過(guò)去十年間,電子政務(wù)取得了長(zhǎng)足發(fā)展,也發(fā)生了巨大的變化。網(wǎng)絡(luò)用戶(hù)的驟增,促使電子政務(wù)信息和服務(wù)的提供從 “單一無(wú)序” 向 “全面系統(tǒng)” 轉(zhuǎn)變; 公民意識(shí)的提高促使電子政務(wù)從 “提供信息和服務(wù)” 向 “增強(qiáng)公民監(jiān)督和參與” 轉(zhuǎn)變; 新公共管理和公共服務(wù)思想的崛起,促使電子政務(wù)從 “以政府為中心” 向 “以公民為中心” 轉(zhuǎn)變。這些變化使得電子政務(wù)向數(shù)字治理轉(zhuǎn)型,并對(duì)政府提出了更高的要求。此外,信息鴻溝及網(wǎng)絡(luò)安全等問(wèn)題不斷出現(xiàn),也需要政府制定相關(guān)政策來(lái)應(yīng)對(duì)。

　　這些變化與問(wèn)題給政府的政治體制和行政理念帶來(lái)了挑戰(zhàn)。如何更好地認(rèn)識(shí)新的信息和通信技術(shù)環(huán)境,如何改革以更好地適應(yīng)這一環(huán)境,如何順利完成從電子政務(wù)向數(shù)字治理的轉(zhuǎn)型從而提高政府績(jī)效并提供高質(zhì)量的公共服務(wù),是電子政務(wù)領(lǐng)域亟待解決的問(wèn)題。在這一背景下,邁阿密大學(xué)政治科學(xué)與公共行政的終身教授米拉科維奇( Milakovich) 2012 年出版了 《數(shù)字治理: 提高公共服務(wù)和參與的新技術(shù)》 ( Digital Governance: New Technologies for Improving Publi Service and Participation) 一書(shū), 闡述從電子政務(wù)到數(shù)字治理的轉(zhuǎn)變, 為政府改革提供了理論支持。

　　一、從電子政務(wù)到數(shù)字治理

　　越來(lái)越多的地方政府、州政府和國(guó)家政府接受電子政務(wù),并利用信息和通信技術(shù)( ICT) 來(lái)提供電子形式的信息和服務(wù)( West,2005; Roucheleau,2006 、2007 ; Homberg,2008 ) 。作為一個(gè)新的概念, 電子政務(wù)的定義和范圍依然存在爭(zhēng)議。研究者認(rèn)為,電子政務(wù)的發(fā)展可以分為幾個(gè)階段: 存在、互動(dòng)、交易和轉(zhuǎn)化?！按嬖凇?階段是電子政務(wù)的最初級(jí)階段,僅提供信息給公民; “互動(dòng)” 階段允許公民和政府進(jìn)行接觸和互動(dòng); “交易” 階段為公民提供便捷的方式來(lái)獲取政府提供的服務(wù); “轉(zhuǎn)化” 階段則更為全面和系統(tǒng),為公民提供 “多渠道和雙向的服務(wù)” ( Milakovich,2012: 15) .

　　與此同時(shí),信息和通信技術(shù)為傳統(tǒng)的公民參與注入了新的活力。越來(lái)越多的公民通過(guò)電子郵件、網(wǎng)絡(luò)即時(shí)聊天系統(tǒng)、公共事務(wù)論壇、在線民意調(diào)查等多種途徑表達(dá)著自己的意見(jiàn),發(fā)揮著自己在政府決策中的作用。公民參與在信息技術(shù)的幫助下向電子參與過(guò)渡。相應(yīng)的,一些政府也擴(kuò)大了對(duì)信息通信技術(shù)的利用來(lái)促進(jìn)公民參與,從而將電子政務(wù)轉(zhuǎn)型為到數(shù)字治理。在這一轉(zhuǎn)型階段,政府做的不僅僅是簡(jiǎn)單地提供信息和服務(wù),而是要強(qiáng)調(diào)以公民為中心的雙向互動(dòng),即 “向公民提供一種能力和權(quán)利,讓他們自主選擇與政府互動(dòng)的方式”( Oliver & Sanders,2004: vii) 。

　　Digital Governance一書(shū)探討的就是這一轉(zhuǎn)型, 包括 “從通過(guò)電子政務(wù)提高公共服務(wù)的傳統(tǒng)形式向數(shù)字治理的新形式過(guò)渡,強(qiáng)調(diào)了公民參與和信息技術(shù)對(duì)實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)型的重要性” ( Milakovich,2012: 23) 。其作者認(rèn)為,數(shù)字治理的預(yù)期好處是多方面的,包括: 公民可以獲取更廣泛的政府服務(wù),擁有更高的公民參與度,可進(jìn)一步整合政府運(yùn)作,降低成本,并提高政府服務(wù)的質(zhì)量和效率。這些好處使得政府對(duì)將電子政務(wù)轉(zhuǎn)型為數(shù)字治理有了更為迫切的需要。

　　然而,如果政府沒(méi)有對(duì)相關(guān)知識(shí)較為全面的了解,就會(huì)難以適應(yīng)新的信息和通信技術(shù)環(huán)境,上述政府服務(wù)和公民參與方面的好處也將無(wú)從實(shí)現(xiàn)。我們?cè)u(píng)論的這本書(shū)不僅試圖就政府運(yùn)作在這一轉(zhuǎn)型中可能出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行解答,包括政治和行政體制的改變,同時(shí)它還提供了政府應(yīng)當(dāng)如何面對(duì)轉(zhuǎn)型中固有的挑戰(zhàn),并最終成功轉(zhuǎn)型的路線圖。全書(shū)共分為四個(gè)部分。第一部分為概述與相關(guān)介紹。第二部分論述了向數(shù)字治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中政府政治體制和政策的轉(zhuǎn)變。第三部分側(cè)重于講述如何實(shí)施這一轉(zhuǎn)型,最后一部分則討論了全球化和公民互動(dòng)。我們主要通過(guò)分析第二到第四部分的重點(diǎn)內(nèi)容來(lái)評(píng)論作者的觀點(diǎn)。

　　二、政治: 民主與官僚主義的轉(zhuǎn)變

　　米拉科維奇提出,信息和通信技術(shù)主要通過(guò)增強(qiáng)民主來(lái)改變政治體制?；ヂ?lián)網(wǎng)可以被視為是一個(gè)相互關(guān)聯(lián)并用途廣泛的全球開(kāi)放市場(chǎng),它強(qiáng)調(diào)溝通、分權(quán)、信息及專(zhuān)業(yè)化,有改變公民與政府互動(dòng)方式的潛力。

　　民主,是一個(gè)廣泛被接受的社會(huì)基礎(chǔ)性的價(jià)值觀。而公民參與,則既是民主的內(nèi)容又是其的表現(xiàn)。在使用信息和通信技術(shù)( Information Communication Technology,ICT) 之前,公民參與常常帶來(lái)高成本和低效率。 信息通信技術(shù)的引入提供了更為便利的公民參與工具,有利于民主的實(shí)現(xiàn)。公民可以通過(guò)電子郵件和群發(fā)的方式將政府最新動(dòng)態(tài)發(fā)送給他人。網(wǎng)上聊天使得公民可以實(shí)時(shí)與政府官員互動(dòng); 在線討論區(qū)鼓勵(lì)公民表達(dá)并參與討論公共問(wèn)題; 在線調(diào)查也有助于政府收集公民的意愿?！巴ㄟ^(guò)提供特殊的視角、信息、知識(shí)以及經(jīng)驗(yàn)來(lái)增強(qiáng)政府對(duì)公共問(wèn)題的解決, 公民參與度的提高改進(jìn)了政府決策的質(zhì)量”( Milakovich,2012: 33) 。

　　在這一背景下,信息和通信技術(shù)所提供的多元化溝通渠道增強(qiáng)了以公民為中心的治理方式,并強(qiáng)調(diào)了公民在政府決策過(guò)程中的重要作用。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),政府需要提供與技術(shù)變化相匹配的以 “客戶(hù)” 為中心的服務(wù)戰(zhàn)略。在商業(yè)領(lǐng)域,客戶(hù)關(guān)系管理( Customer Relationship Management,CRM) 被定義為一種圍繞客戶(hù)意愿和需求來(lái)重組服務(wù)提供方式的能力( Milakovich,2012: 61) 。政府需要一個(gè)類(lèi)似的公民關(guān)系管理( Citizen Relationship Management,CzRM ) 來(lái)提供公民需要的信息和服務(wù),加強(qiáng)政府與公民的合作關(guān)系,并制定以公民需求為導(dǎo)向的發(fā)展戰(zhàn)略。

　　為了實(shí)現(xiàn)橫向聯(lián)系和系統(tǒng)改革從而促進(jìn)公民參與,米拉科維奇認(rèn)為,公共機(jī)構(gòu)必須不斷提高組織與組織之間以及組織內(nèi)部之間的協(xié)調(diào)能力,并增強(qiáng)知識(shí)管理、組織學(xué)習(xí)與績(jī)效評(píng)估的能力。政府可以使用互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字化工具,來(lái)提高這些能力的培養(yǎng)和質(zhì)量上的改進(jìn)。米拉科維奇認(rèn)為,虛擬教學(xué)是一種可替代傳統(tǒng)講座和課堂討論的經(jīng)濟(jì)有效的方式,一方面對(duì)學(xué)習(xí)者來(lái)說(shuō)更具靈活性,另一方面又可以縮減政府內(nèi)部和外部在知識(shí)共享上的成本。此外,虛擬教學(xué)克服了時(shí)間和距離上的障礙,縮小了不同地區(qū)間的教育差距并加快了知識(shí)流動(dòng)。

　　三、行政: 實(shí)施在線數(shù)字治理

　　米拉科維奇認(rèn)為,電子政務(wù)向數(shù)字治理的轉(zhuǎn)型需要有高水準(zhǔn)的政府責(zé)任和政府績(jī)效。這一需求給政府帶來(lái)平衡其行政價(jià)值觀( 諸如效率和專(zhuān)業(yè)水平) 和政治價(jià)值觀( 如公民參與和民主) 的挑戰(zhàn)。要實(shí)現(xiàn)這一平衡,“公共機(jī)構(gòu)需要和公民、利益相關(guān)者、及政府官員一起建立均衡的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)來(lái)滿(mǎn)足不同人群的偏好” ( Milakovich,2012: 115) 。與此同時(shí),新的價(jià)值觀念,例如新公共管理及新公共服務(wù),要求政府更多地關(guān)注公共利益及公民參與。信息技術(shù)可以幫助政府實(shí)現(xiàn)其目標(biāo),并將這些價(jià)值觀付諸實(shí)踐。

　　雖然我們期待著政府可以達(dá)到不同利益相關(guān)者所制定的均衡績(jī)效標(biāo)準(zhǔn),然而制定這一均衡標(biāo)準(zhǔn)本身就是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。政府不同于其他組織的特殊性,使得績(jī)效評(píng)估的設(shè)計(jì)十分困難。當(dāng)前政府的績(jī)效管理途徑所存在的兩個(gè)根本性問(wèn)題為: 1很多用于績(jī)效評(píng)估的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)不具有可操作性; 2當(dāng)前使用的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于公眾來(lái)講并不具有很強(qiáng)的意義( Milakovich,2012: 150) 。要設(shè)計(jì)出更好地測(cè)量標(biāo)準(zhǔn),一些方針必須要遵循,如 “明確目標(biāo)”,“保持簡(jiǎn)明扼要”, “讓數(shù)據(jù)公開(kāi)透明”,“實(shí)施發(fā)布數(shù)據(jù)”,等等。此外,要實(shí)現(xiàn)績(jī)效的提高,政府還需要 “授權(quán)給員工并重新調(diào)整管理系統(tǒng)來(lái)時(shí)刻監(jiān)督績(jī)效以保障其達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)”( Milakovich,2012: 134) 。

　　在米拉科維奇看來(lái),數(shù)字治理對(duì)于政府績(jī)效的提高,是通過(guò) “為公民和政府提供共同的機(jī)會(huì)來(lái)降低互動(dòng)成本、縮短時(shí)間,并消除繁重的文書(shū)工作,從而將人力資源和信息技術(shù)整合并提高生產(chǎn)率” ( Milakovich,2012: 136 ) 來(lái)實(shí)現(xiàn)的。如何更好地開(kāi)發(fā)政府內(nèi)部人力資源將是實(shí)現(xiàn)數(shù)字治理提高政府績(jī)效需要回答和解決的問(wèn)題。他提供了許多信息和數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)明,知識(shí)管理( Knowledge Management,KM) 系統(tǒng)與信息通信技術(shù)的融合被普遍視為是提高政府在各級(jí)各功能運(yùn)作效率的工具( Blackstone et al. ,2005; Kumar et al. ,2007; Tolbert et al. ,2008) 。信息技術(shù)將被用來(lái)實(shí)現(xiàn)知識(shí)管理的提升, 從而更好地將人力資源不斷地開(kāi)發(fā)和利用。只有將人力資源開(kāi)發(fā)、知識(shí)管理、以及信息技術(shù)三者結(jié)合起來(lái),數(shù)字治理對(duì)于政府績(jī)效的提高才能得以實(shí)現(xiàn)。同時(shí),越來(lái)越多的政府機(jī)構(gòu)開(kāi)始使用數(shù)字技術(shù)在政府對(duì)政府( G2G) ,政府對(duì)公民( G2C) ,以及政府對(duì)企業(yè)( G2B) 各個(gè)層面進(jìn)行服務(wù)升級(jí)。

　　此外,數(shù)字治理的實(shí)施和實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)公眾的支持及良好的外部環(huán)境。大多數(shù)美國(guó)公民認(rèn)為,數(shù)字治理將會(huì)對(duì)提高公民參與做出重要貢獻(xiàn)?！敖姆种拿绹?guó)人相信他們與選舉產(chǎn)生的代表們進(jìn)行交流的能力和機(jī)會(huì)將隨時(shí)間的推移及信息和通信技術(shù)的不斷發(fā)展而得到改善” ( Milakovich,2012: 155 - 156) 。這種積極的態(tài)度為政府創(chuàng)造了一種使得數(shù)字治理的開(kāi)發(fā)和采用變得更為可行的環(huán)境。

　　四、全球化與公民互動(dòng)

　　米拉科維奇認(rèn)為,“數(shù)字治理正在成為滲透到各個(gè)國(guó)家各個(gè)行政分支的一個(gè)全球化趨勢(shì)” ( Milakovich,2012: 191) 。事實(shí)上,他認(rèn)為信息和通信技術(shù)驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新正不斷地推動(dòng)著全球經(jīng)濟(jì)和全球化的發(fā)展。他同時(shí)堅(jiān)信,利用信息和通信技術(shù)來(lái)改進(jìn)政府的主要服務(wù),如利用互聯(lián)網(wǎng)來(lái)改善教育、醫(yī)療以及社會(huì)保障,是削弱全球化負(fù)面影響的方法之一。然而,到目前為止,政府?dāng)?shù)字治理的水平各不相同。在第8 章中,米拉科維奇對(duì)所選擇地區(qū)的數(shù)字治理的進(jìn)展進(jìn)行了比較,展示了 “各個(gè)國(guó)家如何在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期利用信息和通信技術(shù)去應(yīng)對(duì)金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī),克服數(shù)字鴻溝,并應(yīng)對(duì)自然和人為的災(zāi)害” ( Milakovich,2012 : 189 ) 。包括聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查在內(nèi)的幾項(xiàng)研究不僅表明了地區(qū)之間的差異,也體現(xiàn)了發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間存在著巨大差距。信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏,是制約電子政務(wù)發(fā)展的一個(gè)顯著障礙,但并非充分條件。改變?nèi)驍?shù)字鴻溝需要理解地區(qū)之間存在的文化、種族、教育、民主等方面的差異。

　　此外,從以官僚為中心向以公民為中心的政府轉(zhuǎn)型一直在持續(xù)進(jìn)行,但其步伐快慢不均。這種新途徑要求政府官員和管理者在重視公民角色和促進(jìn)公民參與方面有更好的領(lǐng)導(dǎo)。民意倡導(dǎo)者、政府承包商、公共管理者和其他利益相關(guān)者需要利用當(dāng)前的信息和通信技術(shù)知識(shí)以及實(shí)用的管理技能,將政府行政效率和客戶(hù)滿(mǎn)意度提升到更高的層次( Milakovich,2012: 246) 。米拉科維奇提到的再次出現(xiàn)的主題,包括接受創(chuàng)業(yè)典范、消除數(shù)字鴻溝、應(yīng)對(duì)社交網(wǎng)絡(luò)指數(shù)的增長(zhǎng),已成為政府官員應(yīng)對(duì)未來(lái)所面臨的重要挑戰(zhàn)。如何 “汲取現(xiàn)有的最佳知識(shí)并學(xué)習(xí)如何更負(fù)責(zé)任地運(yùn)用民主工具” ( Milakovich,2012: 258) ; 如何在分權(quán)自治及控制協(xié)調(diào)之間實(shí)現(xiàn)平衡; 如何成功地利用信息和通信技術(shù)來(lái)提高產(chǎn)出、降低成本、節(jié)省時(shí)間、提高公民參與度、并實(shí)現(xiàn)信息共享和政務(wù)公開(kāi),這些都是米拉科維奇所提到的政府在政治和行政上要面對(duì)的挑戰(zhàn)。

　　五、討論

　　敦促?gòu)囊哉疄橹行南蛞怨駷橹行霓D(zhuǎn)型的公共管理文獻(xiàn)的崛起與信息技術(shù)發(fā)展的結(jié)合,使數(shù)字治理———這一為政府提供一個(gè)更注重公民需求與期望的平臺(tái)———成為了可能。然而,如果研究人員和從業(yè)人員缺乏對(duì)數(shù)字治理所帶來(lái)的變化和挑戰(zhàn)以及如何采取戰(zhàn)略來(lái)應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)相關(guān)知識(shí)的了解,那么信息技術(shù)并不一定會(huì)帶來(lái)政治變革。在這一轉(zhuǎn)型過(guò)程中,數(shù)字治理如何影響不同社區(qū)并發(fā)揮其作用亟待進(jìn)一步了解。

　　米拉科維奇的這本書(shū)就是探討轉(zhuǎn)型中可能發(fā)生的問(wèn)題并提供解決問(wèn)題方案的很好來(lái)源。作者討論了新技術(shù)對(duì)公民參與的影響,以及對(duì)實(shí)現(xiàn)以公民為中心治理模式的公民關(guān)系管理( CzRM ) 的需要,并強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)政府與公民之間合作關(guān)系的重要性。作者突出了為提高政府責(zé)任和績(jī)效而平衡行政價(jià)值和政治價(jià)值的需要。同時(shí),作者還討論了在國(guó)家層面上電子政務(wù)的傳播和發(fā)展,全球化對(duì)于加強(qiáng)公共管理的迫切要求,以及政府使用信息和通信技術(shù)時(shí)將面臨的挑戰(zhàn)。這些討論可以幫助研究人員和從業(yè)人員加深對(duì)數(shù)字治理的了解,理解數(shù)字治理對(duì)于政治和行政轉(zhuǎn)型的要求,同時(shí)明確如何面對(duì)數(shù)字治理帶來(lái)的挑戰(zhàn),以及成功地提高政府績(jī)效和改善服務(wù)。

　　從某種程度上來(lái)講,本書(shū)也有一定的不足。首先,作者沒(méi)有全面地比較電子政務(wù)和數(shù)字治理。對(duì)于新進(jìn)這一領(lǐng)域的學(xué)者來(lái)講,無(wú)論在理論還是實(shí)踐上,都會(huì)對(duì)這兩個(gè)概念的區(qū)別倍感困擾。只有明確地對(duì)兩者做以區(qū)分,才能讓讀者更好地理解為何數(shù)字治理是必要的并且這種轉(zhuǎn)型是合理的。其次,雖然作者在談?wù)撜蔚哪且徊糠种刑岬搅颂摂M教學(xué),但他應(yīng)更為深入地分析說(shuō)明為何虛擬教學(xué)可能會(huì)有利于電子政務(wù)向數(shù)字治理的轉(zhuǎn)型。此外,全球化與數(shù)字治理之間的關(guān)系也需要進(jìn)一步闡明,并更詳細(xì)地討論全球化給這種變革所帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

　　盡管有上述不足,本書(shū)所提供的信息依然至關(guān)重要,可在很大程度上幫助研究人員和從業(yè)人員了解新的信息和通信技術(shù)對(duì)政府運(yùn)作的影響,以及政府應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)電子政務(wù)向數(shù)字治理轉(zhuǎn)型中所帶來(lái)的挑戰(zhàn)。同時(shí),本書(shū)也回答了有關(guān)數(shù)字治理的幾個(gè)主要問(wèn)題,包括詮釋什么是數(shù)字治理,為何它不可或缺,以及政府如何應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn),從而幫助政府更有效和民主地運(yùn)行。

　　原標(biāo)題：電子政務(wù)到數(shù)字治理的轉(zhuǎn)型:政治、行政與全球化——評(píng)Digital Governance:New Technologies for Improving Public Service and Participation

　　作者：鄭躍平 Hindy L.Schachter 來(lái)自:美國(guó)羅格斯大學(xué)公共管理學(xué)院; 美國(guó)新澤西理工大學(xué)管理學(xué)院;