市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，政府在醫(yī)療、教育、就業(yè)、住房等問題上把一些本該由政府承擔的職能推向市場，民生問題凸顯出來，已到了非解決不可的階段。
經(jīng)濟在發(fā)展，社會在進步，民生的總體水平在提升，但不同區(qū)域民眾生活水平提高的速度不一樣，在民生水平差異凸顯的同時，民生水平差距有拉大的趨勢。這是因為，民眾適應市場經(jīng)濟的能力不同，各自面臨的機遇不同，各自的生存環(huán)境不同，受教育的程度不同，遺傳因素不同等。民眾間貧富差異比較明顯，民眾初步分化成富豪、中產(chǎn)階層和平民三種類型，收入呈金字塔形分布。富豪處于金字塔的頂部，人數(shù)最少；中產(chǎn)階層的人數(shù)次之，處于金字塔的中部；而絕大多數(shù)的低收入民眾處于金字塔的底部。然而，富豪、中產(chǎn)階層、低收入民眾的人均財產(chǎn)，卻呈倒金字塔形分布，形成一種容易使社會矛盾激化的不穩(wěn)定形態(tài)。在市場經(jīng)濟發(fā)展中，三者的獲益程度不同，財富積累的個體差距較大，富者愈富、窮者愈窮。不同層次的人均財富差距愈大，社會的穩(wěn)定系數(shù)愈小，社會矛盾愈突出，離和諧社會的目標就愈遠。
總之，民生問題是當前社會和諧發(fā)展面臨的重大問題，已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸，處理不當會影響社會穩(wěn)定。
我國政府的傳統(tǒng)行政屬于管制行政模式，政府是公民的統(tǒng)治者和管理者，公民處在政府權(quán)力的管制之下。政府高高在上，并不將公民視為對等的主體。政府職能無所不包，管制政府通常是所謂的“全能型政府”，政府權(quán)力滲透到經(jīng)濟社會生活的方方面面，然而在提供公共產(chǎn)品和公共服務方面卻缺乏物質(zhì)保障。政府的行政方式以強制手段為主。由于傳統(tǒng)的管制行政模式缺乏調(diào)動公眾積極性的有效手段，束縛了經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，社會財富貧乏，公眾的生活只能維持在較低的水平，民生陷入困境。
改革開放以來，中國經(jīng)濟保持30年的高速增長，人均GDP水平進入中等發(fā)達國家行列，國家發(fā)展站在了新的歷史起點上，公眾的預期必然不斷提高。同時，國家財力日益雄厚，可能且應當滿足人民群眾日益增長的福利需求?，F(xiàn)代國家發(fā)展經(jīng)濟、推動社會進步、創(chuàng)造財富的目的就是讓個人獲得更多的福祉。國際經(jīng)驗表明，人民福祉是人民能夠享受的經(jīng)濟社會發(fā)展的終端成果，是人民對發(fā)展成果的客觀享受和主觀體驗。經(jīng)濟發(fā)展本身并不一定自動帶來人民福祉的提高。黃金發(fā)展期往往也是矛盾凸顯期。市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，由于政府把一些本該由政府承擔的職能推向市場，而市場的作用也不是萬能的，因為市場機制在公共產(chǎn)品和公務服務供給上會失靈，于是種種民生問題凸顯出來，教育、醫(yī)療、社會保障、住房等成為民眾普遍且持續(xù)關(guān)心的問題，已到了非解決不可的階段。
改善民生的主體是政府。教育、醫(yī)療、社會保障、住房等具有準公共產(chǎn)品的屬性，是政府應該承擔的職能。改善民生是政府為了彌補市場經(jīng)濟的先天不足，對低收入民眾采取政策扶持，幫助他們解決生存、生活和生產(chǎn)困難，體現(xiàn)社會的公正和公平。目前，我國政府的社會管理和公共服務職能比較薄弱，無法滿足社會公眾對于公共產(chǎn)品和公共服務的需求，政府公共服務職能不到位的問題仍然很突出，而要解決這些問題，根本的出路在于實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，并進行相應的機構(gòu)改革，即從傳統(tǒng)的管制行政轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代公共服務行政，加強政府的社會管理和公共服務職能。解決民生問題呼喚公共行政轉(zhuǎn)型。
現(xiàn)代公共行政，就是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔公共服務責任的公共行政。它具有三層含義，即理念層次上的公民本位、政府職能上的公共服務、健全的政府責任體系。
現(xiàn)代公共行政在樹立公民本位理念的前提下，突出和強化政府的社會管理和公共服務職能，著力建立服務型政府，解決社會民生問題，徹底轉(zhuǎn)變政府在提供公共產(chǎn)品和公共服務上的缺位。
在今年召開的十一屆全國人大一次會議上，溫家寶總理的政府工作報告在強調(diào)民生的同時，提出加快行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，加強自身建設(shè)。而《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》公布，其核心更是深化行政管理體制改革。顯然，從政府工作報告到已經(jīng)拉開序幕的行政管理體制改革，我們可以得出結(jié)論：破解民生難題須打造現(xiàn)代行政。
此次國務院機構(gòu)改革就是在以往改革基礎(chǔ)上的繼續(xù)和深化。改革突出了轉(zhuǎn)變政府職能這個核心，體現(xiàn)了建立“服務型政府”的要求，強化政府的社會管理和公共服務職能，把加強與整合社會管理和公共服務部門作為改革的一項重要任務，圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順職責關(guān)系，在合理配置職能、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)方面邁出重要步伐。這一改革體現(xiàn)民生訴求，推動政府向“服務型政府”轉(zhuǎn)變，特別是改革涉及與民生相關(guān)的多個部門，體現(xiàn)了政府“以人為本”的執(zhí)政理念，有助于政府在教育、社會保障、住房和醫(yī)療等各個方面更好地滿足低收入群體的需求。
此次國務院機構(gòu)改革以保障民生、改善民生為重點，加強與整合了若干社會管理和公共服務部門。比如，組建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，突出了加快建立住房保障體系，解決低收入家庭住房困難問題，將政府在住房保障方面的職能放在城鄉(xiāng)建設(shè)中統(tǒng)籌考慮。又如，將環(huán)境保護總局改組為環(huán)境保護部，列為國務院組成部門，就是要強調(diào)環(huán)保在國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策中的地位，強化環(huán)保部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，促進人與自然的和諧。再如，完善食品藥品監(jiān)管體制，主要是進一步落實食品安全綜合監(jiān)督責任，明確相關(guān)部門職責分工，強化關(guān)系人民群眾身體健康和生命安全的食品藥品安全監(jiān)管。
我們應該清醒地認識到，民生改善的過程，同時也是政府改革的過程，而后者的成敗，直接決定著前者的成敗。公共行政轉(zhuǎn)型意味著政府權(quán)力和資源的重新配置，意味著政府機關(guān)要革自己的命，其難度可想而知。所以在進一步提高行政機關(guān)和行政人員改革自覺性的同時，更要通過施加強大的外部壓力，實現(xiàn)公共行政的轉(zhuǎn)型。可以通過加強人大監(jiān)督、實施信息公開、硬化財政預算約束等途徑，推動政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)公共行政轉(zhuǎn)型，塑造一個現(xiàn)代服務型政府，造福于人民。（作者系南京師范大學公共管理學院教授）
