一、引言
探討政務(wù)信息資源的權(quán)屬前，首先要明確政務(wù)信息資源的定義。根據(jù)國(guó)家文件、標(biāo)準(zhǔn)中的定義，政務(wù)信息資源是指政務(wù)部門在履行職責(zé)過(guò)程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數(shù)據(jù)等各類信息資源，包括政務(wù)部門直接或通過(guò)第三方依法采集的、依法授權(quán)管理的和因履行職責(zé)需要依托政務(wù)信息系統(tǒng)形成的信息資源等。
二、政務(wù)信息資源歸部門所有
從定義的字面可以看出政務(wù)信息資源是由"政務(wù)部門""制作或獲取的"。按此原則，各部門擁有政務(wù)信息資源的采集權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)，即，政務(wù)信息資源所屬權(quán)歸各部門所有。
以此為基礎(chǔ)，在本世紀(jì)前10年中，國(guó)家及各省的各個(gè)部門推進(jìn)了各種"金"字工程，大大加快了政府部門信息化的進(jìn)度，一定程度上方便了百姓辦事和部門的內(nèi)部管理。但是，作為信息化初級(jí)階段的產(chǎn)物，各部門建立了服務(wù)于本部門的信息系統(tǒng)，形成了眾多的信息孤島，限于體制機(jī)制的原因，部門間信息共享推進(jìn)困難，妨害了信息化的進(jìn)一步發(fā)展以及政府服務(wù)水平的進(jìn)一步提高。
三、政務(wù)信息資源歸各級(jí)政府所有
我們不妨對(duì)政務(wù)信息資源的定義深入分析一下，"制作或獲取"政務(wù)信息資源的主體為"政務(wù)部門"。從政務(wù)部門下手分析政務(wù)信息資源的權(quán)屬問(wèn)題。首先，政務(wù)部門的人員及工作經(jīng)費(fèi)均來(lái)源于各級(jí)政府的財(cái)政支出；其次各部門信息系統(tǒng)的建設(shè)、維護(hù)費(fèi)用也來(lái)自財(cái)政資金。即，獲得政務(wù)信息資源的系統(tǒng)、人員，均是由各級(jí)政府財(cái)政提供的資金。據(jù)此可以得出，政務(wù)信息資源歸各級(jí)政府所有。因而，各部門不應(yīng)將政務(wù)信息資源作為部門資產(chǎn)進(jìn)行管制，只供本部門進(jìn)行相關(guān)應(yīng)用，而應(yīng)提供給屬于本級(jí)政府的其他部門依法辦理日常業(yè)務(wù)。
近10年，國(guó)家和各地政府以政府文件或法規(guī)的形式出臺(tái)了各自的政務(wù)信息資源共享管理辦法或規(guī)定。實(shí)際上，是從政策層面明確政務(wù)信息資源應(yīng)當(dāng)供其他部門依法使用。其中2016年出臺(tái)的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》（國(guó)發(fā)〔2016〕51號(hào)）中明確提出："以共享為原則，不共享為例外。各政務(wù)部門形成的政務(wù)信息資源原則上應(yīng)予共享"。在此基礎(chǔ)上，各地建設(shè)了本級(jí)政務(wù)信息資源交換共享平臺(tái)，并不同程度地建設(shè)了人口、法人、基礎(chǔ)地理、宏觀經(jīng)濟(jì)、電子證照等基礎(chǔ)庫(kù)，以及針對(duì)醫(yī)療、旅游、環(huán)保等主題應(yīng)用的主題庫(kù)。依法為各政務(wù)部門提供相關(guān)政務(wù)信息。大大提高了部門工作效率，方便了百姓辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，從而達(dá)到了"優(yōu)政、惠民"的目的，進(jìn)而推動(dòng)了智慧城市的發(fā)展。這也可以理解為信息化的中級(jí)階段。
四、政務(wù)信息資源歸全民所有
十八大以來(lái)，反腐工作深入開(kāi)展。然而，本階段信息化工作主要是信息共享，而信息共享只是停留在政府部門內(nèi)部，無(wú)法讓廣大人民群眾對(duì)政府進(jìn)行日常監(jiān)督，從而在根源上杜絕腐敗的發(fā)生。進(jìn)而，我們可以進(jìn)一步分析政務(wù)信息資源的權(quán)屬問(wèn)題。前文中得出政務(wù)信息資源歸各級(jí)政府的前提是"獲得政務(wù)信息資源的系統(tǒng)、人員，均是由各級(jí)政府財(cái)政提供的資金"。我們還是從資金來(lái)源的角度進(jìn)一步探討。各級(jí)政府的財(cái)政資金從根本上來(lái)說(shuō)，來(lái)源于我國(guó)的納稅人。由此得出，政務(wù)信息資源歸全體國(guó)人所有，因而，政務(wù)信息資源應(yīng)當(dāng)全部開(kāi)放，供本國(guó)個(gè)人或企業(yè)進(jìn)行開(kāi)發(fā)、利用。在《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（國(guó)發(fā)〔2015〕50號(hào)）中明確提出"推進(jìn)數(shù)據(jù)資源向社會(huì)開(kāi)放，增強(qiáng)政府公信力，引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展，服務(wù)公眾企業(yè)"。"綱要"為各級(jí)政府進(jìn)行政務(wù)信息資源開(kāi)放共享提供了政策依據(jù)，各級(jí)地方政府已在積極推進(jìn)政務(wù)信息資源開(kāi)放平臺(tái)的建設(shè)，并已逐步將與百姓關(guān)系緊密的民生數(shù)據(jù)進(jìn)行開(kāi)放共享。
五、全民所有的政務(wù)信息資源是否該全部開(kāi)放
說(shuō)到開(kāi)放共享，不得不提數(shù)據(jù)安全問(wèn)題。地球上不止有中國(guó)一個(gè)國(guó)家，而在世界大同，實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義之前，各國(guó)之間存在各種各樣的競(jìng)爭(zhēng)。在當(dāng)今信息流通如此便捷的情況下，如果我國(guó)將政務(wù)信息資源完全開(kāi)放給國(guó)人，世界各國(guó)皆可極其方便的獲取我國(guó)的各種政務(wù)信息資源，從而對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、國(guó)家安全等造成威脅，進(jìn)而損害國(guó)家及國(guó)人的根本利益。因而，在數(shù)據(jù)開(kāi)放的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)分期、分批逐步進(jìn)行數(shù)據(jù)開(kāi)放工作，將不敏感、非涉密的相關(guān)政務(wù)信息先行開(kāi)放，推動(dòng)改進(jìn)政府管理和公共治理方式，借助大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)政府負(fù)面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單的透明化管理，完善大數(shù)據(jù)監(jiān)督和技術(shù)反腐體系，促進(jìn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)、依法行政（《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》）。而對(duì)于敏感甚至秘密的政務(wù)信息，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行脫敏脫密處理，直至相關(guān)人員不能通過(guò)開(kāi)放的政務(wù)信息，發(fā)現(xiàn)個(gè)人隱私、國(guó)家秘密等。
六、政務(wù)信息資源的權(quán)限劃分
通過(guò)上文的論述，可以將政務(wù)信息資源的權(quán)限分為以下幾種：采集權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)、所有權(quán)以及脫敏脫密權(quán)等五種權(quán)限。下面，嘗試對(duì)政務(wù)信息資源的各個(gè)權(quán)限進(jìn)行劃分。
1、采集權(quán)：無(wú)論何時(shí)，政務(wù)信息資源都需要各業(yè)務(wù)部門按照本部門的職責(zé)進(jìn)行采集。因而，毋庸置疑，采集權(quán)歸各部門所有。但是，目前存在多個(gè)部門重復(fù)采集信息的問(wèn)題，不但造成了人員、資金的浪費(fèi)，而且會(huì)出現(xiàn)由于操作失誤或標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一造成的各部門數(shù)據(jù)不一致的情況。因而，從節(jié)約資金和便于利用的角度考慮，應(yīng)采用"一數(shù)一源"的原則，將業(yè)務(wù)交叉部門的數(shù)據(jù)采集權(quán)歸于業(yè)務(wù)源頭部門，其他部門只需共享使用業(yè)務(wù)源頭部門采集的數(shù)據(jù)即可。
2、所有權(quán)：各政務(wù)部門的政務(wù)信息資源均因財(cái)政資金而產(chǎn)生，而財(cái)政資金來(lái)源于國(guó)人，因而，政務(wù)信息資源歸全體國(guó)人所有。但出于國(guó)家安全和個(gè)人利益考慮，政務(wù)信息資源不可盡數(shù)開(kāi)放，需由各級(jí)政府進(jìn)行管理。
3、管理權(quán)：從所有權(quán)的論述中已經(jīng)明確，政務(wù)信息資源的管理權(quán)歸各級(jí)政府，各級(jí)政府可委托信息化主管部門或其指定的信息共享主管部門行使政務(wù)信息資源的管理權(quán)。由信息共享主管部門在保證信息安全的前提下，進(jìn)行政務(wù)信息資源共享與數(shù)據(jù)開(kāi)放。負(fù)責(zé)政務(wù)信息管理的部門，首先，要?dú)w集各部門采集的政務(wù)信息資源；其次，要按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)歸集的政務(wù)信息資源進(jìn)行數(shù)據(jù)治理，規(guī)范相關(guān)數(shù)據(jù)；再次，將歸集、治理的信息依法提供給各需要的部門使用；最后，要將脫敏脫密的政務(wù)信息資源開(kāi)放給社會(huì)公眾，并開(kāi)展數(shù)據(jù)的挖掘分析，為智慧城市的建設(shè)提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。
4、使用權(quán)：各政務(wù)部門均可根據(jù)本部門三定方案、權(quán)力清單，依法獲取、使用本級(jí)政務(wù)信息資源。但需要明確，只可用于辦理本部門業(yè)務(wù)或者便民服務(wù)的用途，不可進(jìn)行任何形式的轉(zhuǎn)讓或者發(fā)布等。
5、脫敏脫密權(quán)：可由各級(jí)政府指定專業(yè)公司，或由政府與相關(guān)公司成立合資公司，或由政府招募專業(yè)人員成立國(guó)有獨(dú)資公司進(jìn)行政務(wù)信息資源的脫敏脫密。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)公司的人員、流程等管理要求，防止泄密事件的發(fā)生，加強(qiáng)政務(wù)信息資源安全保障。（注：如采用前兩種方式，不可有外資公司參與。）
七、政務(wù)信息資源的應(yīng)用
明確了政務(wù)信息資源的權(quán)限歸屬之后，即可進(jìn)行政務(wù)信息資源應(yīng)用的探討。上文中也已提及，政務(wù)信息資源的應(yīng)用主要集中在一是部門間交換共享；二是開(kāi)放給社會(huì)公眾進(jìn)行應(yīng)用；三是由信息共享主管部門進(jìn)行挖掘分析。下面分別探討政務(wù)信息資源的三種應(yīng)用情況。
1、部門間交換共享：各部門可依據(jù)本部門的三定方案和權(quán)力清單，索取辦理相關(guān)業(yè)務(wù)所需的政務(wù)信息資源，讓政務(wù)信息資源在各部門間有序流動(dòng)，變?nèi)罕娕芡葹樾畔⑴苈?，有效推?dòng)"一號(hào)一窗一網(wǎng)"工作的開(kāi)展。
2、開(kāi)放給社會(huì)公眾：政務(wù)信息資源經(jīng)脫敏脫密后開(kāi)放給個(gè)人、企業(yè)，帶動(dòng)社會(huì)公眾開(kāi)展大數(shù)據(jù)增值性、公益性開(kāi)發(fā)和創(chuàng)新應(yīng)用，充分釋放數(shù)據(jù)紅利。
3、信息共享主管部門進(jìn)行挖掘分析：通過(guò)信息共享主管部門組織專業(yè)人員對(duì)政務(wù)信息資源進(jìn)行挖掘分析，提升政府治理能力，方便群眾辦事。
但在信息共享開(kāi)放的過(guò)程中仍存在一些問(wèn)題，最突出的問(wèn)題就是電子信息的法律效力問(wèn)題，目前，尚無(wú)相關(guān)法律法規(guī)明確電子信息與紙質(zhì)信息有同等的法律效力，導(dǎo)致相關(guān)部門在利用電子系統(tǒng)辦理業(yè)務(wù)時(shí)，同時(shí)采用紙質(zhì)信息的線下辦公方式，費(fèi)時(shí)費(fèi)力費(fèi)資金。因而需要出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，明確電子信息與紙質(zhì)信息具有同等的法律效力。
作者單位：河北省信息資源管理中心
