湖南省行政程序規(guī)定（草案）專家咨詢論證會(huì)現(xiàn)場(chǎng)
湖南省法制辦主任賀安杰
一次偶遇，催生了我國(guó)首部行政程序規(guī)定。
從團(tuán)中央第一書記轉(zhuǎn)任湖南省省長(zhǎng)后，有著法學(xué)教育背景的周強(qiáng)在一次全國(guó)“兩會(huì)”中，在下榻的隸屬全國(guó)總工會(huì)的職工之家賓館，恰巧碰上也下榻于此的全國(guó)人大代表、國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部主任應(yīng)松年。此前就熟識(shí)的兩人，經(jīng)過一番寒暄后，雙方就此問題一拍即合，開始了行政程序法的大膽探索。
有觀察者認(rèn)為，這與一個(gè)地方行政首長(zhǎng)的態(tài)度不無關(guān)系。
事實(shí)上，早在1989年，中國(guó)首部部分規(guī)范行政權(quán)力的行政單行法——行政訴訟法出臺(tái)后，法學(xué)界呼吁不斷，考慮到中國(guó)行政權(quán)力過大的現(xiàn)狀，加之行政程序法是行政法體系的核心，他們都希望能盡快出臺(tái)行政程序法。
此后，周強(qiáng)4次召開會(huì)議聽取湖南省法制辦的起草工作匯報(bào)，并與專家反復(fù)商榷。應(yīng)周強(qiáng)省長(zhǎng)之邀，國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部主任應(yīng)松年教授牽頭成立了《湖南省行政程序規(guī)定》起草專家組。湖南省政府法制辦成立了行政程序立法工作小組。針對(duì)當(dāng)前行政行為出現(xiàn)的若干問題，從行政決策、行政效率以及公眾參與等方面，兩個(gè)小組共同研究起草了《湖南省行政程序規(guī)定（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）。
2008年2月23日，周強(qiáng)再次邀請(qǐng)我國(guó)12位行政法專家會(huì)聚一堂，就《規(guī)定》展開論證。
4月9日上午，《湖南省行政程序規(guī)定（草案）》在湖南省政府第四次常務(wù)會(huì)議上審議通過，確定將于今年10月1日起正式實(shí)施。
不少人事后形容說：這是一次從管理者中心模式向公民權(quán)利中心模式的華麗轉(zhuǎn)身，這也被看成是呼之欲出后的眾望所歸。
處罰前允許申辯
無疑，不管是理論界，還是依法行政的現(xiàn)實(shí)工作需要，從中央到各級(jí)地方政府，《規(guī)定》的出臺(tái)，都凝聚了無數(shù)期盼的目光。
“目前，行政程序方面的立法很不健全，特別是缺乏一個(gè)統(tǒng)一的行政程序規(guī)定。這已成為影響依法行政的一個(gè)瓶頸。我省首次對(duì)行政程序進(jìn)行統(tǒng)一立法，填補(bǔ)了這方面的空白，對(duì)健全程序規(guī)則、推動(dòng)依法行政是一個(gè)突破”。湖南省法制辦主任賀安杰說。
據(jù)了解，《規(guī)定》分10章，具體包括總則、行政程序中的主體、行政決策程序、行政執(zhí)法程序、特別行為程序、行政聽證、行政公開、監(jiān)督檢查、責(zé)任追究和附則，共計(jì)180條。
一些網(wǎng)友發(fā)帖說，《湖南省行政程序規(guī)定》的制定和出臺(tái)，充分體現(xiàn)了省委省政府推進(jìn)依法行政、加強(qiáng)自身建設(shè)的決心，體現(xiàn)了省委省政府自我限權(quán)、執(zhí)政為民的決心，這個(gè)就是我們制定好《湖南省行政程序規(guī)定》的根本保障。
同時(shí)，不少網(wǎng)友也對(duì)如何進(jìn)一步修改完善草案，提出意見和建議。（法制周報(bào)新聞熱線：0731-4802117）自今年2月18日該草案公布以來，法制辦收到意見700多條。
從意見梳理的情況看，主要集中在：加大行政公開，防止暗箱操作；加強(qiáng)對(duì)自由裁量權(quán)的控制，防止權(quán)力濫用；加強(qiáng)公正執(zhí)法，防止辦關(guān)系案、人情案；健全聽證規(guī)則，防止聽證走過場(chǎng)；行政問責(zé)到位，以及如何保證貫徹實(shí)施、落到實(shí)處等方面。
其中一個(gè)網(wǎng)友提出的問題，讓賀安杰至今記憶猶新。
該網(wǎng)友說，自己一親戚遇到執(zhí)法問題“有些不可思議”——執(zhí)法者要實(shí)施處罰，在這個(gè)過程中，兩人發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，他親戚頂了幾句嘴，強(qiáng)調(diào)了一下自己的理由。這位執(zhí)法者聽后，十分惱火：“你還敢狡辯，與我頂嘴。”“怎么了？頂嘴又不犯法！”他親戚也毫不示弱。一氣之下，執(zhí)法者說：“在原有基礎(chǔ)上，另外再加罰兩千元。”
“類似于該網(wǎng)友這種現(xiàn)象并不鮮見”，在網(wǎng)上，跟帖者除了指責(zé)外，也有人道出了相似的經(jīng)歷。
“這種案例是典型的執(zhí)法者缺乏程序意識(shí)。”《規(guī)定》中規(guī)定了說明理由、陳述意見和申辯制度，還首次確立了教示制度。教示制度規(guī)定：行政執(zhí)法直接影響當(dāng)事人權(quán)益的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先采用教育、勸誡、疏導(dǎo)等手段，促使當(dāng)事人自覺履行法定義務(wù)，糾正錯(cuò)誤。當(dāng)事人經(jīng)教育之后自覺履行法定義務(wù)的，不再承擔(dān)有不利后果的行政責(zé)任。
此外，《規(guī)定》的一個(gè)亮點(diǎn)就是讓對(duì)方參與。賀安杰打比方說，執(zhí)法者認(rèn)為你違法了，首先要出示證件，亮明身份，必須要“主體合法”，被執(zhí)法者可以監(jiān)督，然后執(zhí)法者要說明違反法律哪一條規(guī)定，并主動(dòng)告訴對(duì)方，允許對(duì)方申辯，陳述理由，聽取對(duì)方意見。對(duì)公民處罰1000元以上、對(duì)法人及其他組織處罰2萬元以上的，還可以要求聽證。
現(xiàn)在，在人行道上違規(guī)停車，被城管執(zhí)法部門抓到了現(xiàn)場(chǎng)。他們給你開具的，肯定不是處罰通知單，而是陳述通知單。
接受行政處罰前，必須給你陳述和辯解的機(jī)會(huì)，這就是合法的行政程序。否則，你可以就有關(guān)部門的行政行為提起訴訟。
實(shí)際上，之前政府由什么人參加聽證，參與聽證的人員提出的意見又如何處理等問題也一直沒有一個(gè)明確的規(guī)定可以遵循，也就造成了以往很多政府部門的聽證會(huì)流于過場(chǎng)。《規(guī)定》第6章的“行政聽證”中對(duì)一般規(guī)定、行政決策聽證會(huì)以及行政執(zhí)法聽證會(huì)的內(nèi)容、步驟、處理建議等都作了明確規(guī)定。
“有理無理都可以辯駁，絕不能因?yàn)檗q駁就要加罰。”賀安杰指出，重大決策必須聽證，廣泛聽取民眾意見，讓百姓參與，合理意見要采納。涉及社會(huì)的重大決策，涉及老百姓切身利益的公共政策，讓百姓參與其中。
“多聽百姓意見是有好處的，好意見采納了，有利于決策的科學(xué)化、民主化，實(shí)際上也是統(tǒng)一思想、形成共識(shí)的一個(gè)過程，給老百姓一個(gè)動(dòng)員的過程”。賀安杰認(rèn)為，這才是真正的民主。
限時(shí)辦結(jié)審批事項(xiàng)
相關(guān)資料顯示，行政程序法在日本又被稱為透明法、透明模式。
事實(shí)證明，實(shí)現(xiàn)又快又好的發(fā)展，良好的投資環(huán)境是一個(gè)地方的核心競(jìng)爭(zhēng)力。
一次在新加坡的學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)讓賀安杰深有體會(huì)。
他說，新加坡的飛速發(fā)展無疑取決于兩個(gè)基本要件：一是市場(chǎng)開放，二是法治健全。也正因?yàn)槿绱?，新加坡社?huì)秩序與市場(chǎng)秩序良好，“很多國(guó)際大型企業(yè)都愿意到那里去投資興業(yè)。”
顯而易見的是，在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，不少企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力關(guān)鍵是商業(yè)成本，一是企業(yè)內(nèi)部成本，包括原材料、勞動(dòng)力的價(jià)格，所要承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任等等，它們之間的差別并不大。從企業(yè)外部成本來講，包括交通設(shè)施、政府的辦事效率、政府的法治環(huán)境及投資環(huán)境是否穩(wěn)定，這些是企業(yè)解決不了的，而這一部分恰恰是由政府來提供的。
國(guó)務(wù)院法制辦政府法制協(xié)調(diào)司司長(zhǎng)青鋒評(píng)價(jià)說，政府體制改革，說到底是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，并不僅僅是政治層面的要求。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然促使政府進(jìn)行體制改革。
大多投資者表示，政府創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)軟環(huán)境，提供良好的服務(wù)，提供可預(yù)期的法治環(huán)境，則是不少興業(yè)者考慮的頭等問題。
香港是另一個(gè)有力的佐證。香港為何被稱為投資者的天堂？因?yàn)橥顿Y者事先可以通過香港完善的法律制度清楚計(jì)算出在當(dāng)?shù)赝顿Y的成本，投資者對(duì)香港政府的規(guī)范性行政行為、對(duì)香港的投資環(huán)境有著充足的信心。
“當(dāng)前，我省的發(fā)展正處在關(guān)鍵時(shí)期。中部崛起、長(zhǎng)株潭‘兩型社會(huì)’建設(shè)、沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，給我們提供了前所未有的機(jī)遇。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的許多問題，特別是一些深層次的問題，許多都與體制、機(jī)制有關(guān)，與政府的改革密切相關(guān)。只有深化行政體制改革，加快推進(jìn)政府自身的建設(shè)和管理的創(chuàng)新，才能更好地貫徹和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，適應(yīng)加快富民強(qiáng)省、構(gòu)建和諧湖南的要求”。賀安杰稱。
在湖南省第九次黨代會(huì)的報(bào)告中，省委書記張春賢強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)省，必須突出體制和機(jī)制創(chuàng)新，必須著力推進(jìn)行政管理體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，加快建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。
這也是省長(zhǎng)周強(qiáng)極力推行此舉的目的。他說，行政程序立法，將有助于推動(dòng)法治型政府、服務(wù)型政府的建設(shè)。在今年人代會(huì)上，周強(qiáng)進(jìn)一步作出部署，要求今年要以制定行政程序規(guī)定為著力點(diǎn)，重點(diǎn)推進(jìn)政府管理方式的創(chuàng)新。
然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，一些不盡人意的現(xiàn)象也勢(shì)必會(huì)成為投資者的“心病”。
賀安杰曾不止一次接到投訴稱，他們到政府去辦事，效率不高，服務(wù)態(tài)度差，推諉扯皮，往往辦理一個(gè)審批事項(xiàng)需要幾個(gè)月，辦一個(gè)項(xiàng)目跑幾十個(gè)部門，蓋上百個(gè)章，還不見得有效果。或者雖然承諾了期限，卻無法辦到。
在2月23日的專家咨詢論證會(huì)上，就有媒體提出了這樣的問題：某市民去辦理一個(gè)證件，工作人員開始答應(yīng)說一個(gè)月之內(nèi)能辦理完畢，結(jié)果等到兩個(gè)月以后去打聽依然沒有辦好，等他再去詢問時(shí)，工作人員有些不耐煩地說：“領(lǐng)導(dǎo)出差，不在。”
“碰到這樣的事情，很無奈，這在以前，沒有法律規(guī)定，究竟辦件事需要多久？”該媒體記者問。
會(huì)議上，與會(huì)專家拿出《規(guī)定》稱，如果行政機(jī)關(guān)還像以前一樣，超過規(guī)定時(shí)限，就構(gòu)成程序違法，屬于不作為，那么就得承擔(dān)法律責(zé)任。第81條中，這一原則被歸納總結(jié)為“限時(shí)辦結(jié)”。
行政理念創(chuàng)新
推進(jìn)行政公開，除信息公開外，行政過程、行政結(jié)果也要公開。
在網(wǎng)絡(luò)上，民眾反映普遍集中的問題是，紅頭文件過多過濫，公布的渠道比較亂，老百姓搞不清哪個(gè)是準(zhǔn)確的，哪個(gè)是權(quán)威的，這里面也有可能是些過時(shí)的信息，也可能是停止執(zhí)行或者是廢止了的。
目前，《規(guī)定》對(duì)此前多如牛毛的紅頭文件做了源頭上的治理：5年之后自動(dòng)失效，認(rèn)為需要繼續(xù)施行的，應(yīng)當(dāng)重新發(fā)布。按照程序規(guī)定草案中的說法，重新發(fā)布文件，需要在省政府統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一發(fā)布。“也就是說，它得重走一遍程序，重新受一次全方位的評(píng)估。”
更重要的一點(diǎn)是，紅頭文件的作用不僅是上級(jí)機(jī)關(guān)向下級(jí)機(jī)關(guān)下達(dá)指定，只讓下級(jí)機(jī)關(guān)知道?！兑?guī)定》提出，首先應(yīng)該讓管理對(duì)象知道，紅頭文件必須先向社會(huì)公開，“不通過社會(huì)公布是不能生效的。”賀安杰說。
此外，重大決策草案和規(guī)章、規(guī)范性文件草案，也要求通過報(bào)紙、政府公報(bào)和網(wǎng)站向社會(huì)公布，群眾隨時(shí)可以提出意見和建議。為方便公眾查閱政府信息，索取相關(guān)資料，《規(guī)定》還對(duì)政府信息查閱場(chǎng)所和設(shè)施進(jìn)行了規(guī)范，要求各級(jí)人民政府及其工作部門設(shè)立的信息公開查閱場(chǎng)所，應(yīng)當(dāng)放置政府公報(bào)，并配置可查閱政府網(wǎng)站的電子設(shè)備。
賀安杰介紹說，下一步，他們將在原有管理方式上進(jìn)行創(chuàng)新。如一個(gè)窗口對(duì)外和并聯(lián)審批，涉及到多個(gè)部門的，由政府確定一個(gè)主要牽頭部門，比如說辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，到工商部門去登記，牽涉到環(huán)保、質(zhì)監(jiān)等部門的話，應(yīng)該由牽頭部門去銜接，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將事情辦好。這樣不但節(jié)約時(shí)間，而且是一個(gè)很大的政府流程再造，能夠提高辦事效率。
“另外，這樣的舉措還可以防止腐敗。”賀安杰解釋稱，部門之間沒有與當(dāng)事人接觸的機(jī)會(huì)。
讓權(quán)利在陽光下運(yùn)行
向社會(huì)公布重大行政決策方案草案，征求公眾意見是《規(guī)定》的又一亮點(diǎn)。
“不要簡(jiǎn)單看草案公開，陽光是最好的防腐劑，‘有鬼的話就不敢公開’。”賀安杰經(jīng)過長(zhǎng)期觀察發(fā)現(xiàn)，這樣還可以預(yù)防“一言堂”所帶來的弊病。
鄭筱萸案就是個(gè)例子。
除了鄭的思想意識(shí)問題外，制度設(shè)置也是個(gè)問題。有人留意到，鄭所審批的新藥許可證，依據(jù)原有的制度，鄭是單位一把手，他說了算，“全國(guó)幾千家藥品企業(yè)都盯著他一個(gè)人。”
《規(guī)定》中提及，在行政決定作出之前，重大決定要集體研究，涉及到對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響重大，影響公共重大利益的專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的重大執(zhí)法事項(xiàng)，需經(jīng)過專家評(píng)審和論證。專家隨機(jī)抽樣選定。（法制周報(bào)新聞熱線：0731-4802117）專家評(píng)審作為參考依據(jù)。加上這個(gè)環(huán)節(jié)，亦可有效預(yù)防腐敗。讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，擴(kuò)大人民群眾對(duì)政府的監(jiān)督力度，保證各項(xiàng)管理活動(dòng)都在人民群眾的監(jiān)督下進(jìn)行。
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川表示，程序約束是建設(shè)法治政府和高效政府的一個(gè)新的理念，也是必由之路。
他說，《規(guī)定》的出臺(tái)將會(huì)逐步清除行政工作中的一些擱置已久的障礙。比如服務(wù)理念、政務(wù)公開、效能、應(yīng)急法制、多元糾紛解決、成本效率分析、評(píng)估、公共參與、合作行政等一系列問題。
《湖南省行政程序規(guī)定》八大亮點(diǎn)：
1 、讓對(duì)方參與，執(zhí)法者執(zhí)法時(shí)，首先要出示證件，亮明身份，必須要“主體合法”，被執(zhí)法者可以監(jiān)督，允許對(duì)方申辯，陳述理由。對(duì)公民處罰1000元以上、對(duì)法人及其他組織處罰2萬元以上的，還可以要求聽證，首次確立了教示制度。
2 、“行政聽證”中對(duì)一般規(guī)定、行政決策聽證會(huì)以及行政執(zhí)法聽證會(huì)的內(nèi)容、步驟、處理建議等都作了明確規(guī)定。
3 、重大決策必須聽證，廣泛聽取民眾意見，讓百姓參與，合理意見要采納。
4 、限時(shí)辦結(jié)：如果行政機(jī)關(guān)辦理各種事項(xiàng)超過規(guī)定時(shí)限，就構(gòu)成了程序違法，屬于不作為。
5 、對(duì)此前多如牛毛的紅頭文件做了源頭上的治理：5年之后自動(dòng)失效。認(rèn)為需要繼續(xù)施行的，應(yīng)當(dāng)重新發(fā)布。
6 、在重大行政決定作出之前，需經(jīng)過專家評(píng)審和論證。
7 、為方便公眾查閱政府信息，要求各級(jí)人民政府及其工作部門設(shè)立的信息公開查閱場(chǎng)所，應(yīng)當(dāng)放置政府公報(bào)，并配置可查閱政府網(wǎng)站的電子設(shè)備。
8 、重大決策草案和規(guī)章、規(guī)范性文件草案，也要求通過報(bào)紙、政府公報(bào)和網(wǎng)站向社會(huì)公布，群眾隨時(shí)可以提出意見和建議。
