臺(tái)灣省政府自2012年推動(dòng)開放數(shù)據(jù)以來，重點(diǎn)多放在創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)，“國發(fā)會(huì)”開放的數(shù)據(jù)集已達(dá)約三萬筆。臺(tái)灣在開放知識(shí)基金會(huì)（Open Knowledge Foundation）2015年與2016年開放數(shù)據(jù)指標(biāo)（Open Data Index）評(píng)比更獲得全球第一。
我們想問，在獲得世界第一與開放了數(shù)萬筆數(shù)據(jù)集后什么被改變了？還有什么需要改變？
開放數(shù)據(jù)在臺(tái)灣，不要只是沖KPI，要有一批人從根本檢視數(shù)據(jù)治理政策與后續(xù)作為。當(dāng)然，這一批人絕對(duì)不能只來自公部門，更不能閉門！
為什么開放數(shù)據(jù)沒有帶來當(dāng)初夸口的效益？
政府要求公務(wù)機(jī)關(guān)開放數(shù)據(jù)，針對(duì)現(xiàn)行法規(guī)障礙重新解釋降低開放阻力；業(yè)界效仿英國與美國經(jīng)驗(yàn)，而政府與民間亦合作了許多黑客松，這都是非常好的第一步：政府與民間開始對(duì)話。
然而，政府開放數(shù)據(jù)的同時(shí)，社會(huì)上對(duì)于開放數(shù)據(jù)四年后的成績，除了世界第一名和將近三萬筆的數(shù)據(jù)集外，普遍不認(rèn)為開放數(shù)據(jù)帶來什么創(chuàng)新的商機(jī)。我們目前沒有證據(jù)顯示開放數(shù)據(jù)后帶來多少商機(jī)，也無法依主觀印象評(píng)論開放有沒有用？但筆者看過許多政府委托研究機(jī)構(gòu)做的相關(guān)計(jì)畫，其點(diǎn)出我國推動(dòng)開放數(shù)據(jù)的問題，如政府?dāng)?shù)據(jù)間相容性、推動(dòng)力道(組織與政策的位階)、市場太小、法規(guī)限制與流通標(biāo)準(zhǔn)等。
數(shù)據(jù)治理-談美國百年經(jīng)驗(yàn)史
上述問題獲得改善后，還有哪些關(guān)鍵問題尚未浮出臺(tái)面？筆者認(rèn)為應(yīng)該先撇開開放一詞，回歸開放之前，政府應(yīng)怎么對(duì)待數(shù)據(jù)，也就是數(shù)據(jù)治理。
治理一詞常和管理混用，但綜觀公共行政領(lǐng)域?qū)＜遗c聯(lián)合國定義，治理與管理最大的差異在，“對(duì)于共同的議題（可能是沖突的），使用正式與非正式管道，包含個(gè)人與組織都可以在透明的基礎(chǔ)上參與并形成共識(shí)，并且是一個(gè)連續(xù)的過程。”
這種特性在數(shù)據(jù)議題怎么呈現(xiàn)？非常難用文字框定，筆者以自身熟悉的地理資訊領(lǐng)域，介紹美國政府在地理數(shù)據(jù)治理上的起源。
地理資訊或先簡單地稱呼“地圖”，在一百多年前的美國，僅有政府有能力制作。由于需要地圖的單位很多，在缺乏標(biāo)準(zhǔn)的情況下，各單位依據(jù)自身需求繪制地圖，最后產(chǎn)生許多整合問題，例如地名的名稱與寫法不一致。
因此1890年美國總統(tǒng)本杰明·哈里森（Benjamin Harrison）發(fā)出一行政命令，標(biāo)題為：United States Board on Geographic Names，大意是為了有一致的地理學(xué)命名與寫法，美國需成立一委員會(huì)。政府授與委員會(huì)權(quán)力，統(tǒng)一名稱。
這個(gè)行政命令的由來是美國內(nèi)戰(zhàn)后，大量的西部屯墾、開采與探險(xiǎn)活動(dòng)，制圖者、科學(xué)家與政府對(duì)地名寫法與各種制圖上的不一致與沖突感到無助。
1906年美國總統(tǒng)西奧多·羅斯福（Theodore Roosevelt）發(fā)出行政命令，除了將1890年成立的United States Board on Geographic Names改名成U.S. Geographic Board 外，另一個(gè)重要任務(wù)是，“避免不必要的重復(fù)建置，并改善地圖的標(biāo)準(zhǔn)化。”
1919年美國總統(tǒng)伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）發(fā)出行政命令。除了組織的更名外，該行政命令中有兩件事最值得注意。一，地圖使用者能參與該委員會(huì)的會(huì)議，政府聽取其建議，二，成立中央資訊辦公室（central information office）提供政府與其他來源地圖數(shù)據(jù)。
中央資訊辦公室須設(shè)立在美國地質(zhì)調(diào)查所(U.S. Geology Survey, USGS)中，搜集、分類并提供政府各單位的地圖與測量資訊給大眾。
1920年，第一次有地圖使用者參與會(huì)議，此次會(huì)議后，美國政府給出了以下的觀察，“如果我們?cè)谡畠?nèi)與其他部門協(xié)調(diào)一致，執(zhí)行任務(wù)，并與政府外的單位合作，未來將有無限可能。”
至此，我們看到了美國政府對(duì)地圖數(shù)據(jù)的態(tài)度：橫向協(xié)調(diào)，避免重工，數(shù)據(jù)公開。因此由政府主導(dǎo)的地圖咨詢會(huì)議一直有民間參與。
從這些官方文件還不能推斷美國在地理資訊的建立上已經(jīng)沒有橫向協(xié)調(diào)與重復(fù)建置的問題（注1），但我們看到讓‘使用者’參與數(shù)據(jù)治理是關(guān)鍵，不論使用者是在組織內(nèi)或組織外。
突破政府的“谷倉效應(yīng)”
開放數(shù)據(jù)與公民參與，成為臺(tái)灣政治演化上的重要手段，這幾年政府也的確開放許多，但公民參與真能解決數(shù)據(jù)治理的問題？
筆者詢問了曾擔(dān)任美國National Geospatial Advisory Committee委員的專業(yè)人士，得到了“是”但也“不是”的答案。
美國的相關(guān)會(huì)議的確都有民間使用者參與，但這些使用者多是沈默的，并且無法掌握日新月異的地理資訊技術(shù)。因此美國地理資訊的發(fā)展，仍掌握在政府與專家（以及其后代表的勢力）手中。現(xiàn)實(shí)就是如此，不是透過開放或參與就能迅速解決的，只能期望問題可以慢慢改善。
魯濱遜(Milo Robinson)，一位美國官員，負(fù)責(zé)美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的地理數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)，他退休后于2008年寫了一篇關(guān)于聯(lián)邦政府橫向協(xié)調(diào)制圖史的文章，文章的結(jié)論寫道，“改善組織間的‘谷倉效應(yīng)’是必要的，我們?nèi)杂性S多方式促使組織協(xié)調(diào)與合作??但改善橫向協(xié)調(diào)能力或強(qiáng)迫組織變革，非常困難，如果真有那么簡單，那美國在100年前就做到了！”
2016年12月，筆者曾就此問題請(qǐng)教美國聯(lián)邦地理數(shù)據(jù)委員會(huì)執(zhí)行秘書長迪洛（Ivan DeLoatch），得到的回應(yīng)是，“美國仍在嘗試橫向整合協(xié)調(diào)，也沒有最好的做法。我知道很多人罵我們（指因?yàn)閰f(xié)調(diào)需要而給了許多部會(huì)考評(píng)機(jī)制），但仍要不斷前進(jìn)！”
不論是退休官員的真心話，還是現(xiàn)任官員的感觸，看來灰心，其實(shí)也揭橥了數(shù)據(jù)治理中“治理”的原貌：對(duì)于共同的議題（可能是沖突的），使用正式與非正式管道，包含個(gè)人與組織都可以在透明的基礎(chǔ)上參與并形成共識(shí)，并且是一個(gè)連續(xù)的過程。美國在這個(gè)過程，已經(jīng)走了將近一百年。
美國政府在2001年A practical guide to Federal Enterprise Architecture文件中指出數(shù)據(jù)是國家資產(chǎn)，2013年Open Data Policy的副標(biāo)題則直接寫出Managing Information as an Asset。在聯(lián)邦政府對(duì)數(shù)據(jù)有清晰的定位后，便開始研擬一系列數(shù)據(jù)治理作為。
我國的開放數(shù)據(jù)在國際上的評(píng)比可能會(huì)再拿個(gè)幾次第一，但獲得桂冠之后，請(qǐng)回到一個(gè)基礎(chǔ)的問題上：如果臺(tái)灣政府認(rèn)為數(shù)據(jù)是國家資產(chǎn)，不論是否開放，現(xiàn)在開始應(yīng)該怎么治理它們？
注1：事實(shí)上1981年臺(tái)灣省“國家研究會(huì)議”的一份報(bào)告就指出，美國政府仍然不斷地在制圖上重工與浪費(fèi)資源。2015年美國會(huì)計(jì)總署GAO的報(bào)告亦指出，聯(lián)邦政府在地理資訊的公開上還不夠努力，機(jī)關(guān)間溝通不良，讓投資不斷重復(fù)。
