不久前召開的深圳市黨代會(huì)上，反腐倡廉照例成為熱議的話題。在制度建設(shè)方面，黨代會(huì)報(bào)告提出，要“借鑒國內(nèi)外先進(jìn)地區(qū)防治腐敗的有益做法和經(jīng)驗(yàn)，積極探索、先行先試，率先建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系，力爭使深圳反腐倡廉建設(shè)走在前列。”此外，“研究制定干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度”也是這五年要做的一項(xiàng)工作。
以公開機(jī)制曝光“潛伏”貪官
將“干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度”與“反腐倡廉工作”捆綁在一起，既有其內(nèi)在的邏輯，也有其現(xiàn)實(shí)的依據(jù)。清華和北航兩學(xué)者近日就發(fā)布了一項(xiàng)關(guān)于“腐敗潛伏期”的研究成果。據(jù)他們的統(tǒng)計(jì)，從1978年至20世紀(jì)90年代中期，貪官的平均潛伏期在2-3年，從20世紀(jì)90年代末至本世紀(jì)初期，腐敗潛伏期大幅度攀升，達(dá)到了5-6年。近年被調(diào)查的省部級(jí)干部犯罪案件中，平均潛伏期為6.31年，最長的達(dá)14年。兩學(xué)者提出了一個(gè)疑問：近些年來中央和地方都加大了治理腐敗的力度，那么，是什么原因?qū)е仑澒贊摲谘娱L的呢？
腐敗潛伏期延長，首先應(yīng)追問的，就是腐敗的發(fā)現(xiàn)機(jī)制。有網(wǎng)友專門總結(jié)了貪腐大案的暴露方式，大致有十幾種：如小偷偷出來的，大火燒出來的，情婦斗出來的，二奶揪出來的，分贓不均吵出來的等等。這些曝光方式多屬偶然，而幾乎看不到制度防范的功效。也因此，在貪腐弊案的查處上，實(shí)則是“法網(wǎng)恢恢，疏而有漏”。大量積壓的腐敗犯罪黑數(shù)，正等待著一些離奇的偶然事件來揭開。
而制度反腐本可期待。比如財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)則早在15年前就已建立。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制最重要的目的就在于通過申報(bào)來監(jiān)督官員，并從中發(fā)現(xiàn)貪腐線索。1995年4月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》。雖然申報(bào)主體僅限于“縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部”，但從這些年來的反腐實(shí)踐看，這一“規(guī)定”對(duì)于發(fā)現(xiàn)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗行為同樣收效甚微。究其原因就在于：財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的關(guān)鍵并不在申報(bào)，而在向誰申報(bào)。如向上級(jí)申報(bào)，則必然跌入“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)”的泥淖。如向公民申報(bào)，則將使領(lǐng)導(dǎo)干部的貪腐行為陷入到公民監(jiān)督的“汪洋大?！敝?。
在筆者看來，與其將這一制度稱為“財(cái)產(chǎn)申報(bào)制”，倒不如稱其為“財(cái)產(chǎn)公開制”?！瓣柟夥ò浮边@一別稱的由來，正源于此。官員的財(cái)產(chǎn)狀況就應(yīng)曬在公民監(jiān)督的陽光下，而不應(yīng)鎖在更高層級(jí)官員的抽屜里。財(cái)產(chǎn)申報(bào)并不一定能夠“倡廉”，但官員財(cái)產(chǎn)向社會(huì)公開，卻一定可以“反腐”。
15年前，“縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)”的推行與實(shí)踐也證明，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開制度并不是一個(gè)仍需要長期研究的理論問題，而是一個(gè)急需在試行過程中不斷總結(jié)和改進(jìn)的實(shí)踐問題。將“陽光法案”寄望于體制內(nèi)的研究，只能是緣木求魚。一年前曾有報(bào)道詳細(xì)介紹了《中國懲治和預(yù)防腐敗重大對(duì)策研究》課題組的重要成果。該課題系接受國家社科規(guī)劃的委托，并由國內(nèi)某著名反腐專家領(lǐng)銜，據(jù)說其研究成果還受到了全國人大常委會(huì)等高層部門的高度肯定。而其結(jié)論，不過是“反腐敗的關(guān)鍵是要依靠科學(xué)的制度，這個(gè)科學(xué)制度的核心就是家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度和金融實(shí)名制”。事實(shí)上，如此重大的“研究成果”早已是民間常識(shí)。
從中央到地方，對(duì)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開制度的態(tài)度，越來越多地統(tǒng)一到“抓緊研究，盡快出臺(tái)”上。與15年前財(cái)產(chǎn)申報(bào)的封閉運(yùn)行一樣，這些“抓緊研究”同樣在暗中進(jìn)行，公眾無法得知官方的最新研究成果，更無從參與和推動(dòng)研究的深入。權(quán)利要制約權(quán)力的前提，是知情權(quán)的落實(shí)。若權(quán)利對(duì)權(quán)力一無所知，就談不上監(jiān)督與制約?！把芯俊币残枰萍s，否則，如何保證研究的成果不偏向“官員意志”?財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的關(guān)鍵在公開，對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的“研究”也同樣不能搞“封閉操作”。既然承諾了要“抓緊研究”，請將這項(xiàng)研究的具體進(jìn)展向公眾展示，好讓公眾也看看，在常識(shí)之外還有哪些研究難點(diǎn)與創(chuàng)新點(diǎn)。事實(shí)上，對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開制度最為期待的，正是社會(huì)公眾。能夠排除既得利益階層阻撓的，也是公眾。
推激勵(lì)機(jī)制排除官意阻撓
自1766年瑞典制定了世界上第一部財(cái)產(chǎn)公示法令以來，財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度不但為歐美國家所廣泛采納，也得到了亞非國家的效仿甚至是照搬。作為中國領(lǐng)土的香港特別行政區(qū)，同樣施行了這一制度，并運(yùn)轉(zhuǎn)良好。中國內(nèi)地的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，之所以在主體上止于“縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部”，在對(duì)象上止于“收入申報(bào)”，在方式上止于“向上級(jí)申報(bào)”，并不是理論上的不成熟。而是在理論之外，有一個(gè)龐大的利益集團(tuán)在阻撓這一制度的實(shí)現(xiàn)。眼下最亟須研究的，就是如何破除這種阻撓。
財(cái)產(chǎn)公開涉及官員的既得利益，很難從官員階層內(nèi)部生長。傳播學(xué)者曾用“沉默的螺旋”來描述這種心態(tài)：大多數(shù)人在作出選擇時(shí)會(huì)有一種趨同心態(tài)，當(dāng)個(gè)人的意見與其所屬群體或周圍環(huán)境的觀念發(fā)生背離時(shí)，個(gè)人會(huì)產(chǎn)生孤獨(dú)和恐懼感。于是，便會(huì)放棄自己的看法，逐漸變得沉默，最后轉(zhuǎn)變支持方向，與優(yōu)勢群體、優(yōu)勢意見一致。當(dāng)一種優(yōu)勢意見不斷被強(qiáng)化抬高，并被確立為一種主要意見后，我們就能看到在這背后的螺旋式的過程。
于財(cái)產(chǎn)公開而言，在公共輿論上，優(yōu)勢意見是必須公開；在官員的選擇上，優(yōu)勢意見卻是絕不能公開，至少是不能從自己開始公開。有項(xiàng)專門針對(duì)官員的調(diào)查結(jié)果顯示，反對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)者高達(dá)97%。全國人大中的官員代表占到七成左右，但公開的記錄顯示，尚無一位官員提出過財(cái)產(chǎn)公開的立法建議案。去年“兩會(huì)”期間，有一位省政協(xié)主席在談到對(duì)官員財(cái)產(chǎn)公開的看法時(shí)，甚至反詰提問的記者：為什么老百姓不公布財(cái)產(chǎn)？這一名言催生出網(wǎng)民上網(wǎng)爭曬財(cái)產(chǎn)的行動(dòng)，然后又有了“脫吧，到你了”這幅影響力和傳播度皆巨大的著名漫畫。民意倒逼的結(jié)果，仍是官意的沉默。在立法層面，“陽光法案”沒有任何實(shí)質(zhì)的進(jìn)展。
打破僵局的是一些地方的零星實(shí)踐。2008年5月28日，阿勒泰地區(qū)紀(jì)檢委、監(jiān)察局及預(yù)防腐敗辦公室聯(lián)合出臺(tái)了《縣(處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)定(試行)》，要求“與領(lǐng)導(dǎo)干部職權(quán)密切相關(guān)的收入都將通過阿勒泰廉政網(wǎng)及當(dāng)?shù)刂髁髅襟w及時(shí)全面公開，以接受社會(huì)有效監(jiān)督。”雖然阿勒泰的干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)實(shí)踐，在申報(bào)主體上同中央保持了高度一致，但新鮮的是，阿勒泰在內(nèi)地第一次將“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”推進(jìn)了一步——— 根據(jù)阿勒泰那個(gè)一經(jīng)報(bào)道就引發(fā)了輿論熱議的《規(guī)定(試行)》，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)之后，要通過網(wǎng)絡(luò)和媒體“及時(shí)全面公開”。
2009年1月1日，阿勒泰地區(qū)廉政網(wǎng)對(duì)2008年12月新提任的55名副縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部全部進(jìn)行了個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示。有意思的是，這些領(lǐng)導(dǎo)干部在公布的財(cái)產(chǎn)狀況上差距并不大。年收入最高的青河縣副縣長李勁松只有35340元，最低的則是哈巴河縣副縣長蓋革慶，為27048元。而且這些財(cái)產(chǎn)來源基本是“工資”、“各類獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼及福利費(fèi)”等。公眾最感興趣的比如剪彩所得、授課所得、稿費(fèi)所得、題字所得甚至貪污所得、受賄所得等，均未有官員主動(dòng)申報(bào)。
阿勒泰的“創(chuàng)舉”緣何能打破“沉默的螺旋”？原因也許在于，這里實(shí)踐的財(cái)產(chǎn)公開也不是從阿勒泰最高黨政領(lǐng)導(dǎo)開始公開的。相反，他們找到了一個(gè)相對(duì)合理的激勵(lì)機(jī)制，讓一部分官員先“裸”起來。首批被要求公開財(cái)產(chǎn)狀況的是“新提任的55名副縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部”。這樣的突破口實(shí)則蘊(yùn)藏著決策者的用心良苦——— 如果要獲得提升，就得先承擔(dān)公開的義務(wù)；如果不愿公開，則不予提升。正是在這一激勵(lì)機(jī)制之下，促成了財(cái)產(chǎn)公開在阿勒泰的破冰。
“財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開”在湖南瀏陽、浙江慈溪也曾有過地方性實(shí)驗(yàn)，最新的例證則在重慶。據(jù)平安重慶建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人5月28日透露，今年重慶將進(jìn)一步完善執(zhí)法監(jiān)督體系，大力推進(jìn)“陽光執(zhí)法”，提高司法公信力。具體的舉措就是，在法院的執(zhí)行局、民事審判庭，檢察院的職務(wù)犯罪偵查、偵查監(jiān)督4個(gè)重點(diǎn)部門試行領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。經(jīng)歷了“打黑風(fēng)暴”之后的重慶，司法廉潔格外受到關(guān)注。這次選取的4個(gè)重點(diǎn)部門，實(shí)則都是司法機(jī)關(guān)的要害部門———用最通俗的語言來表達(dá)，“要害部門”就是腐敗機(jī)會(huì)最多、也最易被腐蝕的部門。這樣的刻意選擇，實(shí)際上也包含了變相的激勵(lì)，若要在這樣的要害部門就職，就必須再承擔(dān)額外的義務(wù)——— 財(cái)產(chǎn)申報(bào)。
在民意的多數(shù)認(rèn)同仍無法推動(dòng)“陽光法案”出臺(tái)的現(xiàn)實(shí)之下，將財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開列入新任官員的必要條件，先使新任官員都能接受公眾監(jiān)督，進(jìn)而逐漸擴(kuò)大到所有官員，這是不是一條走向“陽光法案”的可行之路？筆者雖對(duì)此并不樂觀，但樂見地方的實(shí)踐，并愿意等待時(shí)間來證明。
