習近平總書記2019年考察上海時指出，要牢牢抓住城市治理智能化的“牛鼻子”，抓好政務服務“一網(wǎng)通辦”、城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”通過數(shù)字技術(shù)與城市治理深度融合，推進城市治理流程優(yōu)化、業(yè)務協(xié)同和模式創(chuàng)新，引領(lǐng)帶動城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提高城市管理科學化、精細化、智能化水平，有力支撐城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”日益成為城市推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型、提升治理效能的重要舉措，目前形成事件驅(qū)動、數(shù)據(jù)驅(qū)動、業(yè)務驅(qū)動等三條典型路徑，加速了城市數(shù)據(jù)治理、系統(tǒng)架構(gòu)、業(yè)務流程三大變革，但仍面臨流程再造阻力、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)風險和標準規(guī)范缺失三大挑戰(zhàn)，亟需處理好跨層級跨部門關(guān)系、數(shù)據(jù)利用和數(shù)據(jù)安全關(guān)系、平臺賦能和制度創(chuàng)新關(guān)系等三大關(guān)系。

　　“一網(wǎng)統(tǒng)管”成為城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型建設焦點

　　近年來，在疫情防控、防汛防澇、重大賽事等事件檢驗之下，城市數(shù)字化呈現(xiàn)“不缺條線缺協(xié)同”的特征?！笆濉逼陂g我國以“一網(wǎng)通辦”為抓手有效提升了政務服務協(xié)同能力，“十四五”期間“一網(wǎng)統(tǒng)管”將成為從條線治理走向協(xié)同治理的關(guān)鍵抓手，支撐城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。當前，各地將“一網(wǎng)統(tǒng)管”作為城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重點方向，從政策、流程、機制等多維度體系化推進建設。

　　國家層面日益重視城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”是“十四五”期間我國推進新型城市建設、提升城市治理智能化的重要方向?！笆奈濉币?guī)劃中明確提出，“提升城市智慧化水平，推行城市樓宇、公共空間、地下管網(wǎng)等“一張圖”數(shù)字化管理和城市運行一網(wǎng)統(tǒng)管”。2022年3月，住建部印發(fā)《關(guān)于全面加快建設城市運行管理服務平臺的通知》，要求建設住建領(lǐng)域統(tǒng)一大平臺，加快推動本領(lǐng)域各項管理業(yè)務“一網(wǎng)統(tǒng)管”。2022年6月，國務院發(fā)布的《關(guān)于加強數(shù)字政府建設的指導意見》提出，加快推進城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，探索城市信息模型、數(shù)字孿生等新技術(shù)運用，提升城市治理科學化、精細化、智能化水平。

　　各省市積極探索推進“一網(wǎng)統(tǒng)管”。上海在全國首提“一網(wǎng)統(tǒng)管”，從機制改革和平臺整合兩個層面入手，成立城市運行管理中心，搭建一網(wǎng)統(tǒng)管“三級平臺五級應用”，圍繞“高效處置一件事”，逐步調(diào)整打通跨部門協(xié)同治理流程。廣東、南京、煙臺等省市積極出臺“一網(wǎng)統(tǒng)管”行動計劃、暫行辦法或職責清單，健全“一網(wǎng)統(tǒng)管”協(xié)同體系，各地掀起“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設熱潮。

　　數(shù)字企業(yè)將“一網(wǎng)統(tǒng)管”作為重要業(yè)務方向。如華為2022年成立政務一網(wǎng)通軍團，提出智慧城市業(yè)務需求正從“一網(wǎng)通辦”向“一網(wǎng)統(tǒng)管”轉(zhuǎn)變。騰訊2020年即已推出“一網(wǎng)統(tǒng)管”產(chǎn)品，打造具有“一圖多景、城市體征、有呼必應、綜合指揮”四大能力的智慧城市運行管理平臺，滿足城市的精細化治理需求。中國聯(lián)通圍繞“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)協(xié)同”等典型場景打造面向政府的產(chǎn)品和運營服務體系，并將“一網(wǎng)統(tǒng)管”視為決定未來數(shù)字化市場份額的重要方向。

　　“一網(wǎng)統(tǒng)管”探索形成三條典型路徑

　　各省市探索推進“一網(wǎng)統(tǒng)管”呈現(xiàn)多種模式。從推進主體來看，“一網(wǎng)統(tǒng)管”牽頭部門主要有城市運行管理部門、大數(shù)據(jù)管理部門，個別地方由政法委、公安局等部門牽頭推進；從驅(qū)動力來看，“一網(wǎng)統(tǒng)管”既可以通過數(shù)據(jù)驅(qū)動，打造協(xié)同場景，倒逼業(yè)務流程優(yōu)化，又可以通過事件驅(qū)動，以高效處置一件事為核心，推動城市治理模式創(chuàng)新；從切入點來看，各地將“一網(wǎng)統(tǒng)管”作為態(tài)勢感知、全景展示、決策指揮、業(yè)務協(xié)同的綜合載體，但切入點各不相同，如上海從12345切入、廣東從“粵治慧”切入等?；诟鞯貙嵺`經(jīng)驗和模式，可以提煉總結(jié)推進“一網(wǎng)統(tǒng)管”主要的三條路徑。

　　一是創(chuàng)新統(tǒng)管機制與機構(gòu)，事件驅(qū)動型。

　　“一網(wǎng)統(tǒng)管”是上海在探索推進超大城市精細化管理中的經(jīng)驗總結(jié)，針對城市運行中發(fā)現(xiàn)機制不夠靈敏、處置不夠迅速、線上線下協(xié)同效率不夠高的問題，著眼于高效處置一件事，整合各部門業(yè)務系統(tǒng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時更新、互聯(lián)互通、智能對比，為及時精準發(fā)現(xiàn)問題、對接需求、研判形勢、預防風險和有效處置問題提供支撐。在具體實施中，可以成立新機構(gòu)作為推進主體加強協(xié)同處置和指揮調(diào)度。如上海市成立城市運行管理中心，作為“一網(wǎng)統(tǒng)管”指揮決策以及重大突發(fā)事件指揮調(diào)度的總平臺，重在抓總體，不包攬、不替代各市級業(yè)務部門和各區(qū)管理。

　　二是數(shù)據(jù)管理部門主導，數(shù)據(jù)驅(qū)動型。

　　部分地區(qū)將“一網(wǎng)統(tǒng)管”作為支撐和引領(lǐng)政府數(shù)字化改革的核心，以數(shù)據(jù)治理工作為抓手，通過推動多源數(shù)據(jù)融合、大數(shù)據(jù)分析平臺和算法倉庫建設，支撐各部門在數(shù)據(jù)全面匯聚、智能分析的基礎上開發(fā)協(xié)同型、創(chuàng)新型應用場景，倒逼業(yè)務流程優(yōu)化。如廣東省2021年5月就發(fā)布了《廣東省數(shù)字政府省域治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”三年行動計劃》，由政務服務數(shù)據(jù)管理局牽頭，將“一網(wǎng)統(tǒng)管”作為提升省域治理現(xiàn)代化的重要抓手，以“粵治慧”為基礎，持續(xù)開展數(shù)據(jù)治理工作，推動多源數(shù)據(jù)融合，為省級應用專題建設和接入提供組件化、模塊化的開發(fā)環(huán)境。

　　三是城管公安等業(yè)務部門主導，業(yè)務驅(qū)動型。

　　部分地區(qū)將“一網(wǎng)統(tǒng)管”視為城市運行管理的目標，由城市管理部門牽頭，重點是構(gòu)建城市運管服平臺“一張網(wǎng)”，加強對城市運行管理服務狀況的實時監(jiān)測、動態(tài)分析、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指揮監(jiān)督和綜合評價。如杭州市“一網(wǎng)統(tǒng)管”由城管局牽頭，將“一網(wǎng)統(tǒng)管”作為城市大腦跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的特色場景之一，按照住建部要求推進城市運行管理服務平臺建設，在亞運保障場景中，杭州市“一網(wǎng)統(tǒng)管”通過亞運氛圍營造、環(huán)境整治、道路、城市面貌等數(shù)據(jù)匯聚，實現(xiàn)“一屏掌握”亞運籌備工作進展。北京市“一網(wǎng)統(tǒng)管”由城管委牽頭，建立市、區(qū)、街鄉(xiāng)三級城市運行調(diào)度指揮體系，完善網(wǎng)格化管理和數(shù)據(jù)共享機制，重點結(jié)合接訴即辦、提高公共衛(wèi)生應急能力等，打造“一網(wǎng)統(tǒng)管”應用場景。蘇州市“一網(wǎng)統(tǒng)管”由政法和公安部門共同牽頭，重點是提升社會治理能力，賦能基層減負。

　　“一網(wǎng)統(tǒng)管”加速城市治理三大變革

　　雖然推進路徑各不相同，但各地“一網(wǎng)統(tǒng)管”的持續(xù)推進，促進了城市數(shù)據(jù)治理方式、城市中樞系統(tǒng)架構(gòu)以及城市治理業(yè)務流程三方面的深刻變革。

　　一是加速城市數(shù)據(jù)治理方式變革。

　　各地區(qū)在“一網(wǎng)統(tǒng)管”探索過程中，逐步形成了以數(shù)據(jù)融合應用為牽引、以業(yè)務為核心驅(qū)動的數(shù)據(jù)治理新模式，由此產(chǎn)生政府數(shù)據(jù)治理的兩大內(nèi)生動力。一方面促進面向具體場景的專題數(shù)據(jù)治理，各地“一網(wǎng)統(tǒng)管”實踐中多數(shù)將城市疫情防控、防汛防澇、應急聯(lián)防聯(lián)控、基層治理等作為典型應用場景，串聯(lián)相關(guān)部門業(yè)務流程，通過在實戰(zhàn)中采集一線數(shù)據(jù)、實時數(shù)據(jù)并與各部門存量數(shù)據(jù)進行“對碰”校驗，形成一批更加鮮活準確的專題數(shù)據(jù)體系，并“反哺”各業(yè)務部門和大數(shù)據(jù)中心。另一方面以領(lǐng)導駕駛艙為數(shù)據(jù)查驗窗口提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，“一網(wǎng)統(tǒng)管”體系以“一屏觀天下”作為呈現(xiàn)和交互方式，為決策者提供更直觀透明的城市運行“體征”數(shù)據(jù)，通過將各主題業(yè)務和突發(fā)事件監(jiān)控數(shù)據(jù)、運行數(shù)據(jù)與分析數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)上屏，倒逼各業(yè)務部門加快數(shù)據(jù)共享校核和比對分析，形成更準確的城市“數(shù)據(jù)畫像”。

　　二是加速城市中樞系統(tǒng)架構(gòu)變革。

　　各地區(qū)借鑒“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”放管服改革思想和實踐經(jīng)驗，以治理領(lǐng)域“高效處置一件事”為目標導向，通過全局一網(wǎng)打通、重點部門打通等不同的實施策略，對接社會治理重點業(yè)務條線系統(tǒng)平臺，在此基礎上強化城市各條線共性治理能力與資源建設，構(gòu)建跨部門通用復用的能力組件資源池，打造市域治理體系大中臺，進一步提高對各條線治理應用的統(tǒng)一賦能水平。如上海市通過統(tǒng)籌共建數(shù)據(jù)資源服務中心、應用共性支撐中心和人工智能算法中心，為市級各相關(guān)部門數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同提供了非常豐富的數(shù)字化工具箱。

　　三是加速城市治理業(yè)務流程變革。

　　“一網(wǎng)統(tǒng)管”推動城市治理業(yè)務邏輯從單點發(fā)現(xiàn)、單向決策、單線處置、串行流轉(zhuǎn)向一體化集成模式轉(zhuǎn)變，顯著提升各類社會突發(fā)事件的協(xié)同處置效率。在此過程中，治理業(yè)務流程優(yōu)化和重構(gòu)是關(guān)鍵，具體來說重點變革兩大流程：一是重構(gòu)一體化社會面感知業(yè)務流程，如南京玄武區(qū)建設城市運行一網(wǎng)統(tǒng)管平臺，實時接入12345熱線、110非警情、領(lǐng)導信箱、隨手拍、網(wǎng)格微信群等公眾訴求數(shù)據(jù)，同時接入“吹哨報道”、綜合檢查執(zhí)法、社區(qū)一體化平臺、智能AI分析平臺、物聯(lián)網(wǎng)傳感設備等工單數(shù)據(jù)，為后續(xù)制定協(xié)同處置方案奠定基礎。二是建立標準化協(xié)同處置業(yè)務流程，如太原市依托市委政法委綜治平臺開展“一張圖”分析調(diào)度，通過建立系統(tǒng)性、標準化處置流程，針對采集的事件信息快速形成處置工單，按照標準化流程分級分領(lǐng)域分發(fā)下派，由各級相關(guān)部門聯(lián)動處置并反饋結(jié)果，初步形成分工有序、響應及時的市域“一盤棋”治理閉環(huán)。

　　“一網(wǎng)統(tǒng)管”面臨挑戰(zhàn)與發(fā)展建議

　　推進“一網(wǎng)統(tǒng)管”過程中，各地將面臨流程再造阻力、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)風險和標準規(guī)范缺失三大挑戰(zhàn)，亟需處理好跨層級跨部門關(guān)系、數(shù)據(jù)利用和數(shù)據(jù)安全關(guān)系、平臺賦能和制度創(chuàng)新關(guān)系等三大關(guān)系。

　　“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設環(huán)節(jié)面臨流程再造阻力，需處理好跨層級、跨部門業(yè)務關(guān)系。

　　信息流、業(yè)務流的流轉(zhuǎn)流程再造是“一網(wǎng)統(tǒng)管”改革成功的關(guān)鍵，背后是對事項要素監(jiān)管權(quán)、事項處置決策權(quán)、處置過程監(jiān)督權(quán)的透明化、開放化改革，涉及大范圍、深層次行政管理體制約束，當前很多地方面臨缺乏清晰的市域治理事項清單，一網(wǎng)統(tǒng)管流程再造難，統(tǒng)籌牽頭部門與處置執(zhí)行部門邊界不清晰等問題，必須要厘清一網(wǎng)統(tǒng)管跨部門跨層級參與職責、分工邊界、工作流程，圍繞城市運行、城市管理、社會治理、應急管理、經(jīng)濟監(jiān)管等重點領(lǐng)域，逐步構(gòu)建城市“一網(wǎng)統(tǒng)管”事項清單，固化形成運行實施管理辦法和操作手冊，確保事項依職能管理權(quán)與處置集中決策權(quán)的無縫銜接和動態(tài)平衡，形成“一網(wǎng)統(tǒng)管”的向心合力。

　　“一網(wǎng)通管”運行環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)存在風險，需處理好數(shù)據(jù)利用和數(shù)據(jù)安全關(guān)系。

　　“一網(wǎng)統(tǒng)管”依賴于海量數(shù)據(jù)匯聚和快速流轉(zhuǎn)，確保數(shù)據(jù)安全的同時實現(xiàn)高效利用是“一網(wǎng)統(tǒng)管”改革成功的基礎保障。各地在實際推進過程中普遍面臨數(shù)據(jù)共享中梗阻、安全保障難度大等挑戰(zhàn)。在“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺建設過程中，要制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集、匯聚、整合、共享、服務標準規(guī)范，分層分級開展數(shù)據(jù)治理，分層構(gòu)建“一網(wǎng)統(tǒng)管”基礎庫、主題庫和專題庫，并同步規(guī)劃設計基于隱私計算、區(qū)塊鏈、數(shù)字簽名等的可信計算環(huán)境，制定與之匹配的數(shù)據(jù)脫敏訓練、加密運行等實施策略，建立基于業(yè)務的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)安全管控管理機制，從技術(shù)角度解決部門之間、區(qū)域之間的數(shù)據(jù)壁壘問題。

　　“一網(wǎng)通管”處置環(huán)節(jié)缺乏規(guī)范指引與可持續(xù)運營機制，需處理好平臺賦能和制度創(chuàng)新關(guān)系。

　　相對于“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”確定性業(yè)務體系而言，“一網(wǎng)統(tǒng)管”是一項開創(chuàng)性、探索性的工作，面臨的業(yè)務場景和處置對象更加復雜和特殊，加之各地各級行政管理體系差異較大，標準化技術(shù)平臺和知識模板庫難以完全覆蓋，部分領(lǐng)域特別是街鎮(zhèn)社區(qū)等基層業(yè)務缺乏專業(yè)運營隊伍，業(yè)務和技術(shù)融合困難，可持續(xù)性服務不足。一方面，需要統(tǒng)籌一網(wǎng)統(tǒng)管的“技防”與“人防”、“數(shù)治”與“人治”，基于城市管理、市域治理等已有基礎平臺，形成涵蓋市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（街道）三級貫通的“一網(wǎng)統(tǒng)管”運營支撐平臺，解決各職能部門服務申請和服務管理流程繁瑣、響應不及時的問題。另一方面，要明確政府相關(guān)部門在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、審核把關(guān)、指導監(jiān)督、執(zhí)行處置等方面的權(quán)責利，積極探索首問、屬地、就近管轄等配套機制，發(fā)展場景創(chuàng)新、數(shù)據(jù)管理、標準規(guī)范、運營服務等智庫服務機制，多措并舉保障“一網(wǎng)統(tǒng)管”高效推進。

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