政府信息一方面要主動公開，另一方面也要積極回應(yīng)公眾的"依申請公開"，不能動輒以保密的理由加以拒絕。要真正把"公開為原則，不公開為例外"的理念落到實處。
公開透明是法治政府的基本特征。政務(wù)公開是政府施政的基本原則之一，是規(guī)范權(quán)力運作、完善權(quán)力監(jiān)督制約機制的有效途徑，是保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要制度安排。政務(wù)公開是指將行政權(quán)力運行的依據(jù)、過程和結(jié)果，向相對人和公眾公開，使相對人和公眾知悉。它覆蓋權(quán)力運行全流程、政務(wù)服務(wù)全過程，涵蓋行政決策、行政立法、行政執(zhí)法、行政監(jiān)管各個方面，強調(diào)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開、信息公開的綜合推進。
2008年5月1日，國務(wù)院頒布實施《中華人民共和國政府信息公開條例》，2016年2月17日，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》，全面推進政務(wù)公開。但由于政務(wù)公開在我國尚處于起始階段，仍存在許多問題，尤其在政務(wù)公開的理念方面，一些政府工作人員仍存在著較大偏差，亟須進行調(diào)整和重塑。
首先，對政務(wù)公開與民主政治的關(guān)系認識不清。社會主義民主的本質(zhì)是國家一切權(quán)力屬于人民，因此，對政府進行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督是必然也是必要的。而人民要監(jiān)督政府，就必須首先取得有關(guān)政府管理的信息，以了解政府的所作所為，這體現(xiàn)了民主的公開性要求。
其次，知情權(quán)作為一項基本的民主權(quán)利被普遍認同，仍然是一個漸進的過程。早在半個世紀以前，《聯(lián)合國世界人權(quán)宣言》第19條就對知情權(quán)是一項基本的民主權(quán)利有過明確表述，但其被普遍認同仍然是一個漸進的過程。在世界范圍內(nèi)，超過60個國家進行了知情權(quán)改革，最早于1966年開始于瑞典，目前涵蓋了眾多發(fā)展中國家。政務(wù)公開是確保公民知情權(quán)的重要制度安排，但是在一個權(quán)利意識不強的社會，人們的權(quán)利意識往往落后于法定的權(quán)利制度。在我國，雖然法律規(guī)定了公民享有知情權(quán)，但是他們對自己享有哪些事項、多大范圍的知情權(quán)，如何實現(xiàn)這些權(quán)利并不清楚。同時，作為權(quán)利主體的公民、法人和其他社會組織，由于沒有國家強制力為后盾，很多時候難以掌握對等的信息，也使公眾難以充分行使自己的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
最后，把信息公開等同于政務(wù)公開。事實上，政務(wù)公開不僅僅是將國家所掌握的信息向公眾公開，更重要的是將公共權(quán)力如何運作及其過程和具體結(jié)果向社會公開，它是政府信息公開的擴展和深化，其廣度和深度均超過信息公開。它涉及國家行政權(quán)的整個運作，不僅包括行政權(quán)運作形成的靜態(tài)信息的公開，還包括行政權(quán)運作全流程、政務(wù)服務(wù)全過程的動態(tài)活動的公開。
重塑政務(wù)公開理念，需要轉(zhuǎn)變觀念，厘清幾個關(guān)系。
充分認識政務(wù)公開與公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)的關(guān)系。政府是代表公眾管理國家機關(guān)的，其在管理工作中產(chǎn)生和收集的信息是國家公有財產(chǎn)，公眾作為納稅人，有權(quán)利用政府信息行使他們的權(quán)利。在這個過程中，公民首先要樹立權(quán)利意識，要認識到自己在國家行政管理過程中，有著不可剝奪的民主權(quán)利，其中之一就是知情權(quán)。而政府作為社會服務(wù)機構(gòu)，也有義務(wù)為公眾提供信息服務(wù)，有義務(wù)提供政府應(yīng)該公開的一切信息。其次，在我們國家，憲法賦予公眾參政議政權(quán)和對政府及官員的監(jiān)督權(quán)。公眾可以通過大眾傳媒或親身參與直接觀察行政管理者的活動，也可以發(fā)表對國家管理的意見和評價政府官員的行為。通過公眾的參政與監(jiān)督，可使政府了解公眾的需求，更有針對性地提供服務(wù)，滿足公眾的需求，有利于政府管理的科學(xué)化、民主化，克服權(quán)力腐敗。這里，知情是參政、議政和監(jiān)督的前提，沒有知情權(quán)，就沒有參政、議政權(quán)，監(jiān)督權(quán)也是一句空話。
正確認識公開與保密的關(guān)系。我國的政務(wù)公開以公開為基準原則，不公開為例外，這是一種"默認化公開"的理念，在實踐中的主要方式是政府主動公開，公開方式比較單一。實際上，除了主動公開的方式之外，還有"依申請公開"的方式。但是，在對待申請公開的信息時，政府還保留著相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，在某種程度上阻礙了真正意義上的政務(wù)公開的實現(xiàn)。因為政府主動公開的信息并不一定是公眾所需要的，而企業(yè)、社會組織和公民個人主動申請索取的信息則一定是其必需的，這種公開方式可以在更深層次上保障公民的知情權(quán)，但遺憾的是，這種方式經(jīng)常被以保密的理由拒絕。信息公開確實應(yīng)該存在少數(shù)情況的例外，但對這些例外的范圍應(yīng)予以合理界定。
深刻認識公開與反腐敗的關(guān)系。腐敗的具體表現(xiàn)為權(quán)力"設(shè)租"和"尋租"，設(shè)租是指一些政府部門或公務(wù)人員，運用行政權(quán)力形成某些資源的人為短缺而形成"租金"的活動；尋租是指一些人憑借政府保護，利用占有稀缺資源的優(yōu)勢并伴隨著資源浪費進行的尋求財富轉(zhuǎn)移的活動。其基礎(chǔ)是公民與官員之間的信息不對稱。信息的缺乏和其他人為制造的稀缺性一樣，都會導(dǎo)致尋租，并通過"暗箱"操作來實現(xiàn)。實踐證明，僅靠政府工作人員的自律、自省來避免腐敗，只是善良的愿望。而陽光是最好的防腐劑，只有實行政務(wù)公開，把政府及公務(wù)人員的職責(zé)權(quán)限及其工作表現(xiàn)展現(xiàn)在公眾面前，建立起一套有約束力的權(quán)力運行規(guī)范和運行機制，使政府權(quán)力在社會的公開知曉、評判、討論和協(xié)商中行使，在陽光下運行，才能有效防止權(quán)力異化，從根源上遏制信息權(quán)力腐敗，為防止"暗箱"操作和濫用權(quán)力提供制度上的保證。
全面認識公開與問責(zé)的關(guān)系。所謂責(zé)任政府就是政府應(yīng)該對公眾負責(zé)。如果要實現(xiàn)公眾有效的民主監(jiān)督，公眾應(yīng)該獲知必要的信息，了解政府行為的替代進路，以及可能導(dǎo)致的相應(yīng)后果，進行透明度改革。問責(zé)制有兩個層面的含義:一是要求答復(fù)的能力或權(quán)力，亦即回應(yīng)力；二是制裁的能力。透明度指的是信息獲取制度和信息的可靠，包括政府績效的信息、官員的責(zé)任以及政府資金的流向等。
作者：山東社會科學(xué)院政策研究室研究員 戰(zhàn)旭英
