一、法人制度是組織機(jī)構(gòu)代碼的工作基礎(chǔ)

　　組織機(jī)構(gòu)代碼（以下簡(jiǎn)稱代碼）采用無(wú)含義代碼方法，能夠有效地維持代碼作為法人唯一標(biāo)識(shí)的穩(wěn)定性，避免有關(guān)機(jī)構(gòu)的法人性質(zhì)變更所帶來(lái)的代碼標(biāo)識(shí)的變動(dòng)。但是，這并不是說(shuō)法人制度對(duì)組織機(jī)構(gòu)代碼工作就沒(méi)有直接的影響。代碼制度是行政機(jī)關(guān)基于國(guó)家的法人制度所建立的實(shí)施宏觀調(diào)控和微觀管理的技術(shù)工具，代碼與以法人為主要內(nèi)容的各類組織機(jī)構(gòu)形成嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)關(guān)系，一個(gè)代碼對(duì)應(yīng)一個(gè)法人或機(jī)構(gòu)，法人種類、法人注冊(cè)與登記管理制度等諸多方面的變化會(huì)直接對(duì)代碼工作產(chǎn)生影響，法人制度是建立和完善組織機(jī)構(gòu)代碼工作的基礎(chǔ)。

　　1、憲法、民法等主要法律對(duì)法人制度的規(guī)定，直接決定了代碼信息庫(kù)中的機(jī)構(gòu)比例與數(shù)量

　　按照《民法通則》的規(guī)定，我國(guó)具有四類法人[1]，即機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、企業(yè)法人和社團(tuán)法人。從當(dāng)前的代碼信息庫(kù)來(lái)看，這四類法人占整個(gè)信息庫(kù)總量的三分之二左右，其中企業(yè)法人占一半左右[2]。另外，盡管相關(guān)法律沒(méi)有明確一些組織機(jī)構(gòu)（如個(gè)體工商戶等）的法人類型，但是為了管理方便，這些機(jī)構(gòu)仍然被賦碼并納入代碼信息庫(kù)中。這些機(jī)構(gòu)數(shù)量占總數(shù)的三分之一左右（如圖1、2所示）。

圖1、2000年我國(guó)組織機(jī)構(gòu)的構(gòu)成

圖2、2000年我國(guó)各類法人的比例

　　2、法人種類的劃分決定代碼數(shù)據(jù)庫(kù)的信息項(xiàng)目

　　目前，代碼數(shù)據(jù)庫(kù)有48個(gè)字段，其中包括“機(jī)構(gòu)類型”項(xiàng)目。該項(xiàng)目要求明確登記機(jī)構(gòu)的法人（包括非法人）類型，如機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、企業(yè)法人、社團(tuán)法人等。機(jī)構(gòu)法人類型的變更雖然不會(huì)導(dǎo)致代碼標(biāo)識(shí)的變化，但是卻必須對(duì)代碼數(shù)據(jù)庫(kù)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行修改。

　　3、法人制度所規(guī)定的法人管理模式?jīng)Q定了代碼信息庫(kù)的建設(shè)機(jī)制

　　1986年開(kāi)始實(shí)施的《民法通則》以及其他相關(guān)法律法規(guī)，明確規(guī)定了各類法人制度，制訂了具體的登記注冊(cè)流程及其管理機(jī)構(gòu)。因此，從最終結(jié)果來(lái)看，我國(guó)法人機(jī)構(gòu)實(shí)行分類登記注冊(cè)制度，機(jī)關(guān)法人和事業(yè)法人由編制部門登記與管理，企業(yè)法人由工商部門登記設(shè)立，社團(tuán)法人到民政部門登記注冊(cè)。但是，就代碼賦碼來(lái)看，盡管《國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于電子政務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2002]17號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“17號(hào)文件”）提出要建設(shè)以代碼為唯一標(biāo)識(shí)的全國(guó)法人單位基礎(chǔ)信息庫(kù)，但是代碼目前尚未獲得任何法律層次的許可。因此，從這個(gè)意義上講，目前的法人制度已經(jīng)確定了代碼賦碼工作“先注冊(cè)后賦碼”的格局——各類法人和非法人到代碼管理部門登記賦碼是在完成上述登記注冊(cè)程序后的一個(gè)后續(xù)手續(xù)。毫無(wú)疑問(wèn)，代碼數(shù)據(jù)庫(kù)必須以法人登記注冊(cè)信息為基本依據(jù)。

　　4、法人分類信息是代碼開(kāi)展行業(yè)管理與應(yīng)用的重要手段

　　代碼本身雖然沒(méi)有外在含義，但是代碼元數(shù)據(jù)[3]所包含的不同項(xiàng)目卻能夠從不同方面標(biāo)識(shí)法人的各種屬性，從而為代碼的特定應(yīng)用提供有效手段。例如，就企業(yè)法人來(lái)看，代碼元數(shù)據(jù)中所包含的“經(jīng)濟(jì)行業(yè)”可以作為一些經(jīng)濟(jì)主管部門加強(qiáng)特定行業(yè)管理的有效手段，而其中的“機(jī)構(gòu)地址”也可以作為高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的管理機(jī)關(guān)實(shí)施相關(guān)優(yōu)惠政策、加強(qiáng)地方管理與服務(wù)的重要工具。

　　5、人們對(duì)法人性質(zhì)的認(rèn)識(shí)將直接決定代碼信息內(nèi)容及其項(xiàng)目

　　也就是說(shuō)，代碼元數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)元素內(nèi)涵是隨著人們對(duì)法人的認(rèn)識(shí)而發(fā)生變化的，代碼元數(shù)據(jù)其實(shí)就是法人屬性的高度濃縮及簡(jiǎn)要表述。這點(diǎn)應(yīng)該成為今后人們對(duì)代碼登記表格進(jìn)行修改的基本依據(jù)。

　　二、法人制度對(duì)組織機(jī)構(gòu)代碼工作的影響

　　法人制度對(duì)代碼工作具有重要影響。結(jié)構(gòu)完整、持續(xù)穩(wěn)定的法人制度能夠給代碼工作提供有效的政策框架。從法制史來(lái)看，法人制度主要與商品經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切聯(lián)系在一起，完善的法人制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容，是平衡法主體之間民事關(guān)系的基本保障。因此，早在1986年4月第6屆全國(guó)人民代表大會(huì)第4次會(huì)議就通過(guò)了《中華人民共和國(guó)民法通則》，并從1987年1月1日開(kāi)始實(shí)施?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定了我國(guó)自然人與法人的主要民事關(guān)系，并將法人劃分為企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、聯(lián)營(yíng)等法人類型，為我國(guó)處理相應(yīng)的民事法律關(guān)系提供了基本依據(jù)。但是，在過(guò)去20多年的時(shí)間里，恰恰是我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，法主體的性質(zhì)、類型與數(shù)量都已經(jīng)并正在發(fā)生很大的變化，原有的規(guī)定在當(dāng)前看來(lái)變得相對(duì)簡(jiǎn)單，難以面對(duì)當(dāng)前復(fù)雜的形勢(shì)需要，這些不僅給行政管理帶來(lái)困境，也給組織機(jī)構(gòu)代碼工作產(chǎn)生不利影響。下面就結(jié)合代碼工作來(lái)分析我國(guó)的法人及法人制度所面臨的有關(guān)問(wèn)題。

　　1、代碼信息庫(kù)與法人庫(kù)等組織機(jī)構(gòu)信息庫(kù)在認(rèn)識(shí)上存在著邏輯的不一致性

　　我國(guó)最初是通過(guò)“企業(yè)法人”來(lái)認(rèn)識(shí)“法人”的，因此，很多人（包括不少?gòu)氖码娮诱?wù)的專家）自然而然地就將“中辦發(fā)[2002]17號(hào)”文件所提出來(lái)的“法人單位信息庫(kù)”等同于工商行政管理部門所登記注冊(cè)的企業(yè)法人數(shù)據(jù)庫(kù)。但是實(shí)際上，法人單位信息庫(kù)、代碼信息庫(kù)、工商行政管理部門登記注冊(cè)的企業(yè)基礎(chǔ)信息庫(kù)（如“經(jīng)濟(jì)戶口”[4]）之間不是一回事，三者在內(nèi)容和范圍上存在著較大的差別。工商行政管理部門登記注冊(cè)的企業(yè)基礎(chǔ)信息庫(kù)不僅包括企業(yè)法人，也包括非法人企業(yè)，個(gè)體工商戶等，有些地方（如浙江省[5]）還將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社看作企業(yè)并要求其到工商部門進(jìn)行注冊(cè)登記。而“17號(hào)文件”中所要求的建立法人信息庫(kù)，從字面意思上來(lái)看，應(yīng)該是包括民法通則所規(guī)定的以及后來(lái)的一些法律所認(rèn)定的所有法人。但是，代碼庫(kù)所包含的組織機(jī)構(gòu)則遠(yuǎn)不止全部法人或企業(yè)基礎(chǔ)信息庫(kù)，實(shí)際上可以看作是上述兩者的集合，甚至更多。目前，代碼庫(kù)包含1300萬(wàn)個(gè)組織機(jī)構(gòu)信息，比其他各類信息庫(kù)都要多。代碼庫(kù)的海量數(shù)據(jù)是其優(yōu)于其他各類組織機(jī)構(gòu)信息庫(kù)的重要體現(xiàn)。這也可以看作是“17號(hào)文件”要求建立以代碼為唯一標(biāo)識(shí)的全國(guó)法人單位基礎(chǔ)信息庫(kù)的主要原因。

　　但是，這里面就可能出現(xiàn)這樣的問(wèn)題。比如，法人單位基礎(chǔ)信息庫(kù)既然以代碼為唯一標(biāo)識(shí)，而代碼庫(kù)同樣也以代碼為唯一標(biāo)識(shí)且其信息量相對(duì)最為全面，為什么就不直接以代碼庫(kù)作為“17號(hào)文件”的建設(shè)目標(biāo)而另生出一個(gè)新的概念呢？目前，除了代碼庫(kù)和工商行政管理部門建立的相關(guān)信息庫(kù)外，還有統(tǒng)計(jì)部門建立的“基本單位名錄庫(kù)”，如果再多出一個(gè)來(lái)（即使是一個(gè)新的說(shuō)法），毫無(wú)疑問(wèn)將造成更加混亂的局面。

　　2、我國(guó)的法人制度尚未建立成熟、完善的民事主體體系架構(gòu)，影響代碼庫(kù)的系統(tǒng)穩(wěn)定性

　　以法、德為代表的大陸法系國(guó)家，在法人分類問(wèn)題上形成了一種相對(duì)比較穩(wěn)定的、并得到多數(shù)國(guó)家認(rèn)同的法人分類結(jié)構(gòu)。該結(jié)構(gòu)以《德國(guó)民法典》為代表，將法人在性質(zhì)上區(qū)分為公、私法人兩部分，然后將私法人劃分為社團(tuán)與財(cái)團(tuán)，繼而又將社團(tuán)法人分為營(yíng)利法人和公益法人[6]（如圖3所示[7]）。這種劃分能夠從邏輯上將各類社會(huì)團(tuán)體統(tǒng)一納入其調(diào)整范圍，因而具有比較強(qiáng)的應(yīng)用價(jià)值。

圖3、大陸法系國(guó)家的法人分類

　　從立法實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)的法律體系比較接近大陸法系。但是，在民事主體體系安排方面，《民法通則》卻沒(méi)有明確地采納其分類結(jié)構(gòu)，既沒(méi)有區(qū)分私法人和公法人，更沒(méi)有對(duì)私法人做財(cái)團(tuán)法人和社團(tuán)法人、或是公益法人和營(yíng)利法人的劃分。我國(guó)更多的是基于問(wèn)題導(dǎo)向，根據(jù)部門管理需要采用企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)等法人的小歸類法概念。于是，這種“以小帽子戴大腦袋”的方法自然會(huì)產(chǎn)生一系列的問(wèn)題。比如，不區(qū)分公、私法人，就難以限制公法人進(jìn)入私法領(lǐng)域、難以嚴(yán)格設(shè)定民事生活領(lǐng)域的準(zhǔn)入規(guī)則，也就難以建立完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法主體體系結(jié)構(gòu)。再比如，沒(méi)有財(cái)團(tuán)法人，我們現(xiàn)在就不能有效地包容我國(guó)現(xiàn)有的一些機(jī)構(gòu)類型，如基金會(huì)、寺廟、由捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)所構(gòu)成的其他各類組織[8]。

　　另外，具體地來(lái)看，《民法通則》所確立的非企業(yè)法人的“機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體法人”，也與當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)存在很大的沖突。一方面，在立法初期，事業(yè)單位絕大多數(shù)是國(guó)家政府直屬并代行國(guó)家行政權(quán)力的部分職能的單位，按照大陸法系，事業(yè)單位應(yīng)該與機(jī)關(guān)一并納入公法人領(lǐng)域。但是，后來(lái)“事業(yè)單位公營(yíng)”這種一統(tǒng)天下的割據(jù)被打破，大量的民辦、私辦企業(yè)進(jìn)入醫(yī)療、學(xué)校等原先的事業(yè)單位領(lǐng)域，于是便出現(xiàn)了公法人與私法人重疊的窘境。另一方面，從概念上講，我國(guó)的社會(huì)團(tuán)體相當(dāng)于大陸法系的非營(yíng)利法人，其中有些同“事業(yè)單位”一樣，同屬公益性質(zhì)。因此，從邏輯上講，這些公益性的社會(huì)團(tuán)體應(yīng)該同“民辦非企業(yè)單位”中的私營(yíng)性“事業(yè)單位”一起作為非營(yíng)利性法人或公益法人統(tǒng)一歸類，并根據(jù)各自的具體性質(zhì)再進(jìn)一步劃分為社團(tuán)法人或財(cái)團(tuán)法人。于是，其問(wèn)題也就出現(xiàn)了，那就是，這些在屬性上沒(méi)有共性關(guān)系的法主體在類別劃分上卻被歸入了同一種類型[9]。

　　這些隨意性及其缺陷在社會(huì)環(huán)境或人們的認(rèn)識(shí)發(fā)生變化之后，就往往會(huì)帶來(lái)組織機(jī)構(gòu)的法人性質(zhì)的變更，從而給代碼管理工作增加困難。

　　3、代碼游離于法人的注冊(cè)登記過(guò)程之外

　　所有的法人雖然都由一部《民法通則》或（將來(lái)的）《民法典》來(lái)統(tǒng)一規(guī)范，但是在法人的注冊(cè)登記過(guò)程中，由于登記管理職能分屬不同的行政部門，因而不同的法人被賦予了不同的登記號(hào)碼。雖然代碼管理機(jī)關(guān)給不同的法人以唯一的組織機(jī)構(gòu)代碼，但是代碼實(shí)際上是游離于法人的注冊(cè)登記過(guò)程之外的，代碼是代碼管理機(jī)關(guān)在組織機(jī)構(gòu)已經(jīng)注冊(cè)登記并被賦予法人資格之后而頒發(fā)給法人的一個(gè)標(biāo)識(shí)。也就是說(shuō)，代碼沒(méi)有融入法人的人格[10]形成過(guò)程。在這種情況下，代碼也就難以順利地進(jìn)入各相關(guān)政府機(jī)關(guān)的針對(duì)各自法人的監(jiān)督管理程序之中，從而造成法人的行政管理方面的分離或分割局面。