《構(gòu)建面向公共服務(wù)的電子政務(wù)體系——理論邏輯和實踐指向》

    ［摘要］互聯(lián)網(wǎng)時代，公共服務(wù)與電子政務(wù)的契合，不僅為公共服務(wù)開辟了不受時空限制的無限可能，而且使公共管理創(chuàng)新的動力互動化。在中國，構(gòu)建面向公共服務(wù)的電子政務(wù)體系，不僅可以豐富行政管理體制改革的實驗?zāi)Ｐ停夷転樾姓芾眢w制改革提供外部動力，奠定服務(wù)型政府建設(shè)的技術(shù)基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。本文在國內(nèi)外電子政務(wù)理論和實踐的基礎(chǔ)上，提煉和總結(jié)面向公共服務(wù)的電子政務(wù)體系的核心要素。

    近20年來，電子政務(wù)倍受國際社會關(guān)注。2003年以后，這一現(xiàn)象更為引人注目。關(guān)于電子政務(wù)，很難歸納出一個準確的、被普遍接受的定義。盡管不同定義之間存在著語義上的差異，但是，它們均反映了在政府戰(zhàn)略中提供公共服務(wù)的優(yōu)先性。不僅是強調(diào)信息通信技術(shù)在執(zhí)行公共服務(wù)上的先進性，而是更強調(diào)電子政務(wù)手段在提供公共服務(wù)以及可能派生更好的公共服務(wù)方面所具有的卓著可能性和多功能性。面向公共服務(wù)的電子政務(wù)既是公共管理領(lǐng)域的重要理論課題，也是行政管理體制創(chuàng)新和改革的重要現(xiàn)實課題。它可以開闊政府決策的社會視野，可以拓展行政管理創(chuàng)新的新空間，從而推進服務(wù)型政府建設(shè)，使公共管理寓于公共服務(wù)之中，并使服務(wù)型政府的基準建立在完善公共服務(wù)體系上。在中國，如何在政府職能不斷演變和轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上，構(gòu)建面向公共服務(wù)的電子政務(wù)體系顯得尤為迫切。

　　一、國外面向公共服務(wù)電子政務(wù)的理論進展

　　基于政治理念、公共管理藝術(shù)和信息通信技術(shù)技能等方面的綜合，西方學(xué)術(shù)界——特別是公共管理領(lǐng)域的學(xué)者認為，電子政務(wù)已經(jīng)演化到了網(wǎng)頁（webpage）背后的政府系統(tǒng)整合階段。政府系統(tǒng)整合分別經(jīng)歷垂直整合、水平整合和全面整合三個階段。垂直整合集成了分散在不同政府機構(gòu)或不同政府層級的同類政府信息和公共服務(wù)，不僅促進了政府門戶網(wǎng)站形式上的整合，而且推動了政府機構(gòu)和業(yè)務(wù)流程的重組。水平整合則是由于公民、法人和社會團體基本上具備了信息通信技術(shù)技能，并且有效地獲得了政府所提供的公共服務(wù)，因而進一步要求政府將分散在不同政府部門的信息和公共服務(wù)聚合在一起，進行跨越不同政府機構(gòu)邊界的整合，并開發(fā)一體化的政府門戶網(wǎng)站。在全面整合階段，政府的信息和公共服務(wù)已經(jīng)完成了垂直整合和水平整合，公民、法人和社會團體只需要通過單一的政府門戶網(wǎng)站、身份號碼或者口令，就可以獲得各類政府信息和服務(wù)，門戶網(wǎng)站是完全根據(jù)公共利益的需要設(shè)計的，政府向社會所承諾的制度或行政改革已經(jīng)全面利用了電子政務(wù)所具備的潛力。

　　從理論模型的角度分析，伴隨新公共管理運動的興起，有關(guān)公共服務(wù)的理論涉及理性行為理論（TheoryofReasonedAction）、計劃行為理論（TheoryofPlannedBehavior）、技術(shù)接入模型（TechnologyAcceptanceModel）以及社會認知理論（SocialCognitiveTheory）等。進入21世紀，又先后出現(xiàn)了Layne-Lee模型以及公共部門流程再造模型（PublicSectorProcessRebuildingModel）等。這些模型的普遍特征是，在線公共服務(wù)的開發(fā)均是由供給方的因素和技術(shù)能力所主導(dǎo)的，而不是由公眾的需要所主導(dǎo)的。實際上，需求一直決定著在線公共服務(wù)的設(shè)計，甚至有學(xué)者認為，進入新世紀以來，面向公共服務(wù)的電子政務(wù)仍是“設(shè)計的十年”，因為需求導(dǎo)向能夠改進在線公共服務(wù)的供給和聚合，并調(diào)整公眾的預(yù)期。

　　從行政層級的角度分析，電子政務(wù)的演化路徑留下了自上而下的軌跡，基本上均是從中央政府向地方政府延展。在美國、英國等國家這一特點格外突出，甚至聯(lián)邦或中央政府已經(jīng)進入了全面整合階段，而地方政府卻剛剛起步，并就此停滯。有些學(xué)者認為，地方政府寧愿效仿聯(lián)邦或中央政府的訓(xùn)令，以便地方政府行為適應(yīng)信息通信技術(shù)的發(fā)展，或者因為事權(quán)的劃分干脆“同床異夢”。在美國這種情形可謂涇渭分明，某些州政府和地方政府試圖促使電子政務(wù)實現(xiàn)在線辦事功能，另一些州政府和地方政府仍然專注于政府信息編目，或者僅為公民、法人和社會團體提供靜態(tài)網(wǎng)頁；而聯(lián)邦政府已經(jīng)開始垂直整合或水平整合。同時，歐盟的部分國家、加拿大等中央政府也已經(jīng)競相走向全面整合階段。

　　從電子政務(wù)成熟度分析，早期文獻普遍認為，電子政務(wù)的發(fā)展基本上可以劃分為導(dǎo)入、成長、成熟和成型四個階段。但是，這種觀點過于強調(diào)信息系統(tǒng)的生命周期，而掩蓋了政府業(yè)務(wù)流程重組和公共服務(wù)本質(zhì)。2001年，Layne和Lee從信息集成的角度提出了完整功能的電子政務(wù)四階段模型，即信息目錄、事務(wù)處理、垂直整合和水平整合，并認為進入垂直整合階段就標志著電子政務(wù)走向成熟。不過，這種觀點遭到了Andersen等學(xué)者的尖銳批評。他們認為這種成熟度的劃分仍偏重于技術(shù)能力，即使信息集成（informationintegration）具有深刻意義，仍不能忽略業(yè)務(wù)重組和行政程序的重要性。因此，電子政務(wù)的成熟度應(yīng)該根據(jù)政府流程再造的程度來衡量。他們認為，強調(diào)政府行為以及確立以公眾為中心的服務(wù)理念比技術(shù)能力更加重要。門戶網(wǎng)站只是電子政務(wù)成熟與否的表象，只有其背后的實質(zhì)——無論是垂直整合或水平整合、虛擬整合或物理整合——才能夠牽動政府流程重組。電子政務(wù)成熟度的劃分應(yīng)該為培育、擴展、成熟和革命四個階段。成熟意味著網(wǎng)絡(luò)的重要性已經(jīng)讓位給政府流程的透明度以及政府的責任和義務(wù)；革命階段的特征是政府的信息和公共服務(wù)可以伴隨著技術(shù)手段在政府部門之間、政府與公民、法人和社會組織之間隨需而動，實現(xiàn)全面的無縫鏈接。在與新公共管理運動的相關(guān)性上，一些學(xué)者認為“公共管理運動已經(jīng)死亡，而電子政務(wù)倡導(dǎo)的數(shù)字化時代的治理將基業(yè)常青。”