政府存在的基本價值在于維護和發(fā)展公共利益。政府機構(gòu)改革的目的在于能更好地實現(xiàn)公共利益。政府機構(gòu)改革在木質(zhì)上是政府基本價值求證的一個過程。政府價值求證大體包括二種方式:暴力方式、意識形態(tài)方式和政府機構(gòu)改革的方式，其中政府機構(gòu)改革是更具根本性的方式，它為我們認識和思考我國的政府機構(gòu)改革提供了一個新的視角。

　　一、政府價值的一般性探討

　　政府的價值是什么？這是一個古老而經(jīng)久不衰的話題。它涉及到政府存在的合理性，也就是人類社會為什么需要政府，政府為什么會存在、為什么要存在的問題亞里士多德認為，人類創(chuàng)造政府的宗旨就是為了個人能夠過上理性的正義的社會生活，政府的根本宗旨就是創(chuàng)造和保護公民或社會的“公共幸福”政府為了完成這一目標，實現(xiàn)自己的價值，必須滿足幾項條件:政府內(nèi)部的分工與合作;政府必須維護法律的權(quán)威;政府應著眼于精英政治與平民政治的結(jié)合政府與社會的平衡這樣他就明確地指出了政府行為的宗旨是維護和發(fā)展社會公共利益這一思想后來為近代資產(chǎn)階級古典政治理論家和現(xiàn)代西方資產(chǎn)階級政治學家所繼承發(fā)揮。 

　　中世紀著名的神學家托馬斯•阿奎那認為，政府的價值在于“殫精竭慮地增進公共福利”為此，政府必須首先具有建立社會秩序的職能，確立所統(tǒng)治的社會的安寧;必須費盡心機地繼續(xù)擴大社會福利，即發(fā)展社會公共福利的職能霍布斯認為，正義的政府應該是公私利益結(jié)合的最好的政府，因為在這種政府形式下公共福利是最大的。洛克認為，政府是人們自愿通過協(xié)議聯(lián)合組成的“共同體”，其目的是保護他們的財產(chǎn)共同體的權(quán)力屬于其中的大多數(shù)人政府就是代替大多數(shù)人行使權(quán)力的“裁判者”密爾認為，政府既是對人類精神起作用的巨大力量，又是為了公共事務的一套有組織的安排，政府整個來說只是一個手段，政府的固有的職能小是一成小變的東西，在小同的社會狀態(tài)而有所小同，在落后的社會狀態(tài)比在先進的社會狀態(tài)要廣泛的多。

　　近代中國對政府也有小同的理解民主革命的先行者孫中山將國家的權(quán)力分為民權(quán)和治權(quán)，即人民權(quán)(政權(quán))和政府權(quán)(治權(quán))。人民權(quán)包括選舉、罷免、創(chuàng)制、復決等四種權(quán)力。政府權(quán)包括立法、行政、司法、考試、監(jiān)察等五種權(quán)力。這里的政府實際上變成了處理立法、行政、司法等事務機關(guān)，兼有統(tǒng)治、執(zhí)行和管理的含義。中國政治學的開創(chuàng)者鄧初民認為:由于國家權(quán)力的運用，必然發(fā)生出一系列的立法、行政、司法等政府機關(guān)(中央政府和地方政府)，設(shè)官分職，各司其事。那么，政府不過是執(zhí)行政治任務、運用國家權(quán)力的一種機關(guān)罷了。

　　以上關(guān)于政府價值的討論主要涉及到兩個方面的問題。第一，從國家和政府的關(guān)系來看，政府是國家意志的執(zhí)行者，國家之所以要設(shè)置政府機構(gòu)是為了實現(xiàn)自身統(tǒng)治目的需要，因此政府具有政治統(tǒng)治的職能。對于統(tǒng)治階級來說，政府的價值主要體現(xiàn)在它能夠通過自身的行為去實現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志。政府如果不能通過自己成功而有效的行為來實現(xiàn)國家的意志，那么政府就會在不同程度上出現(xiàn)自身的合理性危機。第二，從政府和公民的關(guān)系來看，政府是作為公民的代理人角色出現(xiàn)的。公民之所以把自己的一部分權(quán)利交給政府，是需要政府去有效地保護公民個人的利益，處理那些個人無法處理的問題，以增進社會的公共福利，因此，政府必須具有社會職能。正如恩格斯所指出的那樣:“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能維持下去”。①政府是政治社會中最大的、最具嚴密結(jié)構(gòu)與復雜功能的組織，具有影響其他社會組織和公民個人的最高權(quán)威。在政治社會里，其組織能遍布整個國家，擁有從中央到地方的系統(tǒng)的組織網(wǎng)絡(luò)，擁有最多的組織成員，因此，在政治社會中，對社會組織和公民個人最具權(quán)威影響的組織，無疑是政府。這就使政府有足夠的能力承擔起管理和協(xié)調(diào)社會公共事務的權(quán)利和義務。

　　以上這些討論清楚地表明，政府的價值不能通過政府自身來規(guī)定，政府的價值是通過政府與國家、政府與社會、政府自身的矛盾運動來實現(xiàn)的，它只是適應國家和公民需要的一種工具。因此要保持自身的價值，政府就必須保持自身機構(gòu)的完整性、職能的統(tǒng)一性、決策的科學性、行為的合理性、運行的有效性。

　　二、政府為何要進行自我價值求證

　　在公共選擇學派看來，作為代理人，政府和其它組織一樣也具有經(jīng)濟人的特征。正是這種經(jīng)濟人的特性使得政府必須為了自身的生存而不斷地進行自我價值求證?！坝捎诖砣说男в煤瘮?shù)與統(tǒng)治者并不一致，因此統(tǒng)治者要設(shè)立一套規(guī)則以圖迫使它的代理人與它自己的利益保持一致。然而，代理人一定程度上并不完全受統(tǒng)治者的約束，因為存在著統(tǒng)治者權(quán)力擴散?！雹诘?，從本質(zhì)上來說，政府是進行統(tǒng)治和管理的一種工具，而工具的價值就在于它能最大限度地發(fā)揮自己的功用，以適合使用者的需要。如果一種工具不能適合使用者的需要，那么它就會面臨著自身存在價值的合理性危機。政府的存在有其自身的價值基礎(chǔ)，也就是人們相信政府的存在是必要的、不可或缺的，人們對政府存在的這種信仰就是政府的價值。合法性是政府存在的前提，但是，一個合法的政府，比如通過公民選舉產(chǎn)生的政府，如果在合理性問題上不能獲得價值求證，同樣也會面臨著生存危機。合理性是政府得以出現(xiàn)、維系、發(fā)展的基礎(chǔ)，政府在其自身的維系、發(fā)展過程中如果不能不斷地獲得價值求證，就會出現(xiàn)生存危機。因此，政府要維護并保持自身的價值就必須通過自身行為的努力來證明自身的存在對于國家和公民的必要性和合理性，也就是說，政府必須通過自身的行為來進行價值求證。

　　政府進行自我價值求證的動力主要來源于政府的“經(jīng)濟人”特性與其所處的環(huán)境之間的矛盾運動。作為一個組織，政府的自我價值求證是在成本和收益的比較中進行的。為了追求利益最大化，政府總是不愿意對自身進行改革，政府的這種保守傾向是很普遍的。但是，當政府行為的結(jié)果和國家以及公民的愿望相矛盾的時候，尤其是這種矛盾發(fā)展到一定程度的時候，這種來自于環(huán)境的壓力就有可能轉(zhuǎn)化為政府改革的動力，政府就必須對自身的行為進行改革，進行價值求證，通過改革來挽救價值的合理性危機。[page]

　　三、政府如何進行自我價值求證

　　政府如何進行自我價值求證?一般來說，政府進行價值求證的方式有三種。第一種是暴力方式，政府通過使用暴力機器來迫使公民認同政府的一切行為，以維護自身的價值?！罢袃纱箫@著特性:第一，政府是一對全體社會成員具有普遍性的組織;第二，政府擁有其他經(jīng)濟組織所不具備的強制力。”③第二種是意識形態(tài)方式，政府通過宣傳機構(gòu)的作用在人們的日常生活中確立有利于自身的價值觀念，進而強化政府行為的合理性，增強人們對政府價值的認同。第三，通過政府改革，實現(xiàn)自身機構(gòu)的完整性、職能的統(tǒng)一性、決策的科學性、行為的合理性、運行的有效性。無論政府改革的內(nèi)容如何，其結(jié)果必然反映到機構(gòu)改革上來。機構(gòu)改革不僅僅是政府改革的結(jié)果，更為重要的是，機構(gòu)改革是政府一切改革的前提和基礎(chǔ)。沒有機構(gòu)改革，政府的一切改革的目標最終都難以實現(xiàn)，因為政府的所有改革都必須依靠具體的政府機構(gòu)來實現(xiàn)，不首先對機構(gòu)進行改革、調(diào)整，僅僅依靠原有的機構(gòu)是無法完成政府改革任務的。精簡、改組行政機構(gòu)，裁減冗員只是保證順利實現(xiàn)政府職能的前提，也是鞏固改革成果的必要前提。

　　政府職能的轉(zhuǎn)變是機構(gòu)改革同時也是政府價值求證的主要內(nèi)容，但政府職能的管理數(shù)量(規(guī)模)和管理質(zhì)量(效率)的轉(zhuǎn)變，并不單純?nèi)Q于政府自身的意志，它在很大程度上取決于社會為政府職能的管理數(shù)量和管理質(zhì)量提供了怎樣的余地和條件。社會在發(fā)展過程中會產(chǎn)生許許多多需要有組織來管理的事務。這些事務由組織自身來管理，還是由政府組織管理，取決于社會本身是否擁有或在多大程度上擁有管理新生事物的條件和能力。如果社會本身管理新生事物的能力極為有限，那么，大部分新生事務只能由政府來管理;若相反，政府就不必要也不大可能把大部分社會事務攬下來。但是，也有可能發(fā)生這樣兩種情況:一種是隨著新生社會事務的大規(guī)模增加，社會和政府的管理能力均未能共時性提高，從而出現(xiàn)大量社會事務管理的“真空” 領(lǐng)域。另一種是隨著新生社會事務的大規(guī)模增加，社會或政府有一方因管理條件趕不上，管理能力嚴重滯后，那么，也會導致社會事務管理的“真空”領(lǐng)域。而若社會事務管理的“真空”領(lǐng)域發(fā)展到一定程度，就會導致社會秩序的混亂。

　　四、機構(gòu)改革是政府自我價值求證的過程

　　行政機構(gòu)是發(fā)揮政府職能、實現(xiàn)政府價值的具體執(zhí)行部門，它們的一切行為都是政府價值的貫徹落實和體現(xiàn)。因此，行政機構(gòu)改革可以被看作政府對自身價值的不斷求證。特別是在社會轉(zhuǎn)型期，面對大量的社會問題，一個有為的政府，這種自我求證的意識就更強烈。建國以來，我們經(jīng)歷的七次政府機構(gòu)改革都是在面臨大小程度不同的社會轉(zhuǎn)型的情況下進行的。政府機構(gòu)改革的呼聲越高，政府的危機感就更重，因此自我求證意識就更強，改革的力度就更大。這足以表明我們的政府對這一問題有著高度的警覺和強烈的求證心態(tài)。

　　我們把行政機構(gòu)改革看成是政府價值的自我求證，這首先是因為從政府自身來看，要保持自身的價值，政府就必須保持自身機構(gòu)的完整性、職能的統(tǒng)一性、決策的科學性、行為的合理性、運行的有效性。政府的各級行政部門是實現(xiàn)政府價值的手段，作為政府價值的具體實現(xiàn)者，行政機構(gòu)自身的行為和效率直接關(guān)系到政府價值的實現(xiàn)。如果各級行政部門不能很好地處理他所面臨的問題，那么政府就會失去存在的價值，其存在的合理性就會出現(xiàn)危機。從一般意義上說，各級政府所面臨的問題是不能窮盡的，它必須以自身的有效性來證明政府存在的合理性，二者又是行政機構(gòu)維護自身存在的需要。因此，對政府機構(gòu)的組成、職能、人員等方面的改革調(diào)整，是政府為證明自身價值存在的合理性的常規(guī)性內(nèi)容，尤其是在社會轉(zhuǎn)型期。只有將機構(gòu)改革納入政府生存、發(fā)展的過程之中，各級行政機構(gòu)才能更好地實現(xiàn)自己的職能，處理政府所面臨的社會事務，從而更有效地證明政府存在的必要性和合理性。同樣，如果行政機構(gòu)不能很好地通過處理社會問題來體現(xiàn)其存在的價值，那么就必然要改造或廢除這樣的機構(gòu)。

　　政府的價值求證之所以是一個過程。這主要是因為，第一，在不同的時期，國家、公民和社會賦予政府的價值標準是不同的，這表明政府的價值內(nèi)涵不是一成不變的，尤其是在社會轉(zhuǎn)型期，人們對政府的價值內(nèi)涵認識往往有一個巨大的轉(zhuǎn)變。為了適應人們在認識上的轉(zhuǎn)變，政府就必須對自身的價值進行重新求證，因此，只要人們這種認識上的轉(zhuǎn)變不停止，政府對自身的價值求證的過程就不會停止。第二，政府是一種統(tǒng)治和管理的工具這一本質(zhì)屬性決定了，政府能否實現(xiàn)自身的價值是由政府能否很好處理它所面臨的問題決定的，而這些問題不是一成不變的，因此政府對自身價值求證也只能是一個過程，不可能“畢其功與一役”。正如政府所面臨的問題永遠沒有終點一樣，政府對自身價值求證也沒有終點。第三，從理論上講，任何行政機構(gòu)的設(shè)置應該是同政府職能相適應的，一定的政府職能就應該由相應的行政機構(gòu)來行使，這一點是各國政府機構(gòu)設(shè)置的普遍規(guī)律。但是，政府職能是其自身價值的集中體現(xiàn)，它隨著國家的產(chǎn)生、發(fā)展而響應地發(fā)生變化，在這個過程中，政府原來的部分職能將會消失，新職能應運而生，這種新舊職能的替換始終處在一個動態(tài)的過程之中。第四，政府作為一個有機體，機構(gòu)改革可以被看作政府優(yōu)化自身的新陳代謝。只要有機體的生命不停止，其新陳代謝的過程就不會停止，那么政府的自我價值求證就不會停止。

　　作為政府價值求證的機構(gòu)改革也只能是一個過程，一勞永逸的思想不僅是不切實際的，甚至是有害的。政府職能的轉(zhuǎn)變及其程度并不完全取決于政府自身的意志，它在某種意義上是社會力量牽制平衡的結(jié)果。舊的政府職能結(jié)果是舊的社會生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)物。當社會生態(tài)環(huán)境發(fā)生變化時，舊的政府職能結(jié)構(gòu)就有某種不適應性。政府在變化了的社會生態(tài)環(huán)境中常常有某種保守主義的價值取向。這時，沒有社會力量的推動，政府往往不愿自動轉(zhuǎn)變自己的職能結(jié)構(gòu)或只愿緩慢轉(zhuǎn)變自己的職能結(jié)構(gòu)。即使在社會生態(tài)環(huán)境發(fā)生變化后，政府愿意主動轉(zhuǎn)變自己的職能結(jié)構(gòu)，但在社會結(jié)構(gòu)與國家和政府的關(guān)系沒有做出相應的變化之前，政府若盲目地轉(zhuǎn)變自己的職能結(jié)構(gòu)，那么，就有可能無法有效地履行其新的管理職能。原因在于，當政府介入或撤出某些社會事務管理領(lǐng)域后，若社會沒有相應地強化或弱化該領(lǐng)域中的管理權(quán)能，那么政府和社會在某些社會事務上的管理權(quán)能上就有可能產(chǎn)生矛盾沖突，從而降低管理效率，或者導致社會管理局部失控。因此，從政府價值自我求證的角度，把機構(gòu)改革看作一個過程，我們對機構(gòu)改革就會有一種平穩(wěn)的心態(tài)，而這對我們進行機構(gòu)改革是非常重要的。一種普遍流行的觀點將機構(gòu)“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”看作“怪圈”，這從另一個角度也反映了我們對機構(gòu)改革的急功近利的思想。如果我們能從政府的價值求證的角度，將機構(gòu)改革看作一個過程，那么這個“怪圈”就不足以為“怪”了。這種“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”其實正是政府價值自我求證的過程性特征的反映，正如我們不能拋棄政府一樣，我們也不可能擺脫這一所謂的“怪圈”。膨脹永遠在開始，精簡也永遠不會停止。但這并不表明我們在機構(gòu)膨脹面前無所作為，我們所能和應該做的只能是控制膨脹的程度和速度，減少機構(gòu)膨脹所帶來的危害，而不是也不可能從根本上消滅機構(gòu)膨脹。今天各國政府對經(jīng)濟各個領(lǐng)域甚至個人生活的影響程度和深度比古希臘時期甚至比一百多年前都有一個巨大的、不可同日而語的變化。這正如一百多年前德國的瓦格納提出的“瓦格納定理”所預言的那樣:進入工業(yè)化以后，經(jīng)濟中的公共部門在數(shù)量上和比例上仍將有一種內(nèi)在的擴大趨勢，公共支出將不斷膨脹。

　　從政府“經(jīng)濟人”假設(shè)來講，當政府所面臨的問題發(fā)生變化的時候，從成本和收益的角度來考慮，最簡單、最直接的辦法就是增加機構(gòu)和人員，我們已經(jīng)知道大多數(shù)政府都是采用這種辦法。但是一段時間以后，這種做法不僅導致機構(gòu)膨脹，而且會帶來行政效率下降、職責不清、官僚主義等“行政綜合癥”，從而走向了事物的反面，為新一輪的機構(gòu)改革提供了契機。從一定意義上說，這種“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的過程也是政府自身在價值求證中不斷優(yōu)化的過程，其中每一次精簡，政府的能力都比較高地進入到另一個層次。盡管導致機構(gòu)膨脹的因素有很多，但是除開那些人為的因素之外，結(jié)構(gòu)性和功能性的機構(gòu)膨脹因素是難以避免的，我們所應該做的是消除機構(gòu)膨脹之中的人為因素，控制規(guī)范結(jié)構(gòu)性和功能性機構(gòu)膨脹的因素。