黨的十七大和十七屆二中全會(huì)對我國行政管理體制改革提出了新的要求，做出了全面部署。2008年2月23日胡錦濤總書記在主持中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，要?jiǎng)?chuàng)新行政管理體制，建設(shè)服務(wù)型政府。十一屆全國人大一次會(huì)議通過《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，開始了改革開放以來的第6次行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革。這些都表明，深入研究中國特色社會(huì)主義行政管理體制，積極推進(jìn)行政管理體制改革和創(chuàng)新，建設(shè)服務(wù)型政府，是當(dāng)前一項(xiàng)十分重要而緊迫的任務(wù)。

　　一、建設(shè)服務(wù)型政府是行政管理體制改革的基本要求

　　黨的十七大提出，加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出：深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會(huì)主義行政管理體制，建成服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府。

　　中國特色社會(huì)主義行政管理體制，是充滿活力、富有效率、更加開放、科學(xué)發(fā)展的行政管理組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、人員資源和法律制度的總合。在改革開放30年的基礎(chǔ)上，再用10多年的時(shí)間，即通過40多年的努力，建立一整套新的比較完善的行政管理體制，這是我國政治體制改革系統(tǒng)中的宏偉工程。服務(wù)行政、責(zé)任行政、法治行政和廉潔行政從不同層面、不同角度對政府改革提出了訴求。就行政管理體制改革的核心——轉(zhuǎn)變政府職能而言，建設(shè)服務(wù)型政府是基本要求。

　　服務(wù)型政府，既是一個(gè)歷史概念，又是一個(gè)全新概念。作為歷史概念，馬克思主義經(jīng)典作家早就提出社會(huì)主義國家政府的人民性、公共性命題，新中國建立人民政府的宗旨就是為人民服務(wù)。服務(wù)型政府是體現(xiàn)我們黨立黨為公、執(zhí)政為民的根本宗旨，體現(xiàn)社會(huì)主義本質(zhì)和人民政府全心全意為人民服務(wù)性質(zhì)的政府，這是一以貫之的。作為全新概念，服務(wù)型政府就是要建立適應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀要求，堅(jiān)持以人為本，將公共服務(wù)職能作為政府的主要職能，最大限度地滿足人民群眾物質(zhì)文化需求的政府。服務(wù)型政府是傳承性與開創(chuàng)性的統(tǒng)一，連續(xù)性與階段性的統(tǒng)一，是政府在領(lǐng)導(dǎo)方式、工作重點(diǎn)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式等方面相互聯(lián)系、互動(dòng)發(fā)展的歷史必然和現(xiàn)實(shí)選擇。

　　把建設(shè)服務(wù)型政府?dāng)[在突出位置，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。第一，按照科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，政府要更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)，使公共資源更多地向社會(huì)管理和公共服務(wù)傾斜，服務(wù)型政府的提法，體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的根本方向。第二，公共服務(wù)是政府全方位的最基本職能，為各個(gè)政府部門、各個(gè)層級(jí)政府所共有，而其他職能則往往以某個(gè)層級(jí)、某些部門為主，服務(wù)型政府的表述，概括了我國各級(jí)政府及其部門的共有職能，強(qiáng)化了政府的公共屬性，符合現(xiàn)代政府共性規(guī)律，有助于推動(dòng)政府全面履行職能。第三，改進(jìn)政府管理方式，就是要更好地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，為社會(huì)公眾服務(wù)。管理要體現(xiàn)服務(wù)，管理要寓于服務(wù)之中，建設(shè)服務(wù)型政府，充分體現(xiàn)了政府管理創(chuàng)新的客觀要求。

　　二、服務(wù)型政府建設(shè)的三個(gè)階段

　　我國服務(wù)型政府建設(shè)從醞釀、起步到發(fā)展創(chuàng)新，大體經(jīng)過了三個(gè)階段。

　　第一階段，早在1979年，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的展開，我國很多地方政府為了更好地為外商投資服務(wù)、為企業(yè)和社會(huì)服務(wù)，在實(shí)踐中提出了加強(qiáng)服務(wù)的要求，建立了外商投資服務(wù)中心、行政審批服務(wù)中心、政府辦事大廳等“一站式”服務(wù)機(jī)構(gòu)，這是服務(wù)型政府的雛形。從那時(shí)到20世紀(jì)90年代中期，是服務(wù)型政府建設(shè)的第一階段，即醞釀、起步階段，主要特點(diǎn)是通過改革，使行政管理體制適應(yīng)“建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展要求，政府服務(wù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，服務(wù)方式有所創(chuàng)新，服務(wù)領(lǐng)域得到擴(kuò)大。

　　第二階段，從90年代中期到黨的十六大，隨著行政管理體制改革的深入，提出了轉(zhuǎn)變政府職能的要求，找到了行政審批制度改革這個(gè)突破口。在《行政許可法》頒布實(shí)施后，政府管理創(chuàng)新活動(dòng)如火如荼展開，服務(wù)型政府建設(shè)向縱深挺進(jìn)，逐步實(shí)現(xiàn)了向全國推進(jìn)、向高層政府機(jī)關(guān)推進(jìn)和在理論上取得突破的重大進(jìn)展。這個(gè)階段，重點(diǎn)是管理方式創(chuàng)新，主要特點(diǎn)是通過改革，使行政管理體制機(jī)制適應(yīng)“完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”的要求。政務(wù)公開、電子政務(wù)、行政流程再造、績效評(píng)估、行政問責(zé)制、服務(wù)承諾制、政府集中采購、服務(wù)代理制、首問負(fù)責(zé)制、政府服務(wù)熱線電話等陽光透明政府、高效便民政府實(shí)踐活動(dòng)在各地廣泛開展起來。

　　第三階段，從黨的十六大以來，服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)入了新階段，即大力推進(jìn)、全面創(chuàng)新階段。服務(wù)型政府建設(shè)從轉(zhuǎn)變職能到完善體制，從管理方式創(chuàng)新到制度創(chuàng)新，從單項(xiàng)改革到配套推進(jìn)，正在不斷深入。這一階段的主要特點(diǎn)是通過改革和創(chuàng)新，建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主義民主政治和社會(huì)主義和諧社會(huì)全面適應(yīng)并起到引領(lǐng)助推作用的行政管理體制。

　　歷史唯物主義認(rèn)為，在每一社會(huì)形態(tài)中，生產(chǎn)方式?jīng)Q定政治、行政等上層建筑的形態(tài)，行政管理形態(tài)必須與生產(chǎn)方式相適應(yīng)。與農(nóng)業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的是“統(tǒng)治型”政府，與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的是“管制型”政府，與后工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的是“服務(wù)型”政府?，F(xiàn)在我國正處于工業(yè)化中后期、信息化的前期，與這一生產(chǎn)方式相適應(yīng)，適時(shí)提出建設(shè)服務(wù)型政府的任務(wù)，凸顯了后工業(yè)化、特別是信息化的特征，這就要求政府改變組織結(jié)構(gòu)，突破傳統(tǒng)的管理和服務(wù)格局，利用現(xiàn)代信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，優(yōu)化和再造工作流程，更多地提供公共服務(wù)，強(qiáng)化政府提高人的素質(zhì)方面的職能，建立“高效、廉潔、透明、民主”的政府。這體現(xiàn)了行政管理體制改革的內(nèi)在規(guī)律，明確了行政管理體制改革的方向。

　　建設(shè)服務(wù)型政府的實(shí)質(zhì)是政府在職能和工作方式上的一次根本性轉(zhuǎn)型，是對傳統(tǒng)行政管理范式的革命性突破，是政府體制改革的基礎(chǔ)性工程。

　　三、當(dāng)前行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的主要任務(wù)和特點(diǎn)

　　當(dāng)前行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的主要任務(wù)，歸納起來是四個(gè)方面：一是轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變。二是機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)公共服務(wù)部門，探索職能整合的大部門體制，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置向精簡統(tǒng)一效能的根本轉(zhuǎn)變。三是制度建設(shè)，推行政府績效管理和行政問責(zé)制度，健全對行政權(quán)力的監(jiān)督制度，加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變。四是依法行政，維護(hù)社會(huì)公平正義，實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)、人員編制和工作方式向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變。通過改革，實(shí)現(xiàn)行政管理體制的創(chuàng)新，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

　　這次行政管理體制改革的特點(diǎn)十分鮮明：

　　一是制定中長期改革規(guī)劃與提出近期工作任務(wù)相結(jié)合。黨的十七屆二中全會(huì)通過的《深化行政管理體制改革的意見》是一個(gè)行政管理體制改革的規(guī)劃性總體設(shè)計(jì)，是當(dāng)前5年和后7年行政管理體制改革的“頂層設(shè)計(jì)”。由黨中央全會(huì)做出行政管理體制改革總體方案，提出明確的近期和中長期目標(biāo)還是首次。改革的方案經(jīng)過了科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C。這次改革，國務(wù)院經(jīng)過充分調(diào)查研究，反復(fù)醞釀，廣泛聽取包括學(xué)術(shù)界在內(nèi)的各界意見，提交黨的十七屆二中全會(huì)討論研究后向全國人大提出建議，經(jīng)十一屆全國人大一次會(huì)議討論通過。這樣做，就使行政管理體制改革的長遠(yuǎn)目標(biāo)與階段性目標(biāo)相結(jié)合、全面推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合、改革實(shí)踐與理論相結(jié)合，較好地處理了改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系。

　　二是緊緊抓住轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)關(guān)鍵。檢驗(yàn)行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的成效的標(biāo)志，主要就是看政府職能是否真正轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)上來。改革開放以來，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧朔e極進(jìn)展。政府對微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)減少，以間接管理手段為主的宏觀調(diào)控體系框架已經(jīng)形成，市場體系基本建立，政府對市場的培育、規(guī)范和監(jiān)管功能得到充分發(fā)揮，社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的履行越來越受到重視。政府管理經(jīng)濟(jì)的方式有了較大改變，依靠行政審批進(jìn)行管理的模式正在轉(zhuǎn)變，行政審批事項(xiàng)大幅度裁減，涉外經(jīng)濟(jì)管理與國際慣例接軌。政府決策民主化科學(xué)化程度有了很大提高。政府駕馭經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的能力得到明顯提升。

　　從總體上看，我國政府的行政管理職能與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)主義民主政治的要求是相適應(yīng)的。然而，由于體制慣性、思想惰性和利益剛性的原因，政府轉(zhuǎn)變職能必然是一個(gè)十分艱難并持續(xù)較長的過程。經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，以及構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的繁重任務(wù)，對政府職能改革提出了新的更高的要求。因此，當(dāng)前深化行政管理體制改革的關(guān)鍵，仍然是轉(zhuǎn)變政府職能。著眼于通過改革，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。無論是機(jī)構(gòu)調(diào)整整合，還是部門職責(zé)界定，都力求有利于政府全面履行職能，切實(shí)解決缺位、錯(cuò)位、越位和權(quán)責(zé)脫節(jié)、職能交叉、推諉扯皮、效率低下等突出問題。

　　三是確定大部制的探索思路和漸進(jìn)式推進(jìn)策略。把相關(guān)職能的部門進(jìn)行有機(jī)整合，實(shí)行大部門體制，有助于解決職責(zé)交叉、政出多門和部門利益的問題，增強(qiáng)部門全局意識(shí)，擴(kuò)大管理覆蓋領(lǐng)域，提高政府整體效能。大部門體制作為政府組織形態(tài)變革的重要舉措，涉及面廣，難度較大，各國在推行過程中都十分慎重。我國這次通過的改革方案也采取了積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)的策略，一方面充分發(fā)揮大部門體制對改進(jìn)政府管理的作用，另一方面防止倉促行事帶來負(fù)面影響。

　　四是明確提出行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督三種權(quán)力相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求。按照權(quán)責(zé)一致、分工合理、有權(quán)就有責(zé)、失職要追究、權(quán)責(zé)邊界清晰的要求，逐步使政府及組成部門主要負(fù)責(zé)決策，直屬行政機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)執(zhí)行，監(jiān)督機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立行使權(quán)力，解決“教練員”、“運(yùn)動(dòng)員”、“裁判員”集于一身的問題，形成決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。

　　四、大力推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)

　　把服務(wù)型政府作為行政管理體制改革的方向和目標(biāo)，就是說，行政管理體制改革要按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求來引領(lǐng)。建設(shè)服務(wù)型政府，既是改革行政管理體制、破除與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)不適應(yīng)的陳規(guī)陋制的結(jié)果，又是創(chuàng)新行政管理體制，建立與發(fā)展社會(huì)主義民主、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)相適應(yīng)的新體制機(jī)制的過程；既要堅(jiān)持以轉(zhuǎn)變政府職能、全面履行政府職能作為主要內(nèi)容，又要革新觀念，健全行政法制體系，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式；既要加大政府公共服務(wù)的力度，向社會(huì)提供更多的公共產(chǎn)品，又要實(shí)現(xiàn)公共管理方式創(chuàng)新，加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)、思想建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)。

　　建設(shè)服務(wù)型政府的基本任務(wù)是，建立適合我國國情、惠及全民、公平公正、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的政府公共服務(wù)體系。

　　建設(shè)服務(wù)型政府的工作重點(diǎn)是，提高政府為經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展服務(wù)的能力，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、居民就業(yè)、物價(jià)水平、國際收支平衡4項(xiàng)重點(diǎn)指標(biāo)衡量政府經(jīng)濟(jì)工作，全面履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)職能。

　　從建設(shè)服務(wù)型政府的物質(zhì)保障方面，改革和完善財(cái)政體制，明確中央和地方各級(jí)政府的公共服務(wù)職責(zé)，在完善政府組織結(jié)構(gòu)和體制機(jī)制的過程中，建立適應(yīng)服務(wù)型政府要求的公共財(cái)政體制，加大對公共服務(wù)的財(cái)政投入，逐步使公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的主體。從建設(shè)服務(wù)型政府的機(jī)制體系方面，創(chuàng)新公共管理和服務(wù)方式，形成適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)要求的公共服務(wù)多元供給主體，提高社會(huì)管理水平，健全政府行政管理與社會(huì)組織、企業(yè)、公民互動(dòng)的社會(huì)管理體系和應(yīng)急管理機(jī)制。

　　從建設(shè)服務(wù)型政府的評(píng)價(jià)制度方面，以科學(xué)合理的評(píng)估指標(biāo)體系為導(dǎo)向，建立健全多方參與的政府績效管理制度。探索建立績效預(yù)算制度。健全以行政首長為重點(diǎn)的行政問責(zé)制度，明確問責(zé)范圍，規(guī)范問責(zé)程序，加大責(zé)任追究力度，提高政府執(zhí)行力和公信力。

　　從建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)工程方面，加大政務(wù)公開的力度，加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，促進(jìn)廉政建設(shè)和行政業(yè)務(wù)建設(shè)。在政府行政流程再造中，設(shè)計(jì)制度化的依法行政機(jī)制、信息公開機(jī)制、行政審批機(jī)制、信息化管理機(jī)制。