楊冰之：電子政務(wù)外包有助于政府CIO從運營走向管理

　　摘要: 費用壓力、就業(yè)促進、公共需求、技術(shù)彈性是政府電子政務(wù)外包的多元動因。電子政務(wù)外包的公共性特征主要體現(xiàn)在外包目的公益性、外包內(nèi)容的限定性和外包方式的規(guī)制性。公共性視角下的電子政務(wù)外包影響要素主要包括政府政策、法律環(huán)境、文化因素、部分利益和信息化水平等方面。

　　關(guān)鍵詞: 電子政務(wù)外包; 動因; 公共性特征; 影響因素

　　作為公共服務(wù)的集中提供者，政府有著基于組織內(nèi)部科層體系發(fā)揮公共性職能，即通過內(nèi)包方式提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)。但自20 世紀后半期開始，在一系列社會經(jīng)濟變革之后，政府純粹依靠自身力量滿足所有公共服務(wù)需求變得難以為繼，外包日漸成為現(xiàn)代政府公共性職能實現(xiàn)的重要途徑。外包指組織在自身資源有限或自身資源利用不經(jīng)濟的情況下，通過競爭性市場整合和利用外部優(yōu)勢資源，以降低組織運作成本、提高組織效率，從而保留并充分發(fā)揮自身核心競爭力的一種戰(zhàn)略安排。當前有關(guān)電子政務(wù)外包的研究主要有四種研究取向: 電子政務(wù)外包的價值分析、模式分析、風險及應(yīng)對策略分析、過程與配套工程分析。這些研究集中分析了電子政務(wù)外包的優(yōu)勢并結(jié)合我國國情提出了各自的實現(xiàn)策略，但卻忽視了一個重要問題，即作為一種市場化的服務(wù)提供方式，電子政務(wù)外包和企業(yè)IT 外包是否存在區(qū)別? 這些區(qū)別對于外包的策略選擇和實現(xiàn)是否有影響? 政府外包是市場行為，同時也是公共性行為，在以政府為主體的信息化外包過程中，有著更復(fù)雜的公平、公正等公共性需求而不能簡單地追求效率和經(jīng)濟。因此，公共性視閾下的電子政務(wù)外包過程將與一般外包不同而展現(xiàn)出自身的公共性特征。

　　一、電子政務(wù)外包的多元動因

　　(一) 費用壓力迫使電子政務(wù)外包。由于政府的公共性特征，其職能發(fā)揮受稅收政策和組織效益的影響相比企業(yè)小，但其預(yù)算支出所受到的管控則遠較企業(yè)嚴格。通過信息化外包，政府通過購買的方式實現(xiàn)公共服務(wù)職能，而不必從基礎(chǔ)項目開始全程投入，所發(fā)生的費用項目將不再集中在投資耗費而更多地體現(xiàn)為運行開支，通過外包靈活實現(xiàn)了信息化公共服務(wù)合同購買，從而避免了數(shù)額巨大的初始投資，一次性預(yù)算支出的縮減也使得電子政務(wù)項目更易為公眾以及預(yù)算審批機構(gòu)認可。此外，相較于內(nèi)包式的電子政務(wù)自建方式，外包能夠在更廣泛的視野內(nèi)融資，企業(yè)內(nèi)部的資金審批、項目應(yīng)用以及預(yù)算安排也比政府更為有效。同時，在既定的預(yù)算規(guī)模下，通過電子政務(wù)外包在更大范圍內(nèi)整合優(yōu)勢資源，利用專業(yè)化的信息技術(shù)平臺和人員優(yōu)勢能產(chǎn)出更為快速有效的公共服務(wù)，從而提升公共費用支出的運行效益。例如，美國的亞利桑那州汽車營業(yè)執(zhí)照發(fā)放外包給IBM 公司，IBM 公司全額出資，負責系統(tǒng)設(shè)計、硬軟件購買、系統(tǒng)集成及建成后的運行和維護，居民在線申領(lǐng)駕駛執(zhí)照，申請平均時間由原來的45 分鐘縮短為3 分鐘，大大提高了工作效率。IBM 公司從每本執(zhí)照服務(wù)費中抽取1 美元，州政府未投入就實現(xiàn)了該項業(yè)務(wù)的電子化，發(fā)放每本駕照的辦公費支出成本也由原來的66 美元降至16 美元。［1］

　　(二) 就業(yè)促進推動電子政務(wù)外包。電子政務(wù)外包所實現(xiàn)的信息化公共服務(wù)的靈活提供，使得政府不再需要雇傭大量的技術(shù)人員參與信息化系統(tǒng)的自辦自管，從而大幅度削減了信息化帶來的公共部門長期的持續(xù)的相關(guān)人員的費用。表面上看外包似乎減少了就業(yè)崗位并在促進就業(yè)方面于政府于不利，實際上面向市場尋求更為專業(yè)的信息化服務(wù)的外包方式是將技術(shù)就業(yè)的政府內(nèi)部市場擴大到更大范圍的社會市場。電子政務(wù)項目在社會范圍內(nèi)采購和尋求公共服務(wù)合作為信息化市場創(chuàng)造了更多商機的同時也為該專業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)造了更多的就業(yè)機會。另外，我國電子政務(wù)建設(shè)與運營過程中，兼業(yè)型信息化建設(shè)模式十分普遍，相關(guān)信息化服務(wù)提供者往往身兼辦公室文員、通訊員或資料檔案員等多重職能，通過信息化外包可以使其更關(guān)注政務(wù)性職能，同時也在電子政務(wù)技術(shù)性領(lǐng)域為社會創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。

　　(三) 公共需求誘發(fā)電子政務(wù)外包。通過外包方式實現(xiàn)電子政務(wù)，政府能夠迅速將信息技術(shù)發(fā)展成果應(yīng)用到公共服務(wù)過程中，從而及時有效地滿足公眾日益增長的豐富的公共服務(wù)需求。外包企業(yè)在信息技術(shù)的研發(fā)創(chuàng)新與推廣應(yīng)用上因其專業(yè)性與市場化而具有明顯優(yōu)勢，政府只需及時搜集反饋公眾相關(guān)公共服務(wù)需求，就能夠通過外包合同在短期內(nèi)獲得相應(yīng)的可操作的公共服務(wù)，如果交之政府傳統(tǒng)科層體系，則須經(jīng)過層層審批、再投資建設(shè)、再試點運營，然后才能向公眾提供，這一過程往往要數(shù)月乃至數(shù)年，由具備專業(yè)與經(jīng)驗優(yōu)勢的外包企業(yè)，只需幾周甚至幾天的時間。隨著電子政務(wù)外包服務(wù)市場的完善，一些大型的外包服務(wù)企業(yè)已經(jīng)建立起成型的政府公共服務(wù)信息化模塊，當建立外包聯(lián)系的相關(guān)政府部門向服務(wù)商提出服務(wù)需求時，服務(wù)商只需在自身的服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)為特定政府部門開通相應(yīng)通道就能實現(xiàn)，往往只需數(shù)小時甚至幾分鐘。例如，美國的National Information Consortium 擁有約7000 個電子政務(wù)服務(wù)的功能模塊，涵蓋從在線繳稅到人生安全保險等等，可以根據(jù)需要隨時向發(fā)包政府部門開通服務(wù)。［2］