“政府財(cái)政被視為國(guó)家機(jī)密的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束了。”
6月30日，財(cái)政部向全國(guó)人大常委會(huì)說(shuō)明中央公共財(cái)政支出決算情況，公布了2010年中央單位三公經(jīng)費(fèi)為94.7億元。被稱為“申請(qǐng)預(yù)算公開(kāi)第一人”的深圳市民吳君亮如此感慨。
公開(kāi)的步伐在加快
2006年，吳君亮創(chuàng)辦了公益性網(wǎng)站“中國(guó)預(yù)算網(wǎng)”，組織志愿者團(tuán)隊(duì)，推動(dòng)各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算公開(kāi)。但即便是在2007年《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施后，他們發(fā)給財(cái)政部、衛(wèi)生部、中國(guó)人民銀行等十多個(gè)部委的公開(kāi)預(yù)算申請(qǐng)，也全都無(wú)果而終。只有2008年11月，衛(wèi)生部、民政部和環(huán)?？偩窒蛩麄兲峁┝瞬块T(mén)預(yù)算信息。
不過(guò)，吳君亮依然能明顯感到政府財(cái)政預(yù)算公開(kāi)的步伐在逐年加快。
在吳君亮團(tuán)隊(duì)的努力下，2009年10月，廣州市財(cái)政局公開(kāi)了市本級(jí)的部門(mén)預(yù)算，公眾可以上網(wǎng)查閱114個(gè)政府單位2009年的收支計(jì)劃。這是廣州市首次在網(wǎng)上公開(kāi)年度“賬本”，開(kāi)了全國(guó)先河。
2009年，我國(guó)首次公開(kāi)了經(jīng)全國(guó)人大審查批準(zhǔn)的中央財(cái)政收入、中央財(cái)政支出、中央本級(jí)支出、中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付等4張預(yù)算表。當(dāng)年年底，國(guó)務(wù)院首次為公開(kāi)部門(mén)預(yù)算列出時(shí)間表，爭(zhēng)取3年內(nèi)實(shí)現(xiàn)向社會(huì)公開(kāi)全部部門(mén)預(yù)算。
2010年，經(jīng)全國(guó)人大審查批準(zhǔn)的中央財(cái)政預(yù)算12張表格全部公開(kāi)，內(nèi)容涵蓋公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。在報(bào)送全國(guó)人大審查部門(mén)預(yù)算的98個(gè)中央部門(mén)中，有75個(gè)公開(kāi)了部門(mén)預(yù)算，有18個(gè)省(區(qū)、市)財(cái)政公開(kāi)了本地區(qū)公共財(cái)政預(yù)算和政府性基金預(yù)算，
2011年，27個(gè)省(區(qū)、市)財(cái)政進(jìn)行了公開(kāi)，20個(gè)省(區(qū)、市)公開(kāi)了省直部門(mén)的部門(mén)預(yù)算。
2011年5月4日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，要求中央各部門(mén)公開(kāi)2010年度“三公”經(jīng)費(fèi)決算數(shù)和2011年“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算情況，地方政府及其有關(guān)部門(mén)要比照中央財(cái)政做法，并做好部門(mén)預(yù)算、“三公”經(jīng)費(fèi)等公開(kāi)工作。
公開(kāi)了卻看不明白
“但由于信息不全，好不容易公開(kāi)的政府財(cái)政預(yù)算老百姓卻常?？床欢?。”吳君亮說(shuō)。
河南南陽(yáng)人王清對(duì)此也深有同感。
從2008年開(kāi)始，王清向南陽(yáng)市181個(gè)政府部門(mén)提出信息公開(kāi)申請(qǐng)，主要是想獲得公款招待、公車(chē)消費(fèi)和公費(fèi)出國(guó)的信息。起初，他沒(méi)有獲得一個(gè)部門(mén)的“有效答復(fù)”，甚至一度被當(dāng)成了間諜。直到2009年，國(guó)務(wù)院首次為公開(kāi)部門(mén)預(yù)算列出時(shí)間表后，他軟磨硬泡才拿到了南陽(yáng)市物價(jià)局、藥監(jiān)局、臥龍區(qū)財(cái)政局等共12套2010年預(yù)算報(bào)表。然而，報(bào)表中的款項(xiàng)籠統(tǒng)、模糊，大多只有收入和支出的總數(shù)，很少有詳細(xì)列項(xiàng)，讓人想看明白都難。
《南陽(yáng)市臥龍區(qū)統(tǒng)計(jì)局2010年綜合財(cái)政收支計(jì)劃表》列明該局年度收入計(jì)劃合計(jì)117.6萬(wàn)元，支出計(jì)劃合計(jì)也是117.6萬(wàn)元，收支完全相等。支出里包括在職人員經(jīng)費(fèi)94.2萬(wàn)元，公用經(jīng)費(fèi)3.4萬(wàn)元，然后是專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)20萬(wàn)元。“收入和支出怎么一分錢(qián)都不差？關(guān)鍵支出在哪兒，公職人員經(jīng)費(fèi)90多萬(wàn)元，工資占多少，福利占多少，20萬(wàn)元的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)是什么事項(xiàng)，都沒(méi)說(shuō)呀！”王清說(shuō)。
王清又要來(lái)2010年《臥龍區(qū)統(tǒng)計(jì)局收入支出決算總表》仔細(xì)分析。在支出項(xiàng)里，按功能分類(lèi)，有18項(xiàng)支出，“一般公共服務(wù)”里支出占了絕大多數(shù)，其次是“社會(huì)保障和就業(yè)”，其他項(xiàng)目均為0。按經(jīng)濟(jì)分類(lèi)，總支出59萬(wàn)多元里，工資福利近40萬(wàn)元，商品和服務(wù)支出6萬(wàn)多元，對(duì)個(gè)人和家庭補(bǔ)助18萬(wàn)多元。從這張表里，王清看不出統(tǒng)計(jì)局人均工資到底有多少，又有哪些商品和服務(wù)支出，“對(duì)個(gè)人和家庭補(bǔ)助”又是補(bǔ)助了誰(shuí)，補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)是多少。
在《南陽(yáng)市藥監(jiān)局2009年部門(mén)收入支出決算總表》中，“其他收入”50多萬(wàn)元，注明是“非本級(jí)財(cái)政撥款”(即單位的應(yīng)繳未繳的行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒(méi)收入、用單位資產(chǎn)從事的經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收入、上級(jí)主管部門(mén)直接下?lián)艿目铐?xiàng)、下屬單位上繳收入等——記者注)，但報(bào)表沒(méi)有列出這50多萬(wàn)元有多少是罰沒(méi)收入，有多少是上級(jí)撥款。
除了提供的信息不詳細(xì)外，還存在關(guān)鍵款項(xiàng)不填寫(xiě)的現(xiàn)象。在《南陽(yáng)市國(guó)資委2010年部門(mén)預(yù)算(錄入報(bào)表)》之“機(jī)動(dòng)車(chē)情況表”中，詳細(xì)地寫(xiě)明了車(chē)牌號(hào)、型號(hào)、車(chē)輛類(lèi)型、排氣量、購(gòu)買(mǎi)時(shí)間和資金來(lái)源，獨(dú)獨(dú)缺少“購(gòu)買(mǎi)金額”一項(xiàng)。
當(dāng)然，也有例外。王清拿到的南陽(yáng)市藥監(jiān)局2009年的《支出決算明細(xì)表》，詳細(xì)列了各項(xiàng)支出的項(xiàng)目，記錄的正是沒(méi)有向公眾公布的具體數(shù)字，如工資福利支出2823485.59元，差旅費(fèi)254692.43元，會(huì)議費(fèi)274552.3元，招待費(fèi)159443.7元等。
“這說(shuō)明政府是有詳細(xì)的、百姓能看明白的報(bào)表的。”吳君亮因此認(rèn)為，公開(kāi)的預(yù)算里看不懂的內(nèi)容背后，其實(shí)隱含著政府部門(mén)不少不被社會(huì)公眾了解的問(wèn)題。
據(jù)了解，國(guó)外一些政府部門(mén)的財(cái)政預(yù)算公開(kāi)得非常詳細(xì)，財(cái)政報(bào)表會(huì)具體到以月為單位發(fā)布，僅倫敦市政府2010年11月的預(yù)算報(bào)表就有50多頁(yè)，并附有清晰的目錄，哪個(gè)職位、哪些工作花了多少錢(qián)都能清楚地查到。吳君亮和王清都認(rèn)為，我國(guó)政府的公開(kāi)預(yù)算的賬單應(yīng)該更細(xì)更全面更有針對(duì)性，不要停留在只公開(kāi)“類(lèi)”、“款”層面，應(yīng)向“項(xiàng)”、“目”方向“進(jìn)化”。只有不斷增加政府賬單的透明度，真正做到保障了公民的知情權(quán)，才能將行政官員置于人民的監(jiān)督之中，減少貪污腐敗的機(jī)會(huì)。
由粗變細(xì)是發(fā)展方向
當(dāng)下，在中央大力推行財(cái)政預(yù)決算公開(kāi)之時(shí)，一些地方也在進(jìn)行試點(diǎn)改革，最有影響的是上海閔行區(qū)的公共預(yù)算審查監(jiān)督制度改革。改革的制度設(shè)計(jì)囊括了預(yù)算編制、預(yù)算審查和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的全過(guò)程，這樣的系統(tǒng)性預(yù)算改革在中國(guó)尚無(wú)先例。
這場(chǎng)改革開(kāi)始于2007年，由已故的中國(guó)政法大學(xué)憲政研究所所長(zhǎng)蔡定劍和上海市閔行區(qū)區(qū)委書(shū)記孫潮聯(lián)手推動(dòng)。孫潮的另一個(gè)身份是上海交大法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)博導(dǎo)。改革得到了財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的配合。
蔡定劍將這場(chǎng)改革的目標(biāo)設(shè)計(jì)為：“編制一套科學(xué)詳細(xì)的預(yù)算，建立一套以人大審查為基礎(chǔ)的民主審查預(yù)算制度，并加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，從而嘗試建立依法理財(cái)?shù)墓藏?cái)政制度。”
如今，上海閔行區(qū)公共財(cái)政預(yù)算改革已經(jīng)運(yùn)行4年，初步建立了公共預(yù)算監(jiān)督的制度性框架。
閔行區(qū)政府預(yù)算項(xiàng)目中的專(zhuān)家顧問(wèn)、中國(guó)政法大學(xué)教授王成棟認(rèn)為，現(xiàn)在的預(yù)算公開(kāi)被分成了幾個(gè)階段，“第一個(gè)階段，是預(yù)算的編制階段，相關(guān)的要進(jìn)行聽(tīng)證的項(xiàng)目的預(yù)算能公開(kāi)，包括網(wǎng)上公開(kāi)和平面媒體的公開(kāi)。第二階段是在人大會(huì)議期間，將所有的材料和所有的款項(xiàng)目，都制成很細(xì)的報(bào)表的形式公開(kāi)。還有第三個(gè)階段，最主要的就是在人民代表大會(huì)審議通過(guò)之后，應(yīng)該是所有的預(yù)算都應(yīng)該向公眾公開(kāi)，除了個(gè)別涉及的國(guó)防的可以考慮不公開(kāi)。”
然而，往往相關(guān)部門(mén)并不愿意公開(kāi)所有的預(yù)算，特別是敏感的“三公”消費(fèi)。王成棟說(shuō)：“現(xiàn)在要公開(kāi)有一些顧慮。第一，目前‘三公’消費(fèi)在許多地方都沒(méi)有公開(kāi)，他們第一個(gè)公開(kāi)，怕給別人增加壓力。第二，上海的工資應(yīng)該是高于全國(guó)平均水平的，如果要公開(kāi)的話可能會(huì)形成一些輿論。”
中央單位此次率先公布“三公”消費(fèi)，對(duì)各地財(cái)政預(yù)算公開(kāi)無(wú)疑會(huì)起到直接的推動(dòng)作用。北京大學(xué)歷史系教授、九三學(xué)社中央研究室主任岳慶平認(rèn)為，財(cái)政公開(kāi)已經(jīng)在進(jìn)一步的落實(shí)和部署中，要循序漸進(jìn)，不可操之過(guò)急，“盡管民間還有些不滿，但是近幾年政府確實(shí)也取得了一些實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。只要是目標(biāo)明確了，而且在逐步地往前推，這就非常好。”岳慶平認(rèn)為財(cái)政公開(kāi)由粗變細(xì)是發(fā)展方向，“從沒(méi)有公開(kāi)到公開(kāi)，首先肯定是粗，然后慢慢變細(xì)，公開(kāi)的項(xiàng)目越來(lái)越多，讓老百姓越來(lái)越清楚。”
