行政處罰法首次以法律的形式確立了“首違不罰”制度。在營(yíng)商環(huán)境法治化的大背景下，當(dāng)前各地均出臺(tái)了規(guī)范性文件對(duì)該制度的實(shí)施予以細(xì)化，該制度契合包容審慎監(jiān)管理念，蘊(yùn)含多元主體共同參與的治理方式，有利于營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。但基于各地行政管理的差異，在適用條件方面的規(guī)定并不統(tǒng)一。為了保證“首違不罰”制度能在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境過(guò)程中發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，首先應(yīng)規(guī)范行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中的行政裁量問(wèn)題，健全統(tǒng)一的裁量基準(zhǔn)。其次，發(fā)揮教育手段的規(guī)范功能，增強(qiáng)教育手段的可操作性。最后，人民法院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)司法監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)的良性互動(dòng)。

　　引言

　　營(yíng)商環(huán)境與法治政府建設(shè)具有密切的聯(lián)系。營(yíng)商環(huán)境的法治化離不開(kāi)行政法律制度的探索創(chuàng)新。2021年修訂通過(guò)的行政處罰法吸納了地方行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程中創(chuàng)新的“首違不罰”制度，將其上升為國(guó)家法律層面的制度。

　　該制度在地方上大多以免罰清單的形式出現(xiàn)，自2019年上海發(fā)布《市場(chǎng)輕微違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為免罰清單》以來(lái)，執(zhí)法實(shí)踐中，“首違不罰”制度的適用便與日俱增。該制度對(duì)于鼓勵(lì)自我糾錯(cuò)、主動(dòng)消除違法后果具有積極意義，但這種柔性執(zhí)法方式絕不意味著可以突破法律底線、濫用執(zhí)法權(quán)。執(zhí)法機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員在適用“首違不罰”制度的過(guò)程中，必須始終嚴(yán)守法律底線，保證執(zhí)法的威嚴(yán)與力度。在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的政策背景下，針對(duì)某些企業(yè)“初出茅廬”、設(shè)立時(shí)間短、合規(guī)意識(shí)和能力較弱而容易觸犯法律紅線的情況，在執(zhí)法中對(duì)其“網(wǎng)開(kāi)一面”，但并不意味著“法外開(kāi)恩”。行政執(zhí)法單位尤其是一線執(zhí)法人員缺乏明確的指引依據(jù)，在適用上述條款時(shí)經(jīng)常存在“顧慮”。執(zhí)法實(shí)踐中容易“一刀切”，對(duì)輕微違法行為按照某一單行行政法規(guī)確定的最低處罰內(nèi)容進(jìn)行處罰。這既給企業(yè)帶來(lái)“不痛快”，也耗費(fèi)了執(zhí)法單位大量的人力、物力。

　　行政免罰與行政處罰都具有預(yù)防違法目的。機(jī)械式的免罰執(zhí)法會(huì)與過(guò)罰相當(dāng)原則背道而馳，要發(fā)揮“首違不罰”的制度功能，需要理論上的指引，因此，本文將結(jié)合執(zhí)法與司法過(guò)程中的實(shí)際運(yùn)用，分析“首違不罰”制度的底層邏輯，以探尋該制度的完善路徑和方法，為優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境再添助力。

　　一、“首違不罰”制度的應(yīng)用現(xiàn)狀

　　新修訂的行政處罰法第33條第2款規(guī)定“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰”，此制度被稱為行政處罰中的“首違不罰”制度。早在2002年，鄭州市工商局便制定出臺(tái)了《關(guān)于對(duì)一般性違法違章經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)行“首次不罰”的暫行規(guī)定》。事實(shí)上，在2020年《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)第六批改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣工作的通知》中已經(jīng)出現(xiàn)了“多領(lǐng)域?qū)嵤┌菝饬P清單模式”的要求。國(guó)家稅務(wù)總局也于2021年4月發(fā)布《稅務(wù)行政處罰“首違不罰”事項(xiàng)清單》的公告，對(duì)首次發(fā)生清單中所列事項(xiàng)且危害后果輕微、及時(shí)改正的，不予行政處罰。全國(guó)多個(gè)省份也都相繼出臺(tái)涉及“首違不罰”的地方規(guī)范性文件，用以指導(dǎo)和解決行政主體在執(zhí)法過(guò)程中對(duì)于行政處罰的裁量問(wèn)題。目的是更好地落實(shí)處罰與教育相結(jié)合的原則，進(jìn)而優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，減少行政資源浪費(fèi)，也的確得到了較好的反饋。

　　筆者通過(guò)檢索“北大法寶”法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)來(lái)看，以“首違不罰”作為關(guān)鍵詞檢索得到的法律法規(guī)僅有國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布的《稅務(wù)行政處罰“首違不罰”事項(xiàng)清單》一部，以“初次違法”作為關(guān)鍵詞檢索得到的地方性規(guī)范文件和地方工作文件共有5部，以“輕微違法”為關(guān)鍵詞檢索得到的地方性規(guī)范文件有113部，地方工作文件有251部。不同表述折射出各地對(duì)免予處罰制度理解的側(cè)重不同，也反映出制定“免罰清單”標(biāo)準(zhǔn)的多樣化。

　　通過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)，關(guān)于“首違不罰”的細(xì)化規(guī)定大多以“免罰清單”的形式予以規(guī)定，這些規(guī)范性文件存在以下幾個(gè)特征：第一，制定主體多元且效力等級(jí)較低。目前國(guó)家層面的免罰清單僅有一部，其他多以地方政府職能部門為主體來(lái)制定，例如東營(yíng)市市場(chǎng)監(jiān)督管理局發(fā)布的《東營(yíng)市市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法不予行政處罰和不予行政強(qiáng)制措施規(guī)定（試行）》。此外，還存在通過(guò)區(qū)域協(xié)同立法模式制定的規(guī)范性文件，例如《長(zhǎng)三角地區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為不予處罰和從輕減輕處罰規(guī)定》。實(shí)踐中并沒(méi)有一部以地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章為形式制定的免罰清單，文件的效力等級(jí)還處于較低層次的行政規(guī)范性文件。第二，規(guī)范的事項(xiàng)主要是市場(chǎng)管理領(lǐng)域，并逐步擴(kuò)展。實(shí)踐中大部分免罰清單針對(duì)的還是市場(chǎng)管理領(lǐng)域，隨著執(zhí)法體制改革的推進(jìn)，在稅務(wù)、交通運(yùn)輸、環(huán)境生態(tài)、文化市場(chǎng)、安全生產(chǎn)、城管等多領(lǐng)域也相繼建立起了免罰清單制度?；趦?yōu)化營(yíng)商環(huán)境的需要，絕大多數(shù)的免罰事項(xiàng)涉及企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，涉及企業(yè)的市場(chǎng)行為等。第三，違法行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)多樣化。例如《青島市市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為不予行政處罰規(guī)定》對(duì)于“初次違法”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是指當(dāng)事人第一次實(shí)施該類型違法行為。而在《貴州省衛(wèi)生健康領(lǐng)域推行初次輕微違法行為不予行政處罰的意見(jiàn)（試行）》中“初次違法”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為初次發(fā)現(xiàn)。各地行政機(jī)關(guān)對(duì)條款所涉概念有著不同理解，導(dǎo)致執(zhí)法適用不同的標(biāo)準(zhǔn)。

　　二、“首違不罰”的適用要件認(rèn)定

　　目前對(duì)于“首違不罰”制度的構(gòu)成要件研究主要集中于對(duì)“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正”的分析，如果從整體上考察行政處罰法第33條規(guī)定的內(nèi)容，其中第3款規(guī)定的“對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育”也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“首違不罰”制度的構(gòu)成要件內(nèi)容之一。

　?。ㄒ唬╆P(guān)于“初次違法”

　　對(duì)“初次違法”的認(rèn)定，各地的免罰清單存在不同的規(guī)定，在這些不同規(guī)定中又能發(fā)現(xiàn)其相似之處。司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局一級(jí)巡視員、副局長(zhǎng)徐志群介紹，初次違法主要是指當(dāng)事人在一定時(shí)間范圍內(nèi)，在同一領(lǐng)域、同一空間內(nèi)第一次有某種違法行為。從這一介紹來(lái)看，“初次違法”行為的認(rèn)定涉及以下幾個(gè)因素：執(zhí)法領(lǐng)域、執(zhí)法地域、認(rèn)定初次違法的時(shí)間起點(diǎn)和時(shí)間段等。

　　執(zhí)法領(lǐng)域涉及執(zhí)法主體的職權(quán)職責(zé)范圍，只有在其法定的職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，才能在該領(lǐng)域進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)。如果不對(duì)執(zhí)法領(lǐng)域進(jìn)行限制，則可能導(dǎo)致在初次的認(rèn)定上出現(xiàn)重復(fù)，導(dǎo)致“首違不罰”制度的架空。如上海市司法局、上海市文化和旅游局聯(lián)合發(fā)布的《文化市場(chǎng)輕微違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為免罰清單》，主要是在文化市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)適用。執(zhí)法地域是某個(gè)行政機(jī)關(guān)只能在其地域轄區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)，不能越權(quán)跨越轄區(qū)進(jìn)行執(zhí)法。如果不對(duì)地域加以限制，在交通、治安等違法行為高頻發(fā)生的領(lǐng)域，致使該制度的適用空間極為有限。“首違不罰”制度應(yīng)當(dāng)明確是以相對(duì)人在某地區(qū)的某領(lǐng)域內(nèi)的某種違法行為作為判斷對(duì)象。如果違法行為發(fā)生地超出行政機(jī)關(guān)所在地，將會(huì)加大行政機(jī)關(guān)對(duì)于“初次”的認(rèn)定難度。

　　從實(shí)踐操作的角度看，初次違法可分為真正的初次和不真正的初次，兩者區(qū)分的關(guān)鍵在于違法行為發(fā)生時(shí)，向前追溯的期限長(zhǎng)短。如向前無(wú)限期追溯，則為真正的初次，“一生一次”；如不是無(wú)限期追溯，則構(gòu)成了周期首違不罰。對(duì)于初次違法的追溯期問(wèn)題，大多數(shù)文件規(guī)定了一年或兩年的周期。例如，《湖北省衛(wèi)生健康領(lǐng)域輕微違法行為和初次違法行為依法不予行政處罰實(shí)施辦法》中規(guī)定：“自違法行為發(fā)生之日起回溯兩年期內(nèi)，公民、法人或其他組織沒(méi)有違反同一違法行為記錄的，視為初次違法”。給予周期性的規(guī)定相當(dāng)于給予相對(duì)人多次“首違不罰”的機(jī)會(huì)，這有助于減輕地方的執(zhí)法成本，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。不過(guò)，針對(duì)某些關(guān)系重大人身財(cái)產(chǎn)安全的領(lǐng)域，周期首違不罰還是需要謹(jǐn)慎適用，應(yīng)當(dāng)對(duì)其予以嚴(yán)格的監(jiān)管，避免“首違不罰”的濫用，發(fā)揮行政處罰的震懾和預(yù)防功能。

　　在大多數(shù)文件中規(guī)定實(shí)質(zhì)性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，也均出現(xiàn)了輔助性的技術(shù)認(rèn)定方式，譬如《天津市衛(wèi)生健康領(lǐng)域初次違法行為不予行政處罰實(shí)施辦法》中規(guī)定“衛(wèi)生健康行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中可通過(guò)衛(wèi)生健康監(jiān)督信息報(bào)告系統(tǒng)、天津市行政執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)、案卷檔案材料等，查詢相對(duì)人在違法行為被發(fā)現(xiàn)之日二年內(nèi)是否存在違法行為，以此確定是否屬于‘首次’違法”。隨著數(shù)字政府的建設(shè)，大數(shù)據(jù)平臺(tái)在執(zhí)法監(jiān)管過(guò)程中發(fā)揮著不可替代的作用，通過(guò)數(shù)字技術(shù)賦能政府監(jiān)管已成為執(zhí)法的趨勢(shì)。

　　（二）關(guān)于“危害后果輕微”

　　危害后果是指違反行政法義務(wù)的行為在實(shí)施之后對(duì)法律所保護(hù)的利益產(chǎn)生的損害狀況。行政處罰法保護(hù)的是相對(duì)人合法的利益，因此此處的危害后果也應(yīng)當(dāng)限于法律所保護(hù)的利益，如果是相對(duì)人違法獲取的利益，則不在此保護(hù)范圍之內(nèi)。這里的關(guān)鍵在于，后果的范圍必須以違反行政法義務(wù)的行為所指向的利益是否受到法律保護(hù)為標(biāo)準(zhǔn)，利益未受到法律保護(hù)，就沒(méi)有所謂的后果。此外，應(yīng)當(dāng)對(duì)危害后果進(jìn)行全面衡量，不僅僅是已經(jīng)發(fā)生的實(shí)際危害后果，還包括可能發(fā)生的危害后果。后者雖然暫時(shí)還未發(fā)生，但是這些危險(xiǎn)通常是隱蔽的、潛在的，一旦發(fā)生將造成更為嚴(yán)重的損失。

　　法律在規(guī)定危害后果的同時(shí)，對(duì)適用“首違不罰”制度的危害后果做了限定，僅有造成“輕微”危害后果的行為才能夠適用該制度?！冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》將輕微的詞義解釋為“數(shù)量少而程度淺的”，這一定義可以從整體上、感性上體悟違法情節(jié)的程度?！拜p微”的標(biāo)準(zhǔn)判斷具有極強(qiáng)的主觀判斷性，需要執(zhí)法人員根據(jù)具體情況做出裁量，是行政裁量權(quán)運(yùn)用的結(jié)果。對(duì)于“輕微”的認(rèn)定要盡量做到客觀化，避免主觀隨意性。實(shí)踐中可以從危害的持續(xù)時(shí)間，危害的影響范圍等方面進(jìn)行認(rèn)定。以危害的持續(xù)時(shí)間為例，持續(xù)時(shí)間越長(zhǎng)，造成的影響也就越大，從而社會(huì)危害性也更為嚴(yán)重。《北京市城管執(zhí)法部門對(duì)輕微違法行為不予行政處罰規(guī)定（試行）》中規(guī)定“危害后果輕微”，一般是指違法行為對(duì)城市管理秩序影響較小、危害范圍較小、危害后果易于消除，對(duì)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益、社會(huì)公共利益、社會(huì)生產(chǎn)生活秩序等造成的影響較小，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定“情節(jié)嚴(yán)重”的情形除外。該規(guī)定對(duì)于“輕微”的認(rèn)定綜合考慮對(duì)該領(lǐng)域秩序的影響大小，危害的范圍大小，還考慮到后果消除的難易程度等客觀標(biāo)準(zhǔn)。

　　（三）關(guān)于“及時(shí)改正”

　　關(guān)于“及時(shí)”的認(rèn)定也是執(zhí)法中的一個(gè)難題，僅就字面意思來(lái)看，“及時(shí)”顯然是一個(gè)相對(duì)概念，與兩日相比，一日屬于及時(shí)，與一個(gè)月相比，兩日屬于及時(shí)，與半年相比，一個(gè)月屬于及時(shí)，這種文義上產(chǎn)生的歧義正是執(zhí)法難題的由來(lái)。從主觀狀態(tài)來(lái)看，又有著“主動(dòng)改正”和“被動(dòng)改正”之分，例如《北京市城管執(zhí)法部門對(duì)輕微違法行為不予行政處罰規(guī)定（試行）》中規(guī)定“及時(shí)改正”，包括當(dāng)事人主動(dòng)改正違法行為并消除危害后果（相關(guān)影響），或者經(jīng)城管執(zhí)法部門責(zé)令改正后，當(dāng)事人現(xiàn)場(chǎng)立即改正違法行為或在規(guī)定時(shí)間內(nèi)按要求改正違法行為并消除危害后果（相關(guān)影響）的情形。兩者僅僅是主觀狀態(tài)有所區(qū)分，關(guān)鍵在于是否經(jīng)過(guò)改正后將違法后果消除，修補(bǔ)受損的法益，恢復(fù)正常的行政管理秩序?！氨粍?dòng)改正”需要經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)的提醒，僅僅表明其在主觀上的悔過(guò)程度有所欠缺，如果其客觀行為仍能表現(xiàn)為積極改正違法行為的，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其為及時(shí)改正。立法所追求的首要目的是能夠維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，而不在于相對(duì)人的主觀狀態(tài)改正為何。

　　“首違可以不罰”應(yīng)要求當(dāng)場(chǎng)改正或在合理期間內(nèi)改正，合理期間要根據(jù)行為的危險(xiǎn)性程度和改正行為的可實(shí)施性確定。目前的法律法規(guī)并未對(duì)改正的期限予以規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中要求違法行為人改正時(shí)，一般表述為“責(zé)令限期改正”或“責(zé)令改正”，并未明確指出改正的期限?；谛姓ㄖ蔚恼?dāng)程序原則的要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)規(guī)定相對(duì)人改正的合理期限，以此來(lái)防止危害的進(jìn)一步擴(kuò)大，也利于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查工作。因此，應(yīng)當(dāng)以行政機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，只要在此之前的合理期限內(nèi)違法行為人能夠及時(shí)將違法事實(shí)狀態(tài)恢復(fù)，無(wú)論出于主動(dòng)還是被動(dòng)的主觀狀態(tài)，都應(yīng)認(rèn)定其及時(shí)改正了違法行為。在合理期限的確定上，既要避免危害的進(jìn)一步擴(kuò)大，也要關(guān)注相對(duì)人的改正可能性，體現(xiàn)處罰與教育相結(jié)合的原則。此外，仍要通過(guò)行政監(jiān)督檢查等手段檢查違法行為的改正情況，避免違法行為人做出空口承諾，背離“首違不罰”制度的立法目的。

　　（四）關(guān)于教育監(jiān)督措施

　　行政執(zhí)法的價(jià)值絕非“為罰而罰”，而是要在懲戒違法行為的同時(shí)達(dá)到預(yù)防違法的實(shí)際效果。大力推行“柔性執(zhí)法”，對(duì)輕微違法者進(jìn)行批評(píng)教育、勸誡同樣也能起到防止和減少嚴(yán)重違法行為、降低社會(huì)危害性的作用。我國(guó)行政處罰法第6條確立了處罰與教育相結(jié)合的原則，對(duì)相對(duì)人作出不予處罰決定之后，并非放任不管，而是應(yīng)該以教育等柔性執(zhí)法手段喚醒相對(duì)人內(nèi)心的良知，督促其能夠自覺(jué)改正錯(cuò)誤，遵紀(jì)守法。法律懲罰不是萬(wàn)能的，行政處罰的作用有限，必須結(jié)合行政教育的手段才可實(shí)現(xiàn)制裁與預(yù)防的雙重效果。實(shí)踐中，一類做法是通過(guò)約談、指導(dǎo)、建議、回訪等柔性執(zhí)法方式，加強(qiáng)法治宣傳和教育引導(dǎo)，促進(jìn)其依法依規(guī)開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，再一類是通過(guò)強(qiáng)化“信用監(jiān)管”的方式，事后檢查相對(duì)人是否在承諾期限內(nèi)履行了改正的義務(wù)，如果當(dāng)事人承諾限期整改，后續(xù)違諾失信的，將對(duì)其違法行為依法處罰。如果相對(duì)人再有輕微違法行為的發(fā)生，行政機(jī)關(guān)是可以依法予以處罰的。

　　三、營(yíng)商環(huán)境法治進(jìn)路下“首違不罰”制度的三重邏輯

　　營(yíng)商環(huán)境的法治化是新時(shí)代法治政府建設(shè)的重要課題，行政法治環(huán)境作為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要組成部分，對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化有助于營(yíng)商環(huán)境的改善。“首違不罰”制度作為行政法治的新探索，充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為包容審慎的監(jiān)管取向，蘊(yùn)含了行政主體和相對(duì)人互動(dòng)配合的共治邏輯，從而實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境法治化，并朝著現(xiàn)代化治理模式邁進(jìn)。

　　（一）包容審慎監(jiān)管的理念邏輯

　　包容審慎作為我國(guó)對(duì)待新業(yè)態(tài)、新模式的總原則，具有一種最大限度鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)造和激發(fā)市場(chǎng)活力的價(jià)值導(dǎo)向。該理念首次出現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域的監(jiān)管，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局有關(guān)負(fù)責(zé)人談新修訂的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法時(shí)提出“對(duì)互聯(lián)網(wǎng)遵循審慎、包容的監(jiān)管執(zhí)法原則”。2019年10月，國(guó)務(wù)院公布的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》以法規(guī)的形式正式在監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域確立了包容審慎監(jiān)管原則。包容審慎監(jiān)管從理念到政策的變革，為“首違不罰”制度的創(chuàng)立奠定基礎(chǔ)，并在執(zhí)法實(shí)踐中指導(dǎo)制度的具體運(yùn)行。

　　從國(guó)家治理的角度來(lái)看，行政執(zhí)法是法治政府建設(shè)的“最后一公里”，直接關(guān)系人民群眾利益。推進(jìn)包容審慎柔性執(zhí)法的過(guò)程，也是找準(zhǔn)“放”“管”平衡點(diǎn)的過(guò)程。包容審慎包含善待創(chuàng)新與審慎監(jiān)管兩方面的內(nèi)容。任何創(chuàng)新都具有潛在的風(fēng)險(xiǎn)，要以“審慎監(jiān)管”的態(tài)度積極探索審慎監(jiān)管和社會(huì)共治的管理格局，以合理審慎的監(jiān)管模式，打造新老業(yè)態(tài)融合發(fā)展的高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)環(huán)境。由于我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)起步較晚，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)仍不完善，包容經(jīng)營(yíng)企業(yè)在探索過(guò)程中出現(xiàn)一定的偏差和錯(cuò)誤，有助于激發(fā)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活力，反過(guò)來(lái)也可以促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的完善。以“首違不罰”制度為例，包容監(jiān)管主要體現(xiàn)于對(duì)新領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)首次出現(xiàn)的輕微違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以教育引導(dǎo)為主、行政處罰為輔的監(jiān)管策略，例如說(shuō)服教育、勸導(dǎo)示范、責(zé)令改正、警示告誡、指導(dǎo)約談等配套監(jiān)管措施，以此來(lái)保障市場(chǎng)主體擁有良好的營(yíng)商環(huán)境。審慎監(jiān)管在對(duì)待存在某些嚴(yán)重觸及安全底線、嚴(yán)重危害公眾生命健康安全、嚴(yán)重侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)、嚴(yán)重危害市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序等情形的行為，不得適用“首違不罰”的規(guī)定。良好營(yíng)商環(huán)境的塑造，需要行政機(jī)關(guān)針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域嚴(yán)格規(guī)范的執(zhí)法，避免包容中的監(jiān)管缺位。

　?。ǘ┒嘣黧w共治的互動(dòng)邏輯

　　社會(huì)治理主體從“一元管理”到“多元良性互動(dòng)”是破解建構(gòu)社會(huì)治理新格局的密碼。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，過(guò)去曾存在一種觀點(diǎn)認(rèn)為執(zhí)法主體代表公共利益，違法主體代表私人利益，雙方存在天然的、不可調(diào)和的“利益沖突”，應(yīng)更多采取強(qiáng)制的執(zhí)法方式，形成“命令－服從”的法律關(guān)系。其實(shí)不然，執(zhí)法主體與違法主體、不同執(zhí)法主體之間在具體執(zhí)法個(gè)案中可以實(shí)現(xiàn)“利益共存”，在行政裁量空間中進(jìn)行合法博弈，從而形成“規(guī)范－合作”的法律關(guān)系。多元主體共治理論在行政執(zhí)法過(guò)程中發(fā)揮作用，主要體現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)政府主體責(zé)任的同時(shí)，借助多元主體的介入，影響行政決策的制定和實(shí)施過(guò)程，實(shí)現(xiàn)共同價(jià)值與共同利益。

　　在“首違不罰”制度運(yùn)行過(guò)程中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要在對(duì)條件的適用上做嚴(yán)格把控，通過(guò)制定“免罰清單”，進(jìn)一步厘清政府的處罰邊界，從整體上把握立法目的與立法意圖，通過(guò)政府對(duì)市場(chǎng)主體是否遵循法律規(guī)范開(kāi)展活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估，按照行為的發(fā)生時(shí)間、次數(shù)、危害程度等進(jìn)行判斷后，對(duì)市場(chǎng)主體作出處罰或不予處罰的決定。其次，“首違不罰”制度功能的實(shí)現(xiàn)需要相對(duì)人一方的及時(shí)改正以及事后守法意識(shí)的提高。企業(yè)作為參與營(yíng)商環(huán)境法治化建設(shè)這一課題的一方主體，當(dāng)其作為共治主體參與進(jìn)來(lái)時(shí)，其身份就具備了兩重性：一是自己本來(lái)的發(fā)展目標(biāo)，追求利益最大化；二是作為協(xié)同者應(yīng)當(dāng)追求的目標(biāo)，具體而言是指為了實(shí)現(xiàn)共同追尋目標(biāo)而設(shè)立的新目標(biāo)。相對(duì)人的及時(shí)改正作為一項(xiàng)必要條件，不僅能夠免除自身所應(yīng)承擔(dān)的行政處罰，還能推動(dòng)形成良好的營(yíng)商環(huán)境，為今后在市場(chǎng)中開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供便利。最后，通過(guò)司法權(quán)與行政權(quán)的良性互動(dòng)，及時(shí)糾正違法行政行為，避免行政權(quán)的濫用。當(dāng)行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的爭(zhēng)議進(jìn)入訴訟階段，可通過(guò)發(fā)送司法建議的方式促使行政機(jī)關(guān)撤銷違法不當(dāng)?shù)男姓幜P決定，必要時(shí)可通過(guò)嚴(yán)格適用行政處罰法第33條的法律規(guī)定糾正行政機(jī)關(guān)的違法行政行為，發(fā)揮“首違不罰”的制度優(yōu)勢(shì)。

　　“首違不罰”的制度運(yùn)行過(guò)程蘊(yùn)含著行政主體與相對(duì)人之間、行政權(quán)與司法權(quán)之間的互動(dòng)關(guān)系。行政執(zhí)法的效果是要達(dá)成有效的社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)多方主體利益的最大化，達(dá)致“公”與“私”之間的平衡。多元共治的互動(dòng)邏輯能夠正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系，更好地發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的作用，實(shí)現(xiàn)事中事后有效監(jiān)管，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。

　?。ㄈI(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的目標(biāo)邏輯

　　在梳理各地市出臺(tái)的輕微違法行為不予行政處罰的辦法規(guī)定過(guò)程中，大部分文件均在第一條或者文件開(kāi)頭部分有著類似的表述，也即在闡釋立法目的時(shí)均表明是為了優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，“為推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域包容審慎監(jiān)管，規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法行為，持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境”。在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的背景下，“首違不罰”制度是深化我國(guó)行政執(zhí)法體制改革的主要事項(xiàng)之一，在一定條件下，對(duì)輕微違法行為實(shí)施豁免，以此來(lái)預(yù)防違法行為的發(fā)生，釋放市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)活力。國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施行政處罰法的通知中也提到各地區(qū)、各部門要按照國(guó)務(wù)院關(guān)于復(fù)制推廣自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的要求，全面落實(shí)“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰”的規(guī)定。

　　堅(jiān)持服務(wù)大局，追求法律效果、政治效果、社會(huì)效果相統(tǒng)一，向來(lái)是我國(guó)執(zhí)法工作一貫遵循的理念?！笆走`不罰”制度的創(chuàng)設(shè)就是在法律框架內(nèi)追求良好社會(huì)效果的體現(xiàn)。例如，經(jīng)營(yíng)者在服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所未懸掛《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》，由文化行政部門給予警告，可以并處15000元以下的罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓，直至吊銷《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》。對(duì)于經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，未懸掛經(jīng)營(yíng)許可證有時(shí)可能屬于無(wú)心之舉，如果對(duì)其進(jìn)行罰款、責(zé)令停業(yè)整頓甚至吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行政處罰，對(duì)于經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)會(huì)造成沖擊，打擊市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)活力，甚至對(duì)于一些個(gè)體工商戶來(lái)說(shuō)無(wú)力承擔(dān)罰款，造成其經(jīng)濟(jì)狀況的進(jìn)一步惡化，產(chǎn)生不良的社會(huì)效果?！笆走`不罰”制度的設(shè)立可以有效統(tǒng)一行政執(zhí)法所追求的法律效果和社會(huì)效果。首先“首違不罰”的目的不是不罰，而是通過(guò)批評(píng)教育等手段給予其改過(guò)自新的機(jī)會(huì)，凸顯教育的目的，從而實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)。其次在執(zhí)法過(guò)程中，通過(guò)對(duì)輕微違法行為“網(wǎng)開(kāi)一面”，尤其是對(duì)市場(chǎng)主體的免罰，可以起到激發(fā)經(jīng)營(yíng)活力的作用，營(yíng)造有利于企業(yè)投資、運(yùn)營(yíng)、發(fā)展、創(chuàng)新的營(yíng)商環(huán)境。在營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的背景之下，實(shí)現(xiàn)了行政管理的柔性治理，行政管理與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境兩大目標(biāo)在“首違不罰”制度中得到了有機(jī)統(tǒng)一。

　　四、“首違不罰”制度的規(guī)范進(jìn)路

　　為保證“首違不罰”制度在營(yíng)商環(huán)境法治化中發(fā)揮有益作用，需要對(duì)制度存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制。通過(guò)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政處罰裁量權(quán)的嚴(yán)格監(jiān)管，規(guī)范執(zhí)法活動(dòng)的程序，加強(qiáng)法院的司法監(jiān)督等，讓行政機(jī)關(guān)行使“首違不罰”的權(quán)力在法治軌道上平穩(wěn)運(yùn)行。

　　（一）控制行政執(zhí)法過(guò)程中裁量權(quán)的行使

　　賦予了行政機(jī)關(guān)在具體執(zhí)法過(guò)程中的處罰裁量權(quán)，也就是說(shuō)對(duì)于“初次違法”的行為并不是“一刀切”式的處罰或者不罰，而是要綜合研判違法行為的輕重、危害后果的大小等因素來(lái)作出決定，體現(xiàn)了包容審慎的執(zhí)法張力，行政機(jī)關(guān)是有著一定的裁量空間的?！笆走`不罰”構(gòu)成要件的語(yǔ)義解釋空間較大，條文本身具有一定的模糊性，執(zhí)法人員在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中有著相當(dāng)大的自由裁量空間。因此，也會(huì)產(chǎn)生一定的裁量風(fēng)險(xiǎn)。在具體執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)免罰清單、首違不罰制度認(rèn)識(shí)不清楚會(huì)產(chǎn)生限縮或者擴(kuò)大裁量空間的可能。對(duì)于各地出臺(tái)的免罰清單既不能機(jī)械地嚴(yán)格適用，也不能逃離法律的規(guī)制而隨意適用，需要以連續(xù)性和綜合性的視角來(lái)考察行為人的違法行為。

　　法律賦予行政機(jī)關(guān)以裁量權(quán)是為了更好地實(shí)現(xiàn)行政管理的目的，在市場(chǎng)管理等領(lǐng)域，“首違不罰”中裁量權(quán)的行使有助于激發(fā)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)活力，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。裁量既是行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)權(quán)力，也是行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)責(zé)任，如果行使不當(dāng)，不僅會(huì)損害政府的公信力，更容易使市場(chǎng)主體遭受毀滅性打擊。例如，上海某公司因在未取得冷食類食品制售許可的情況下，于店內(nèi)加工切配黃瓜絲作為涼皮配菜，在店內(nèi)及美團(tuán)外賣平臺(tái)經(jīng)營(yíng)含有配菜黃瓜絲的涼皮，被上海市浦東新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局罰款5000元。本案在合法性上并不存在違背食品安全法的問(wèn)題，但在處罰的合理性上仍有討論的空間。在執(zhí)法的時(shí)候要根據(jù)實(shí)際情況，在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，靈活掌握處罰尺度，達(dá)到更好地保證食品安全、保障公眾身體健康和生命安全以及維護(hù)良好的食品經(jīng)營(yíng)環(huán)境的目的。

　　“首違不罰”制度要實(shí)現(xiàn)形式法治與實(shí)質(zhì)法治相統(tǒng)一，就需要行政裁量權(quán)在法治軌道上運(yùn)作。首先是需要在出臺(tái)規(guī)范性文件時(shí)對(duì)核心概念進(jìn)行明確規(guī)定，而且要通過(guò)客觀標(biāo)準(zhǔn)來(lái)細(xì)化構(gòu)成要件。但是在具體列舉上也要防止出現(xiàn)限縮裁量權(quán)的情況，對(duì)于免罰清單而言，其在某種程度上是對(duì)行政處罰裁量權(quán)的克扣，因?yàn)槊饬P清單是以清單的形式出現(xiàn)的，其對(duì)免罰情形采取個(gè)別列舉式規(guī)定。其次，在適用“首違不罰”時(shí)，要盡量根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況來(lái)運(yùn)用裁量權(quán)綜合判斷是否屬于初次違法，并當(dāng)場(chǎng)要求違法行為人改正，避免執(zhí)法目的的落空，減少執(zhí)法成本。最后，要建立執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，對(duì)行政機(jī)關(guān)的裁量行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法不嚴(yán)的情況及時(shí)進(jìn)行糾錯(cuò)。

　?。ǘ┮?guī)范行政機(jī)關(guān)的事后教育監(jiān)管措施

　　“首違不罰”制度的適用并非不予事后監(jiān)管，而是要以教育監(jiān)管等手段來(lái)確保違法行為不會(huì)再次發(fā)生，達(dá)到預(yù)防違法犯罪的實(shí)際效果。行政處罰法第33條第3款明確規(guī)定對(duì)當(dāng)事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育，也就是說(shuō)，對(duì)于“首次不罰”的違法行為，行政機(jī)關(guān)有加以“提示”的義務(wù)。法律的用語(yǔ)是“應(yīng)當(dāng)”，表明教育是行政機(jī)關(guān)必須履行的一項(xiàng)義務(wù)。司法實(shí)踐中，有的行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人作出不予處罰的決定后，并沒(méi)有采取有效的教育手段來(lái)敦促相對(duì)人自覺(jué)守法，及時(shí)改正，導(dǎo)致某些市場(chǎng)主體產(chǎn)生違法不會(huì)得到處罰的錯(cuò)覺(jué)，不利于營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化。對(duì)于企業(yè)等市場(chǎng)主體來(lái)說(shuō)，通過(guò)教育信息的公開(kāi)公示，基于信息社會(huì)的市場(chǎng)環(huán)境，對(duì)其他市場(chǎng)主體也可以起到威懾和教育的作用。

　　“首違不罰”制度的規(guī)范化離不開(kāi)教育措施的規(guī)范化運(yùn)行。首先，行政機(jī)關(guān)及其工作人員必須明確對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育是必須履行的一項(xiàng)法定義務(wù)，是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，不履行會(huì)產(chǎn)生法律責(zé)任。行政教育屬于行政執(zhí)法的組成部分。對(duì)于行為人的免罰并不等于行政主體的執(zhí)法行為已經(jīng)結(jié)束，法定的行政職權(quán)必須得到積極行使，這也是職權(quán)法定原則的要求。其次，要明確對(duì)教育手段的程序性指引。實(shí)踐中出臺(tái)的各類規(guī)范性文件均對(duì)不予處罰后的教育做了規(guī)定，但這些規(guī)定大多是原則性的，缺乏具體的操作程序，如《青島市市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為不予行政處罰規(guī)定》第5條規(guī)定不予行政處罰應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持過(guò)罰相當(dāng)、處罰與教育相結(jié)合，對(duì)當(dāng)事人加強(qiáng)指導(dǎo)，運(yùn)用勸導(dǎo)示范、警示告誡、指導(dǎo)約談等多種方式，教育引導(dǎo)當(dāng)事人自覺(jué)守法、規(guī)范經(jīng)營(yíng)。對(duì)于教育的時(shí)間、形式、內(nèi)容等要做出規(guī)定，針對(duì)不同的違法情形可以進(jìn)行不同種類的教育，例如針對(duì)自然人違反交通管理秩序的行為可以采用當(dāng)場(chǎng)口頭的勸導(dǎo)示范等形式，對(duì)于企業(yè)等非自然人的輕微違法行為可以采取指導(dǎo)約談等形式。最后，行政機(jī)關(guān)要及時(shí)跟進(jìn)，檢查教育措施是否取得了成效。目前來(lái)看，免罰清單選取的較多的輕微違法行為是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的，這些行為一旦規(guī)制不到位，會(huì)產(chǎn)生巨大的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。對(duì)于企業(yè)而言是難于在利益面前淡定的，因?yàn)槠髽I(yè)本身的目的就在于營(yíng)利。因此，需要行政機(jī)關(guān)事后的嚴(yán)格監(jiān)管，保證“首違不罰”制度的預(yù)防功能得到貫徹。

　?。ㄈ?shí)現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)的良性互動(dòng)

　　規(guī)范“首違不罰”制度的運(yùn)用，必然離不開(kāi)司法審查的監(jiān)督和保障。公正司法是維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的最后一道防線。在法治化營(yíng)商環(huán)境中，受到侵害的企業(yè)合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)?shù)玫郊皶r(shí)有效、公平公正的司法救濟(jì)。法院能夠在具體的案件審判過(guò)程中引入一些法律概念用于個(gè)案審判，通過(guò)結(jié)合案例實(shí)質(zhì)性地探求法律概念，實(shí)現(xiàn)個(gè)案的正義。法院在審判的過(guò)程中，積累審判經(jīng)驗(yàn)，從而指導(dǎo)執(zhí)法活動(dòng)，為法律條文的原則性和免罰清單的有限性提供有益的補(bǔ)充與完善。府院互動(dòng)凸顯了司法權(quán)與行政權(quán)之間更為積極的協(xié)作關(guān)系，作為中國(guó)本土司法實(shí)踐孕育的行政審判理念，展示出有別于司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)這一主流觀念的另類權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)。

　　如在江西中某北斗科技控股有限公司訴贛州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局行政處罰案中，中某公司在進(jìn)行公司宣傳過(guò)程中使用了“唯一”等字樣，違反了廣告法的規(guī)定。因此市場(chǎng)監(jiān)督管理局對(duì)其作出了5萬(wàn)元的罰款決定，該公司不服，提起行政訴訟。法院查明，中某公司的違法行為尚屬首次，且及時(shí)進(jìn)行了糾正，違法情節(jié)輕微，符合法律及文件中規(guī)定的不予處罰的情形。依據(jù)行政處罰法規(guī)定的“首違不罰”制度，罰款5萬(wàn)元的行政處罰與法律規(guī)定不符，遂向該局發(fā)出司法建議，建議該局撤銷對(duì)中某公司罰款5萬(wàn)元的處罰。該局采納了上述司法建議，撤銷了被訴行政處罰決定，中某公司向贛州市中級(jí)人民法院申請(qǐng)撤回上訴及起訴。本案中，法院向市場(chǎng)監(jiān)督管理局發(fā)送司法建議的行為，體現(xiàn)了行政權(quán)和司法權(quán)之間的良性互動(dòng)，在實(shí)現(xiàn)法院對(duì)行政機(jī)關(guān)行權(quán)過(guò)程監(jiān)督的同時(shí)，有效發(fā)揮了“首違不罰”制度的功能，強(qiáng)化了包容審慎監(jiān)管的理念，促進(jìn)了行政處罰向既有力度又有溫度的良法善治方向發(fā)展。加強(qiáng)司法體制改革，促進(jìn)司法公正既是推進(jìn)法治政府建設(shè)的直接需要，也是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的間接需要和直接需要。在強(qiáng)調(diào)司法權(quán)與行政權(quán)互動(dòng)的同時(shí)，也要謹(jǐn)防行政權(quán)對(duì)司法權(quán)行使的不當(dāng)干預(yù)。

　　結(jié)語(yǔ)

　　2021年行政處罰法寫入“首違不罰”制度后，執(zhí)法實(shí)踐中出現(xiàn)的新舉措、新變化得到了法律制度層面的回應(yīng)，進(jìn)一步體現(xiàn)了包容審慎的監(jiān)管理念，契合了執(zhí)法體制改革的新要求?！笆走`不罰”制度雖然會(huì)助推市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，但切勿急于求成。該制度在實(shí)踐中的運(yùn)行存在著裁量風(fēng)險(xiǎn)，法律概念的模糊性讓執(zhí)法人員面臨著罰與不罰的兩難困境。為避免制度的不完善帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前亟須明確“首違不罰”制度運(yùn)行的細(xì)節(jié)問(wèn)題，一方面要規(guī)范各地出臺(tái)的免罰清單，對(duì)其適用范圍和程序進(jìn)行限定，另一方面也要加強(qiáng)對(duì)制度運(yùn)行的事中事后監(jiān)管，彌補(bǔ)制度本身的缺陷與不足。以期進(jìn)一步激發(fā)其對(duì)行政執(zhí)法帶來(lái)的良好法治效益，從而助推我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的法治化進(jìn)程。