王錫鋅，北京大學法學院教授、副院長、博士生導師；教育部國家社會科學重點研究基地北京大學憲法行政法研究中心副主任；兼任美國耶魯大學法學院客座研究員，北大———耶魯法律與政策改革聯合研究中心中方主任。

　　王錫鋅教授的研究領域包括法治政府建設、公眾參與、行政程序、公共政策分析等，已出版專著2本，合著5本，在國內和國外重要刊物上發(fā)表論文70余篇。

　　對我本次演講而言，“信息公開”的討論只是作為改革路徑和改革技術中的一個點，我試圖將信息公開在過去的實踐當做個案來研究，但討論主題可能相對來說宏大一些，那就是改革。改革應該有兩個核心的問題：到底改什么？誰來推動改革？對于這樣的追問，政府在治理的過程中都不可避免會涉及到治道和治術的問題。我想從治道和治術的基本框架出發(fā)，討論技術性的改革在未來還能為改革的總體工程帶來什么效應？我們很多時候講“結構性的冒險”是不能做的，這個“不能”的清單可能還在不斷加長。我們到底能做什么？

　　完善民主加強政權合法性資源

　　第一個問題，我想簡單闡明一下治道和治術的基本框架問題，何為“治道”和“治術”？兩者的關系怎么看？與今天的政治、公共生活有什么樣的聯系？治道，我們把它界定為一種政權的合法性問題。在中國，改革的問題在很多時候也必然會和政權的合法性結合在一起。事實上政府已經試圖回答這個問題。

　　中國1982年出臺的《憲法》的序言是非常有意思的，第一句話是“中國是一個歷史悠久的文明古國，在幾千年的文明中，中國各族人民創(chuàng)造了燦爛的文化，對世界文明作出了巨大貢獻”。為什么序言第一句要來講歷史呢？如果再看第二段、第三段，很快就會發(fā)現原因。第二段寫到“1840年以來”，我們都知道，這一段所說的是中國光輝燦爛的一面在列強的炮火之中，在歷史的塵埃中被遮掩了光彩。所以這段說中國面臨著非常大的任務，序言把它界定為三個，即“民族獨立”、“國家富強”、“民主自由”。接下來的邏輯，序言的展開是這樣說的，“20世紀以來，中國發(fā)生了翻天覆地的變化”。“孫中山領導的辛亥革命”，他們要解救中國，但是沒有完成這個目標，接下來只有誰解決了這個問題？“1949年，以毛澤東同志為領袖的中國共產黨領導中國各族人民，建立了中華人民共和國”。序言寫到這里，大家都知道它想要說什么了吧？是說政權是有一個過去的，政權的產生是有背景的。序言在這里做的工作，第一是闡明政權的合法性是歷史的合法性，所以它的結論是，我們這個政權是歷史的選擇，人民的選擇，因此它是合法的。

　　序言中講到“中國共產黨領導中國各族人民建立了中華人民共和國”。政權的合法性不是沒有解釋的理論，但是理論可能會涉及到一個敏感的問題，這就是暴力，因為我們的政權是從槍桿子里得來的，如果這是合法的，那么在未來它的副作用也是很明顯的。所以需要新的合法性理論，在序言以及今天許多的文件中，“績效合法性”也是一種政權合法性理論?！案母镩_放之后干得很好，因此沒有必要改變過去的那種政治制度”，在很多中央領導人的表述中都是這樣的邏輯。

　　但是“績效合法性”也有一個問題，按照這樣的邏輯，也可以說“如果做得不好，也可以換人”。所以“績效合法性”在解釋政權的合法性基礎上，應該說是有意義的，但是并不是充分的解釋。因此，政權的合法性在很大程度上需要求助于民主，所以中國也在不斷強調社會主義民主制度，《憲法》第二條非常明確宣告了這一點，“中華人民共和國一切權利屬于人民，人民行使權利的機構是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。但是還有一句話“人民通過各種形式參與國家的經濟事務、社會事務的管理”。也就是說，除了人民代表大會制這種參與之外，第二條也為公民對公共治理、公共生活的直接參與留下了空間。在《憲法》第二條中，過去講得更多的是“人民代表大會制”，我們把它叫做“根本政治制度”。其實第二條第三款所講的多元的直接參與的民主，也是非常核心的要求。

　　講到這里，我們可以看到治道的問題以及中國政權的治道基礎。我們引入了歷史合法性的治道理論，引入了“績效合法性”，但是在憲法以及在政治的根本性質上，也在強調社會主義民主是這個政權合法性的非常重要的基礎。那就是說，人民把權力交給你，你必須要為人民去謀福利。有些政治學研究者把它解釋為政權和人民之間所達成的隱性社會契約。在支持合法性的問題上，民主是一個非常重要的提供合法性的源泉和管道。正因為這樣，治道的改革，在中國如果我們講政治改革，這個改革無論以什么樣的方向、方式來展開，就是應該更加完善民主。如果不是這樣，那么這種政權的合法性資源就會流失。實際上，政府在理論上是支持治道的，但是在實踐中沒有做好。所以今天的很多問題也有一個根本的結構性問題。假設要實現這種治道，就要有一種更為民主的政治結果。當我們發(fā)現改革要推進的時候，這是一個結構問題。結構性改革在社會轉型和政府轉型的過程中，我們會看到一種模式。

　　今天講民主化，官方表態(tài)，第一是不搞西式民主，第二是不學蘇共模式，這是“休克療法”，這是一種改革的結構性冒險。從改革者、官方來看，我們過去30年的改革，并沒有走結構性調整的路子，而是技術性改進。這也帶來一個很大的問題，中國的市場化在過去30多年中是很不徹底的。如果就政治改革而言，過去幾十年我們只是看到這種話語，真正的改革還沒有起步就已經戛然而止。改革一直在討論，從未被啟動。但是如果我們講改革是“從未被啟動”的，可能是在說結構性的改革沒有啟動。事實上，中國在過去的30多年中改革一直存在，只不過它主要是在技術和體制的層面上。我們看到經濟改革引入了大量的市場機制和手段，我說的結構性調整是政府公有制在整個經濟活動中對資源的控制，這個問題并沒有得到很好的解決。在政治改革中，從結構層面上看風平浪靜，什么都沒動，但這并不意味著改革沒有推進。

　　政府為何推動信息公開

　　第二個問題，過去的改革一直是在做治術變革，這其中有一個很重要的個案就是政府主導推動政務公開和信息公開。

　　過去對信息控制是非常嚴格的，中國的官僚文化中有一點是保密，現在我們在全世界都可以看到，保密仍然是官僚系統(tǒng)文化的一個核心要素。既然是這樣，為什么從上世紀80年代末期以來，中國共產黨和政府這兩個主體都開始主動地、自上而下地推動信息公開？政府的解釋是：這是一種治理技術的改進，是一種治術的調整。執(zhí)政者覺得這種封閉、信息控制的治理技術，可能遭遇到更大挑戰(zhàn)。中國自上而下地推動政府的信息公開，首先是工具性的考慮，這些工作首先被當做反腐敗的重要工具。

　　中國政府之所以在過去這些年中積極推動信息公開，除了工具性之外，還因為需要更有效的治理。在應對突發(fā)公共事件時，如果通過及時的信息披露，贏得官民的溝通、理解，就會有合作。如果從根本上來說，信息的公開其實是公民知情權的要求。無論在工具上怎么考量，從權利意義上來說，政府有義務去公開信息，因為這是它的職責。

　　為什么要公開信息？從工具、治理的考慮和公民權利的方面都可以解釋。2008年5月1日政府《信息公開條例》實施以來，我個人覺得是取得了進步。當然，政務還是有那種霧里看花的朦朧，特別是財政信息的公開。