2017年9月26日，中國政法大學法治政府研究院和社會科學文獻出版社共同發(fā)布了《法治政府藍皮書：中國法治政府評估報告（2017）》（以下簡稱《報告》）。

法治政府藍皮書：中國法治政府評估報告（2017）

　　法治政府建設區(qū)域發(fā)展不平衡的狀況亟待重視

　　自2013年中國政法大學法治政府研究院啟動中國地方法治政府評估項目至今已有五年?？偨Y五年的評估情況，地方法治政府水平不斷提升，但是區(qū)域法治發(fā)展不平衡的狀況需要引起高度關注。

　　1.地方法治政府建設的總體水平持續(xù)進步，但仍在低位徘徊

　　在2014年，被評估城市的平均得分為597.01分，平均得分率為59.7%；在2015年，被評估城市的平均得分為617.36分，平均得分率為61.74%，上升2.04%。2016年被評估城市的平均得分為663.07分，平均得分率為66.31%，較之2015年上升4.57%。2017年被評估城市的平均得分為687.22分，平均得分率為68.72%，較之2016年上升2.41%。被評估城市得分率逐年上升的趨勢非常明顯，但在2017年呈現增速放緩的態(tài)勢。

　　從各個分數段的統(tǒng)計情況看，低分城市正在逐漸減少，及格的城市數量則不斷增多。2014年有46個城市及格，2015年有62個城市及格，2016年有88個城市及格，及格率已經達到8成以上。2017年有93個城市達到及格線，7個不及格的城市分別為：拉薩、喀什、綏化、商丘、大同、烏魯木齊和周口。

　　2.全國出現一批法治政府建設典范城市

　　自2014年至今的評估中，排名始終在前二十名的城市有10個，分別是北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、合肥、廈門、長沙、成都。這些城市法治政府建設的制度體系相對完備，政府決策相對規(guī)范，法律實施效果較好，行政復議和行政訴訟運行良好，在法治政府建設方面具有典范意義。

　　3.法治政府建設落后地區(qū)需要“彎道超車”

　　自2014年至今的評估中，排名始終在后二十名的城市有6個，分別是拉薩、喀什、綏化、商丘、新鄉(xiāng)、曲靖。在全國法治政府建設不斷進步的大背景下，部分地區(qū)法治政府建設相對落后的狀況需要引起高度關注，避免法治示范地區(qū)和落后地區(qū)之間的差距不斷加大。落后地區(qū)應當積極轉變發(fā)展理念，尋找加快法治發(fā)展的突破口，通過法治環(huán)境的提升進一步優(yōu)化經濟社會發(fā)展環(huán)境，實現“彎道超車”。

　　4.城市群間差異明顯，珠三角、長三角城市群得分相對較高

　　隨著經濟社會的發(fā)展，以城市群為標志的區(qū)域劃分更為突出。在哈長、京津冀、長三角、珠三角、長江中游、中原、成渝七個國家級城市群或經濟區(qū)中，無論是最高分、最低分還是平均分，珠三角區(qū)域和長三角區(qū)域的綜合表現最為優(yōu)異，說明珠三角和長三角城市群法治政府建設的整體水平略高于其他城市群。哈長城市群和中原城市群的最高分、最低分以及平均分普遍低于其他城市群，尤其是哈長城市群的平均分最低，說明其法治政府建設水平相對落后。成渝城市群、京津冀城市群和長江中游城市群的最高分、最低分和平均分相對接近，說明其在七個城市群中處于居中水平。

　　簡政放權與行政審批制度改革穩(wěn)步推進

　　——政府機構設置和職能配置優(yōu)化仍需完善，應急管理能力需要提高

　　《報告》指出，當前我國地方政府依法履行政府職能的總體情況較好，絕大多數城市采取了多種措施加強推進政府機構、職能、權限、程序、責任的法定化，同時在簡政放權、行政審批制度改革方面也取得較大進展，權力清單制度運行良好?！耙婪ㄈ媛男姓毮堋币患壷笜松弦荒甓绕骄梅譃?6.23分，本年度平均的得分為82.81分，上升幅度較為明顯。

　　簡政放權與行政審批制度改革方面取得較大進展。在行政審批事項的取消、下放、承接和公開方面，有77%的城市做到了及時有效公開；20%的城市基本落實了簡政放權，并公布了取消、下放和保留的行政審批事項。99%的城市公布了政府各部門的權力清單，并且視情況及時調整更新，頁面較為簡潔明了。

　　在線審批網站有較大改進，但在線審批便捷性仍需完善。相較于去年，各地對行政審批在線辦理網站進行了改進：所有被評估城市的政務網站均建設完畢，絕大部分城市開通了行政審批網上辦事大廳并實現了行政審批在線辦理。值得一提的是，去年本項指標得到0分的7個城市在2017年都有較大進步，不僅優(yōu)化了政務網站，還建立了網上辦事大廳（行政審批在線大廳）。

　　與此同時，部分被評估城市仍然存在著機構臃腫、行政審批事項無專欄、重大安全生產事故多發(fā)、應急管理建設形式化等問題。

　　政府機構設置和職能配置仍需優(yōu)化。從評估整體結果來看，政府機構設置和職能配置相對合理的城市占被評估城市的六成左右，但還有近一半的城市政府機構數目過多，機構設置不夠精簡，仍存在著一定的隨意性。

　　應急管理建設形式化，重大安全生產事故多發(fā)。《報告》指出，仍有一半以上的城市應急預案建設不完備，具體問題包括覆蓋面少，分類不詳細，內容不全面等。對上級預案照搬照抄的情況較為常見，使得應急預案的針對性和可操作性都較差。重大安全隱患突出，在評估的100個城市中，有46%的評估城市發(fā)生過一次或兩次較大安全事故，其中北京、廣州、深圳等特大型一線城市的安全風險防范與治理仍面臨較大挑戰(zhàn)。

　　為此，《報告》建議，各地方政府應當進一步優(yōu)化政府機構設置，提高行政審批在線辦理便捷程度，實現行政審批清單的清晰化，加強突發(fā)事件的風險防控與治理。

　　組織領導仍是法治政府建設的薄弱環(huán)節(jié)

　　《報告》在對100個城市進行觀測評估后發(fā)現，組織領導仍是法治政府建設的薄弱環(huán)節(jié)。各地方政府對法治政府建設工作在觀念上的重視程度、在工作中的推進力度和在組織上的保障強度還需要進一步加強。

　　“法治政府建設的組織領導”指標總分為80分，被評估的100個城市的平均得分僅為47.22分，依然處在及格線以下。其中，得分最高的城市為72分，得分最低的城市為15分，排名前五的城市分別是天津（72分）、南寧（66分）、臨沂（65分）、深圳（63分）、信陽（63分）。

　　評估結果顯示，在強化法治政府建設的組織領導方面，被評估政府取得了一定的成就：首先，未按規(guī)定公布法治政府建設情況報告的城市數量減少，從上年度的81個下降到本年度的46個，進步明顯；其次，政府常務會議對法治政府建設的討論頻次加速增長，今年該項的平均得分率首次突破及格線，達到66.55%，可見法治政府建設工作被提到了更為優(yōu)先的位置；第三，被評估政府日益重視強化自身法治能力建設，其中“領導干部的法治思維培養(yǎng)”的平均得分率為86.2%，“政府法律顧問開展工作情況”的平均分得分率為76%，是六個觀測點中得分率最高的兩個，體現了地方政府對強化自身法治能力的重視。

　　盡管有上述成績，組織領導仍然是法治政府建設中的薄弱環(huán)節(jié)，這突出表現在以下幾個方面：

　　第一，法治政府建設情況報告的公布狀況仍然不盡理想，黨政主要負責人作為法治建設第一責任人的職責亟待落實。如在本次評估中，有3個城市在2017年第一季度后延遲公布上一年度法治政府建設情況，有43個城市政府未公布上一年度法治政府建設情況，未按規(guī)定期限公布的政府比例為46%。可見，依然有不少城市的黨政主要負責人在一定程度上欠缺推進法治政府建設各項工作的意識。

　　第二，設置獨立法制機構的城市比例在區(qū)縣一級呈現斷崖式下跌。在被評估的100個城市中，有91%的市政府設置了獨立的政府法制辦，而這些城市下轄的1090個區(qū)縣中僅有236個區(qū)縣政府設置了獨立的法制機構，只占到總數的21.7%。設置獨立法制機構的比率斷崖下跌，可見政府層級越低，越容易忽略法治政府建設的組織保障。

　　第三，政府常務會議關于法治政府建設的議題多為對中央要求的部署，缺少針對地方重點難點問題的主動探索。從具體的議題情況看，各地法治政府建設議題在主題和時機選擇上呈現較大的相似性，多為在黨中央國務院出臺相應文件或者要求后部署開展。有關常務會議報道的措辭和領導發(fā)言也多是對中央要求的貫徹落實，缺少就本地問題的研究討論，針對性不足。

　　第四，依法行政工作考核力度仍不足，相關部門監(jiān)督缺位。2016年，有68個市政府對2016年或2015年的依法行政工作進行了考核，其中，只有4個市政府公布了考核發(fā)現的針對具體單位的問題或向人大、黨委報告了考核情況。部分城市在考核中體現了問題反饋環(huán)節(jié)，但沒有進一步明確具體問題并提出相應對策；少數城市在公布的考核結果中指出了各部門普遍存在的問題，但概括略顯籠統(tǒng)，缺少實質性評價和建議。

　　第五，領導干部法治思維培訓在形式上較為單一。整體來看，多數城市都能達到新《綱要》和指標中對培訓、講座的數量要求。然而，從具體形式上看，絕大多數城市都是通過在常務會議上針對具體的某部法律進行學習。學法活動雖然符合學習內容和次數的要求，也在一定程度上增加了領導干部對法律知識的了解，但若要切實提高法律思維，幫助其做到遵法、守法，則還需要豐富培訓的形式、深化培訓的內涵。

　　規(guī)范性文件法治化進程緩慢，問題明顯

　　作為實施行政管理的重要抓手，行政規(guī)范性文件數量最多、使用范圍最廣，且具有反復適用性和普遍約束力，對公民、法人或者其他組織的權益產生較大影響。對規(guī)范性文件進行有效的監(jiān)督和控制，有助于推進法治政府建設進程。然而，《報告》在對100個城市觀測評估后發(fā)現，地方政府行政規(guī)范性文件法治化進程緩慢，問題明顯，已經成為當前持續(xù)、深入建設法治政府的一大障礙。

　　《報告》顯示，“行政規(guī)范性文件制定的制度化和規(guī)范化”這一指標得分率呈現逐年增長趨勢，從2014年度的39.75%上升至86.40%，反映出地方政府對行政規(guī)范性文件制定程序的日漸重視。相比之下，相關制度的實施情況得分率較低，進步不明顯，如“三統(tǒng)一”制度的實施情況這一指標，2014年得分率僅為32.10%，2017年僅為33.10%，再比如定期清理制度的實施情況這一指標，2014年為60%，2017年為63%。這充分說明確?；A性程序制度的良好實施應當成為當前乃至今后的重中之重。

　　目前，國家層面尚未對行政規(guī)范性文件作出明確界定，導致地方政府“各自為政”的現象較為普遍。一方面，行政規(guī)范性文件體量龐大，違法風險高。在各級行政機關公布的規(guī)范性文件目錄中，很多規(guī)范性文件僅是簡單重申法律法規(guī)規(guī)章，其存在的必要性需要進一步審視；另一方面，地方政府對規(guī)范性文件的制定主體混亂，未直接對公民權利產生影響的內部工作規(guī)則、黨委文件、辦事機構（如辦公廳、辦公室）發(fā)布的文件均出現在行政規(guī)范性文件專欄中；此外，行政規(guī)范性文件語言表述不規(guī)范、篇章結構安排邏輯不嚴謹，文件本身質量不高，甚至存在違法越權等現象。

　　《報告》指出，準確界定行政規(guī)范性文件的內涵和外延，是實現規(guī)范性文件法治化的基礎。由中央立法作出頂層設計是盡快結束當前地方政府“分而治之”局面的必要之舉。建議參考《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》的基本思路，由國務院盡快制定一部能夠對行政規(guī)范性文件進行全方位規(guī)制的行政法規(guī)，具體內容應當涵蓋行政規(guī)范性文件的界定、制定條件、制定主體、制定程序以及監(jiān)督與問責等方面。

　　此外，亦要建立配套的全過程輔助、保障機制,包括建立嚴格的事前審查機制，通過制定條件設定、立項程序控制以及“成本效益分析”等制度確保制定之必要性；借助互聯網平臺的大數據功能，實現行政規(guī)范性文件全方位公開，可建立以下四個數據庫：現行有效的行政規(guī)范性文件目錄庫、行政規(guī)范性文件公開聽取意見及公眾意見采納情況反饋庫、行政規(guī)范性文件備案庫、行政規(guī)范性文件定期清理及結果公布庫；強化三統(tǒng)一制度，注重備案和定期清理，確保行政規(guī)范性文件的合法性；夯實行政機關法制機構的監(jiān)管職責，實現對各類行政規(guī)范性文件的“一體建設”和“共同推進”。