改革開放以來，我國引入社會資本尤其是民營資本參與基礎設施領域的投資建設已有30多年歷史。從2014年開始我國掀起大規(guī)模推廣應用PPP模式的熱潮，但對PPP模式可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在邏輯及目標導向缺乏系統(tǒng)研究，導致在具體操作中存在諸多問題，因此，推廣使用PPP模式首先應注意的，就是必須有一定的邊界意識。
PPP模式應主要應用于基礎設施和公共服務的提供?；A設施是為社會生產(chǎn)和居民生活提供公共服務的工程設施，是社會經(jīng)濟賴以生存發(fā)展的物質基礎?；A設施和公共服務屬于一個對象的兩個方面?；A設施提供公共服務，公共服務的供給離不開基礎設施?；A設施包括經(jīng)濟基礎設施和社會基礎設施兩種基本類型，前者提供支撐經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟性公共服務，后者提供滿足社會公益需求的社會性公共服務。
基礎設施建設及公共服務的提供有三個基本途徑，一是由公共部門提供公共服務，這是公共服務提供的傳統(tǒng)方式，也是經(jīng)典方式。在一些已經(jīng)建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系的國家，傳統(tǒng)方式仍然是主導方式。公共部門通過優(yōu)化治理體系，努力使公共服務的提供能夠做到高效率、低成本、公開透明，并保證財政資金的使用效率。但公共部門提供公共服務也會出現(xiàn)各種問題，使得效率目標難以實現(xiàn)，即出現(xiàn)政府失靈問題。一些領域的政府失靈可以通過體制改革、機制創(chuàng)新予以解決，但有些領域卻難以解決，使得公共部門提供公共服務的適用領域受到限制。二是完全市場化。對于公共部門難以有效提供公共服務的領域，一種可行的路徑就是完全推向市場，進行民營化改革。由私營部門提供公共產(chǎn)品，是市場經(jīng)濟體制下公共服務提供的重要方式。利用私營部門的專業(yè)力量發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，是提高公共服務供給質量和效率的重要途徑。在這種模式下，政府主要通過制定法律法規(guī)、進行規(guī)劃及準入標準的引導、完善實施監(jiān)管等措施來維護公共利益。但私營部門提供公共服務會出現(xiàn)公益性和商業(yè)性的矛盾，導致市場失靈，因此其適用范圍同樣受到限制。三是公共部門與私營部門合作提供公共服務。為了解決傳統(tǒng)的由公共部門提供公共服務模式下的政府失靈問題，以及完全由私營部門提供公共服務模式下的市場失靈問題，世界各國一直在探索如何發(fā)揮公共部門和私營部門各自的優(yōu)勢，通過建立合作伙伴關系，進行體制機制的改革創(chuàng)新，提升公共服務供給的質量和效率。這種探索催生了PPP模式的形成和發(fā)展，對于推動基礎設施領域的投融資體制改革創(chuàng)新發(fā)揮了重要作用。
PPP模式的運用有其局限性。如PPP模式運作成本高，融資代價大，需要通過優(yōu)化要素配置降低全生命周期成本來實現(xiàn)效率提升，對于規(guī)模較小的項目采用PPP模式會得不償失；PPP模式需要對未來的現(xiàn)金流量進行穩(wěn)定預期，以構建長期合作伙伴關系往往難度很大，對于難以預測未來情況的復雜項目也不適宜采用PPP模式；這種模式強調按合同辦事，對于已經(jīng)簽署的合同，難以根據(jù)新出現(xiàn)的情況進行修改，項目的實施缺乏靈活性；PPP項目融資屬于政府資產(chǎn)負債表之外的融資，其負債不直接計入政府財政預算，從而使得PPP模式成為政府規(guī)避預算約束的一種方式，短期內(nèi)能夠刺激政府的非理性投資，長期來看將加大政府未來財政的負擔；PPP項目提供的是公共服務，政府有責任確保公共服務的持續(xù)提供，項目失敗的風險最終依舊會由政府承擔，因此風險很難真正轉移出去；PPP模式要求政府和私營部門針對具體項目簽署合作協(xié)議，對特定項目進行交易結構及制度安排，一定程度上能夠限制市場自由競爭。
因此，PPP模式的成功實施必須具備相應條件。如當?shù)厥袌鼋?jīng)濟體制機制比較健全；當?shù)胤ㄖ骗h(huán)境健全，守法意識強，違法成本高且具有完善的法律救濟機制；當?shù)卣\信體系健全，守約意識強；政府公共治理體系完善，服務型政府制度健全；私營部門充分發(fā)育；資本市場發(fā)展達到較高階段；政府公共理財體系健全。
不能盲目擴大PPP模式的應用范圍。PPP模式強調通過發(fā)揮公共部門和私營部門各自的優(yōu)勢，提升公共服務供給的質量和效率。對于公共部門自身能夠高效率地提供公共服務的領域，或者通過完全市場化手段能夠解決公共服務供給質量和效率的領域，沒有必要采取PPP模式?，F(xiàn)代PPP理念的產(chǎn)生和發(fā)展在世界范圍內(nèi)已有20多年的歷史。PPP的制度建設、運作模式、操作指南、評價方法等一直在不斷進行創(chuàng)新，但PPP模式的作用邊界一直受到嚴格限制，它是解決政府失靈和市場失靈情況下基礎設施建設及公共服務提供的一種路徑選擇。PPP模式交易結構復雜，參與主體眾多，專業(yè)化運作要求嚴格，交易成本很高。若不顧現(xiàn)實條件盲目引入PPP模式，或者超越當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展階段進行所謂的PPP模式創(chuàng)新，將對整個國家的社會經(jīng)濟系統(tǒng)產(chǎn)生極大的負面影響。
