辦、網(wǎng)上辦、微信辦、郵寄辦，打造企業(yè)開辦全程“無填報、無材料、無跑腿”的三無模式。開辦企業(yè)由跳轉(zhuǎn)登錄多個辦事平臺轉(zhuǎn)變?yōu)閮H需登錄一個平臺一次性填報辦理，實現(xiàn)企業(yè)設(shè)立登記、申領(lǐng)發(fā)票、刻制印章、員工社保登記、公積金開戶登記、銀行開戶預(yù)約等事項并聯(lián)辦理，最快可使企業(yè)開辦一天內(nèi)辦完。傳統(tǒng)線上系統(tǒng)由于缺乏溝通，申請人出現(xiàn)疑問也無法及時解決。“一窗通”平臺則能避免這種不確定性，平臺的初衷就是要去管制化，最大化地簡化行政審批制度。由于審批規(guī)則公開而簡單，需要上傳的資料很少，并且還有可視化的模板提示，公眾易于理解，公民只要提供最簡單的幾項信息(最熟悉的個人身份信息)就能快速地通過政府審批程序。

　　“開辦企業(yè)一窗通”平臺的“服務(wù)”與“效率”價值創(chuàng)造的關(guān)鍵驅(qū)動因素在于數(shù)據(jù)共享與部門合作生產(chǎn)能力?！耙淮巴ā笔歉鲗徟块T數(shù)據(jù)共享、系統(tǒng)對接和部門合作的結(jié)果，各個部門信息在系統(tǒng)中實時流動和互信互用，各部門業(yè)務(wù)整合到統(tǒng)一的框架中，部門之間的邊界變得模糊，部門間關(guān)系從條塊化分割逐漸走向合作融合。具體而言，“一窗通”平臺以“一網(wǎng)四庫”為依托，“一網(wǎng)”是指全流程網(wǎng)上商事登記系統(tǒng)，而“四庫”實質(zhì)上就是自動化審核的規(guī)則與制度。公民一旦在系統(tǒng)上申請設(shè)立企業(yè)登記，其提供的信息和相關(guān)材料就經(jīng)過了四個規(guī)則庫的審核和查驗。申請人通過自動化審核系統(tǒng)提交公司設(shè)立申請時，系統(tǒng)首先調(diào)用企業(yè)名稱庫進行智能校驗，攔截禁限用語，符合條件的及時通過；其次，調(diào)用市委政法委的統(tǒng)一地址庫自動導(dǎo)出標準地址，與市場監(jiān)管局的地址負面清單庫進行比對，排除虛假地址；再次，調(diào)用實名核身數(shù)據(jù)庫，申請人通過手機獲取驗證碼后，上傳身份證圖片，系統(tǒng)通過動態(tài)的人臉識別技術(shù)與公安部門的公民身份數(shù)據(jù)庫聯(lián)網(wǎng)等方式進行多重驗證，識別經(jīng)辦人和法定代表人身份，防止冒用他人身份注冊；最后，調(diào)用失信人員名單庫，對存在失信行為的受限制人員，轉(zhuǎn)為人工審批?！耙淮巴ā逼脚_的部門合作生產(chǎn)能力具體表現(xiàn)在市監(jiān)局聯(lián)動多個公共部門，打通內(nèi)部系統(tǒng)，增強了部門間的合作協(xié)同。近年來深圳市不斷推進“一網(wǎng)統(tǒng)管”這一數(shù)字政府發(fā)展新方向，致力于打破部門行政壁壘和系統(tǒng)隔閡。

　　上級政府的政治支持是推動“一窗通”平臺數(shù)據(jù)共享與部門合作的重要力量?！霸谑姓膹娏ν苿酉?，各審批部門都形成了加強合作的基本共識，為市監(jiān)局與其他審批部門的數(shù)據(jù)共享與合作生產(chǎn)提供了極大的便利?！?018年1月3日國務(wù)院常務(wù)會議的首個議題就是部署進一步優(yōu)化營商環(huán)境，這一部署給深圳市帶來了新的要求和挑戰(zhàn)。由于深圳市的營商環(huán)境在全國范圍內(nèi)處于領(lǐng)先地位，前期的商事登記改革已經(jīng)為企業(yè)開辦減少了很多環(huán)節(jié)和負擔(dān)，傳統(tǒng)的減少審批環(huán)節(jié)等手段的空間已經(jīng)不大，因此，深圳市另辟蹊徑，通過打造“一窗通”平臺進一步推進營商環(huán)境的優(yōu)化，使企業(yè)開辦審批事項實現(xiàn)“秒批秒報”。

　　(三)案例三：智慧財政系統(tǒng)

　　隨著財政業(yè)務(wù)量的急劇增長以及財政預(yù)算管理體制改革的需要，財政部門原有的金財系統(tǒng)弊端逐漸顯現(xiàn)。金財系統(tǒng)是一個各自為政、獨立分散的系統(tǒng)，各區(qū)財政系統(tǒng)之間信息孤島、信息煙囪現(xiàn)象突出，無法滿足跨區(qū)數(shù)據(jù)共享的需要。隨著財政體制改革不斷深化，原來金財系統(tǒng)中的業(yè)務(wù)流程和系統(tǒng)架構(gòu)設(shè)計已不再適用，系統(tǒng)維護難度加大，系統(tǒng)和數(shù)據(jù)安全問題也不斷涌現(xiàn)。為了解決上述問題，深圳市財政局和中國平安保險合作開發(fā)了智慧財政系統(tǒng)。智慧財政系統(tǒng)既包括財政全量業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)，也涵蓋銀行、醫(yī)療等第三方交換數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)公共數(shù)據(jù)，系統(tǒng)實時監(jiān)控這些數(shù)據(jù)的動態(tài)變化情況，為優(yōu)化財政支出等決策提供科學(xué)可信的依據(jù)。智慧財政系統(tǒng)一體化平臺已經(jīng)上線了27個業(yè)務(wù)子系統(tǒng)，對接了近3000家預(yù)算單位、91家非稅收入單位、人民銀行中心支行、9家商業(yè)銀行以及市人社部門、發(fā)改部門和政府采購中心等財政業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)部門，并且覆蓋11個區(qū)。

　　智慧財政系統(tǒng)致力于打造“陽光財政”和“廉潔財政”,系統(tǒng)幾乎覆蓋了財政全量業(yè)務(wù)，整個業(yè)務(wù)流程在系統(tǒng)上都會留下痕跡，這使得所有的工作環(huán)節(jié)更加透明可監(jiān)督，對財政資金運行全過程實時監(jiān)控，實現(xiàn)了財政管理規(guī)范性、透明度和可溯性的“專業(yè)性”價值。效率價值也是智慧財政系統(tǒng)設(shè)計的重要目標，智慧財政是對金財系統(tǒng)的全面替代和升級，旨在實現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、決算、財務(wù)報告全過程閉環(huán)管理，提高資金支付效率。

　　一方面，智慧財政系統(tǒng)的專業(yè)性與效率價值依賴上級部門給予的行政資源支持。智慧財政體現(xiàn)了深圳市政府、市財政局希望重構(gòu)財政系統(tǒng)，創(chuàng)建全國財政現(xiàn)代化樣本的目標和決心。市領(lǐng)導(dǎo)高度重視智慧財政系統(tǒng)，將其作為“一把手”工程推進，專門成立了“智慧財政”建設(shè)項目領(lǐng)導(dǎo)小組，由市財政局局長擔(dān)任組長，其他局領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長，各區(qū)(新區(qū))財政部門、各處室和局機關(guān)直屬單位主要負責(zé)人為成員。在系統(tǒng)建設(shè)中投入了大量資源，市財政局開展“智慧財政”市區(qū)一體化部署，成立財政局信息中心和智財辦，協(xié)助各區(qū)智慧財政系統(tǒng)上線。領(lǐng)導(dǎo)小組定期召開領(lǐng)導(dǎo)小組會議，研究重大事項，做好日常管理工作。憑借充裕的資源支持，市財政局建立了集成性系統(tǒng)平臺和統(tǒng)一的業(yè)務(wù)規(guī)范和技術(shù)標準，實現(xiàn)了制度化、流程化和標準化管理，對預(yù)算項目全生命周期進行動態(tài)監(jiān)控，保障資金使用安全透明。

　　另一方面，政府與科技企業(yè)的合作生產(chǎn)與跨部門數(shù)據(jù)共享也是智慧財政系統(tǒng)公共價值創(chuàng)造的關(guān)鍵。首先，深圳是改革開放的前沿，孕育出了平安、華為、騰訊等新興科技企業(yè)，客觀上為深圳市財政的數(shù)字化轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了條件。中國平安保險已經(jīng)和深圳市政府在智慧警務(wù)、智慧安防、智慧交管、智慧法院等方面有了數(shù)次合作經(jīng)歷，并且已經(jīng)在南寧、長沙等城市和當(dāng)?shù)卣献鏖_發(fā)了智慧財政相關(guān)項目。項目開發(fā)經(jīng)驗和前期合作經(jīng)歷建立了相互信任的紐帶，推動了深圳市財政局與中國平安保險對智慧財政系統(tǒng)的合作開發(fā)。其次，傳統(tǒng)金財系統(tǒng)的各系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)共享程度弱，存在很多痛點、堵點。智慧財政系統(tǒng)打通了分散的多個財政業(yè)務(wù)子系統(tǒng)，將財政系統(tǒng)與綜合財務(wù)管理系統(tǒng)(市國庫支付中心)、政府投資項目管理系統(tǒng)(市發(fā)展和改革委)、公共資源交易平臺(市交易集團有限公司)、網(wǎng)上商城等信息平臺的數(shù)據(jù)和流程進行銜接，把原分散在各個系統(tǒng)的業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中在智慧財政平臺上，實現(xiàn)了業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通。最后，金財系統(tǒng)的使用存在各市區(qū)“單打獨斗”的現(xiàn)象，“各區(qū)的預(yù)算部門若要和市里單位進行溝通，需要上傳數(shù)據(jù)給區(qū)財政局然后再上報給市單位，這一傳遞過程就會出現(xiàn)滯后問題”。智慧財政匯聚了市區(qū)財政乃至財政業(yè)務(wù)外延的數(shù)據(jù)，打通了全市的財政數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，各區(qū)財政、銀行、發(fā)改等投資項目評審部門，各預(yù)算部門也都參與智慧財政系統(tǒng)建設(shè)。各個部門把自己的系統(tǒng)和智慧財政系統(tǒng)對接，或者與智慧財政的下屬子業(yè)務(wù)系統(tǒng)融合，這也是智慧財政系統(tǒng)運作的基礎(chǔ)。“有了智慧財政系統(tǒng)之后，全市聯(lián)通，所有的單位都在這個系統(tǒng)里面支付、預(yù)算編制等?！?/p>

　　三、數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造的驅(qū)動機制

　　數(shù)字政府建設(shè)利用數(shù)字化技術(shù)實現(xiàn)數(shù)據(jù)融合與共享，提高行政效率和公眾服務(wù)的精準性，最終達到提升政府治理水平、更好地服務(wù)公眾的目標。當(dāng)前數(shù)字政府的公共價值取向主要定位于四個維度：減少辦事環(huán)節(jié)、降低行政成本的效率價值；改善公共服務(wù)、提高公民獲得感的服務(wù)效率；推動行政規(guī)范性、合法性的專業(yè)價值；加強政民互動的參與價值。本文選取了深圳市數(shù)字政府建設(shè)中三個相對成功的典型案例，深入分析了數(shù)字政府實踐中的公共價值取向及其創(chuàng)造機制，提出了“合法性支持”與“運作能力”的不同搭配對公共價值創(chuàng)造產(chǎn)生的影響(表1),揭示了數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造的復(fù)雜機制。

　　表1 案例分析與比較

　　在合法性支持方面，來自高層領(lǐng)導(dǎo)支持、社會公眾的認可以及各級部門的資源供給是數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造的先決條件。數(shù)字政府項目大多需要數(shù)據(jù)共享，系統(tǒng)協(xié)同等跨部門合作事宜，單個部門難以達成這一目標，亟需上級部門或政府決策層發(fā)揮統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)力量和協(xié)調(diào)溝通能力，在有必要的情況下決策者要親自部署、全程參與，保證項目運行的穩(wěn)定性，并且在項目遇到問題和挑戰(zhàn)時不斷給予支持力量才能保證項目運行的長期性和可持續(xù)性。決策者和公眾的支持的共同作用給予了數(shù)字項目更大的合法性。前期成功的數(shù)字化項目創(chuàng)造了豐富的公共價值，特別是效率價值和服務(wù)價值，從而得到公眾普遍的認同和信任，這一積極的公眾反饋也會促使決策者給予更有力的支持?！吧钚⌒l(wèi)”服務(wù)模式的創(chuàng)新是深圳市衛(wèi)健委主動求變、順應(yīng)市場化需求的結(jié)果。深圳市衛(wèi)健委主導(dǎo)著“深小衛(wèi)”公眾號市場化運營全過程，從主創(chuàng)團隊的選擇，到文章風(fēng)格的定位，都提供了極大的支持?！吧钚⌒l(wèi)”的服務(wù)模式也得到了年輕群體的廣泛認同和支持，為服務(wù)模式的堅持和發(fā)展提供了強大的合法性基礎(chǔ)。智慧財政系統(tǒng)是在深圳市政府、市財政局統(tǒng)一部署、全程指導(dǎo)和督促下有序推進的，其間克服了業(yè)務(wù)協(xié)同任務(wù)量大、部門數(shù)據(jù)共享積極性不高的難題，都有賴于上級部門的強力推行和統(tǒng)一部署?！伴_辦企業(yè)一窗通”平臺的建立是深圳市政府優(yōu)化營商環(huán)境的“一號”工程，依托強大的頂層政治支持，并且通過改善審批服務(wù)質(zhì)量獲得了公眾認可。

　　在運作能力方面，本文的案例研究深入揭示了數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造過程中，跨部門數(shù)據(jù)共享與多元主體的合作生產(chǎn)兩大基本運作能力的積極作用，推動了利益相關(guān)者進行公共價值共創(chuàng)。

　　首先，數(shù)據(jù)共享能力在服務(wù)和專業(yè)價值的創(chuàng)造過程中發(fā)揮著突出的影響。政府?dāng)?shù)字化平臺一般都實現(xiàn)了提高效率、優(yōu)化服務(wù)的雙重效應(yīng)，但前提是數(shù)字治理能力得到充分發(fā)揮，其核心機制就在于部門圍繞數(shù)據(jù)聯(lián)通和系統(tǒng)聯(lián)動達成了合作治理和協(xié)同架構(gòu)，在平臺加持下實現(xiàn)部門數(shù)據(jù)共享、系統(tǒng)對接和相互合作。一些數(shù)字系統(tǒng)本身就是一個數(shù)據(jù)合作治理的平臺，建立的初衷就是解決部門數(shù)據(jù)分割、系統(tǒng)協(xié)同不暢以及運轉(zhuǎn)低效問題，隨著系統(tǒng)的不斷升級，打通了分散的業(yè)務(wù)子系統(tǒng)，促進了業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通和信息數(shù)據(jù)共享。智慧財政系統(tǒng)和“一窗通”平臺都憑借數(shù)字共享能力，實現(xiàn)橫向?qū)徟块T數(shù)據(jù)共享、系統(tǒng)對接和相互合作，使各個部門信息在系統(tǒng)中實時流動和互信互用，各個部門的業(yè)務(wù)整合成為統(tǒng)一的框架。

　　其次，政府推動的合作生產(chǎn)能力則對服務(wù)與效率性價值等價值創(chuàng)造發(fā)揮著更加關(guān)鍵的作用。由于較高的技術(shù)門檻，數(shù)字政府項目不能由政府職能部門閉門造車，而是政府部門與科技公司等開發(fā)商、運營商合作生產(chǎn)的產(chǎn)物。這就需要政府部門和私人部門建立廣泛的合作基礎(chǔ)和信任關(guān)系，前期雙方的合作對后續(xù)的數(shù)字系統(tǒng)打造與升級發(fā)揮著重要影響。行政部門之間、行政部門與市場的合作生產(chǎn)推動了企業(yè)登記審批流程的優(yōu)化以及衛(wèi)生健康信息服務(wù)模式的創(chuàng)新，為公共價值創(chuàng)造提供了可借鑒的現(xiàn)實途徑?！耙淮巴ā逼脚_對審批效率的極大提升就主要源于橫向各審批部門之間的相互合作?！耙淮巴ā逼脚_聯(lián)動多個公共部門，打通內(nèi)部系統(tǒng)，增強了部門間的合作協(xié)同，使各個部門信息在系統(tǒng)中實時流動和互信互用，各個部門的業(yè)務(wù)整合成為統(tǒng)一的框架，部門之間的邊界變得模糊，部門間關(guān)系從條塊化分割逐漸融合。

　　一些政府?dāng)?shù)字化服務(wù)應(yīng)該通過外包、購買服務(wù)、合同制聘用等市場化和公私伙伴關(guān)系，提高服務(wù)與市場的契合度，滿足公眾個性化需求。與市場化新媒體運營團隊的合作生產(chǎn)是“深小衛(wèi)”建立“顧客導(dǎo)向”服務(wù)模式的關(guān)鍵?！邦櫩蛯?dǎo)向”服務(wù)模式的核心是以用戶為中心，“深小衛(wèi)”的文章內(nèi)容首先考慮的問題是用戶為什么要讀這篇文章，文章里有沒有用戶需要的東西。因此，主創(chuàng)團隊有著非常清晰的用戶定位，深諳用戶的需求。

　　最后，“深小衛(wèi)”公眾號廣受歡迎的經(jīng)驗表明，信息公開、公眾合作對參與價值創(chuàng)造發(fā)揮著重要作用。公眾利用政府公開信息平臺等渠道參與決策制定和政策執(zhí)行，加深了政社互動，激活了公眾對公共服務(wù)的合作生產(chǎn)，這一能力對參與性公共價值的創(chuàng)造是不可替代的。公眾參與為數(shù)字系統(tǒng)的開放性提供了良性循環(huán)的窗口，建立雙向溝通機制。公眾正向或負面的反饋有助于改善數(shù)字項目的開放性，推動部門不斷完善服務(wù)質(zhì)量和運行效率，從而進一步提高公眾的獲得感。信息公開與公眾討論是公眾參與的重要條件，對推動公眾政策遵從和影響決策制定發(fā)揮著不可替代的作用?！吧钚⌒l(wèi)”參與價值創(chuàng)造的動力機制是利用數(shù)字化拓寬公眾與衛(wèi)健部門的互動。

　　四、政策建議

　　我國地方數(shù)字政府公共價值建設(shè)堅持以人民為中心的治理理念，在利用數(shù)字化技術(shù)實現(xiàn)數(shù)據(jù)融合與共享，提高行政效率、降低行政成本，改善公共服務(wù)、提高公民獲得感，推動行政合法化和可問責(zé)性，加強政民互動與公眾參與等方面已經(jīng)取得了顯著的價值創(chuàng)造成效。本文選取深圳市智慧財政系統(tǒng)、衛(wèi)健委微信公眾號“深小衛(wèi)”、“開辦企業(yè)一窗通”平臺作為深圳市數(shù)字政府建設(shè)的典型案例。基于我們改進的數(shù)字政府戰(zhàn)略三角分析框架，對案例中四類公共價值取向及其創(chuàng)造過程展開深入分析，探究了合法性與支持、數(shù)據(jù)共享以及合作生產(chǎn)等要素如何推動數(shù)字政府治理效能提升，進而實現(xiàn)公共價值。

　　在當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)邁向平臺化、協(xié)同化、智慧化的背景下，推動數(shù)字政府價值創(chuàng)造的實現(xiàn)，仍要從堅持以人民為中心導(dǎo)向、優(yōu)化數(shù)據(jù)賦能、完善公眾參與、堅持整體協(xié)同、健全政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制等方面著手，利用數(shù)字政府的技術(shù)優(yōu)勢，最終提升數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造效能。對此，我們提出以下對策建議：

　　第一，明確以公共價值為導(dǎo)向進行數(shù)字政府戰(zhàn)略管理，形成一套新的公共價值管理知識體系，促進價值理性的回歸。以公共價值為導(dǎo)向的數(shù)字政府戰(zhàn)略管理超越了新公共管理范式，需要我們更新理念，重新界定公共價值，改善公共服務(wù)的提供方式，重視公共服務(wù)精神的承諾，將公共價值觀融入日常的管理行為當(dāng)中來。在價值觀塑造方面，應(yīng)特別強化對公共管理者關(guān)于數(shù)字政府公共價值觀的教育和培養(yǎng)，使其在數(shù)字政府實踐過程中堅持以公共價值為引導(dǎo)。

　　第二，加強對數(shù)字化項目的各方面支持，強化合法性基礎(chǔ)。戰(zhàn)略三角模型表明，要實現(xiàn)公共價值創(chuàng)造，合法性與政治支持是必不可少的條件，特別是數(shù)據(jù)共享與政府部門合作，更需要上級部門或政府決策層的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)溝通。多數(shù)成功的數(shù)字政府項目都有賴于決策者或上級部門的支持。因此，在必要情況下決策者要親自部署、全程參與，保證項目運行的穩(wěn)定性，并且在項目遇到問題和挑戰(zhàn)時不斷給予支持才能保證項目運行的長期性和可持續(xù)性。

　　第三，數(shù)字政府提高效率、優(yōu)化服務(wù)的前提是數(shù)據(jù)共享能力得到充分發(fā)揮，其核心機制在于部門圍繞數(shù)據(jù)聯(lián)通和系統(tǒng)聯(lián)動達成協(xié)同治理架構(gòu)。政府圍繞數(shù)字化公共服務(wù)供給進行變革，關(guān)鍵是打破不同部門之間的數(shù)據(jù)壁壘。解決“數(shù)據(jù)壁壘”必須從頂層設(shè)計開始，通過集中決策力量打造統(tǒng)一的數(shù)字系統(tǒng)實現(xiàn)各個職能部門協(xié)調(diào)聯(lián)動。從目前政策動態(tài)來看，地方政府正不斷加強數(shù)字政府系統(tǒng)的統(tǒng)一性和集中化，數(shù)字應(yīng)用體制的跨部門化更加凸顯。國務(wù)院辦公廳2022年頒布的《全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)指南》,要求充分整合現(xiàn)有政務(wù)數(shù)據(jù)資源和平臺系統(tǒng)，建立國家政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺，做好地方平臺與國家政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺的對接與數(shù)據(jù)同步調(diào)用。如深圳市等地方政府正在推進市級政府主導(dǎo)的數(shù)據(jù)集中，建立統(tǒng)一的數(shù)字平臺基礎(chǔ)設(shè)施，將數(shù)據(jù)資源聚集在一個系統(tǒng)內(nèi)便于綜合分析應(yīng)用。

　　第四，數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)將推動多元主體合作生產(chǎn)。首先，重視企業(yè)與社會資本參與數(shù)字政府基礎(chǔ)設(shè)施和平臺建設(shè)運營。數(shù)字政府建設(shè)項目的“政企合作、管運分離”模式，通過PPP或政府購買服務(wù)模式加強與高新技術(shù)企業(yè)的合作，有助于提高數(shù)字政府運行的專業(yè)性、效率性，改善公民服務(wù)體驗。其次，應(yīng)充分聽取民意，吸納公眾參與，拓寬政府與公眾的合作生產(chǎn)渠道，致力于價值多元主體共創(chuàng)。當(dāng)前我國數(shù)字政府建設(shè)以服務(wù)價值為主導(dǎo)，但應(yīng)避免如新公共管理運動對待顧客一樣對待公民的傾向。數(shù)字技術(shù)不能代替公眾進行所有決策，應(yīng)更多地將數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于改善公眾參與。

　　作者簡介: [1]吳進進，法學(xué)博士、深圳大學(xué)政府管理學(xué)院副教授、深圳市人文社科重點研究基地“深圳大學(xué)全球特大型城市治理研究院”研究員；[2]林向劼(通訊作者)，深圳大學(xué)公益慈善研究院研究助理；[3]金紅，深圳市城管宣教和發(fā)展研究中心主任。

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