王錫鋅，北京大學(xué)法學(xué)院教授、副院長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師；教育部國(guó)家社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地北京大學(xué)憲法行政法研究中心副主任；兼任美國(guó)耶魯大學(xué)法學(xué)院客座研究員，北大———耶魯法律與政策改革聯(lián)合研究中心中方主任。

　　王錫鋅教授的研究領(lǐng)域包括法治政府建設(shè)、公眾參與、行政程序、公共政策分析等，已出版專(zhuān)著2本，合著5本，在國(guó)內(nèi)和國(guó)外重要刊物上發(fā)表論文70余篇。

　　對(duì)我本次演講而言，“信息公開(kāi)”的討論只是作為改革路徑和改革技術(shù)中的一個(gè)點(diǎn)，我試圖將信息公開(kāi)在過(guò)去的實(shí)踐當(dāng)做個(gè)案來(lái)研究，但討論主題可能相對(duì)來(lái)說(shuō)宏大一些，那就是改革。改革應(yīng)該有兩個(gè)核心的問(wèn)題：到底改什么？誰(shuí)來(lái)推動(dòng)改革？對(duì)于這樣的追問(wèn)，政府在治理的過(guò)程中都不可避免會(huì)涉及到治道和治術(shù)的問(wèn)題。我想從治道和治術(shù)的基本框架出發(fā)，討論技術(shù)性的改革在未來(lái)還能為改革的總體工程帶來(lái)什么效應(yīng)？我們很多時(shí)候講“結(jié)構(gòu)性的冒險(xiǎn)”是不能做的，這個(gè)“不能”的清單可能還在不斷加長(zhǎng)。我們到底能做什么？

　　完善民主加強(qiáng)政權(quán)合法性資源

　　第一個(gè)問(wèn)題，我想簡(jiǎn)單闡明一下治道和治術(shù)的基本框架問(wèn)題，何為“治道”和“治術(shù)”？?jī)烧叩年P(guān)系怎么看？與今天的政治、公共生活有什么樣的聯(lián)系？治道，我們把它界定為一種政權(quán)的合法性問(wèn)題。在中國(guó)，改革的問(wèn)題在很多時(shí)候也必然會(huì)和政權(quán)的合法性結(jié)合在一起。事實(shí)上政府已經(jīng)試圖回答這個(gè)問(wèn)題。

　　中國(guó)1982年出臺(tái)的《憲法》的序言是非常有意思的，第一句話(huà)是“中國(guó)是一個(gè)歷史悠久的文明古國(guó)，在幾千年的文明中，中國(guó)各族人民創(chuàng)造了燦爛的文化，對(duì)世界文明作出了巨大貢獻(xiàn)”。為什么序言第一句要來(lái)講歷史呢？如果再看第二段、第三段，很快就會(huì)發(fā)現(xiàn)原因。第二段寫(xiě)到“1840年以來(lái)”，我們都知道，這一段所說(shuō)的是中國(guó)光輝燦爛的一面在列強(qiáng)的炮火之中，在歷史的塵埃中被遮掩了光彩。所以這段說(shuō)中國(guó)面臨著非常大的任務(wù)，序言把它界定為三個(gè)，即“民族獨(dú)立”、“國(guó)家富強(qiáng)”、“民主自由”。接下來(lái)的邏輯，序言的展開(kāi)是這樣說(shuō)的，“20世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)發(fā)生了翻天覆地的變化”。“孫中山領(lǐng)導(dǎo)的辛亥革命”，他們要解救中國(guó)，但是沒(méi)有完成這個(gè)目標(biāo)，接下來(lái)只有誰(shuí)解決了這個(gè)問(wèn)題？“1949年，以毛澤東同志為領(lǐng)袖的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民，建立了中華人民共和國(guó)”。序言寫(xiě)到這里，大家都知道它想要說(shuō)什么了吧？是說(shuō)政權(quán)是有一個(gè)過(guò)去的，政權(quán)的產(chǎn)生是有背景的。序言在這里做的工作，第一是闡明政權(quán)的合法性是歷史的合法性，所以它的結(jié)論是，我們這個(gè)政權(quán)是歷史的選擇，人民的選擇，因此它是合法的。

　　序言中講到“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民建立了中華人民共和國(guó)”。政權(quán)的合法性不是沒(méi)有解釋的理論，但是理論可能會(huì)涉及到一個(gè)敏感的問(wèn)題，這就是暴力，因?yàn)槲覀兊恼?quán)是從槍桿子里得來(lái)的，如果這是合法的，那么在未來(lái)它的副作用也是很明顯的。所以需要新的合法性理論，在序言以及今天許多的文件中，“績(jī)效合法性”也是一種政權(quán)合法性理論?！案母镩_(kāi)放之后干得很好，因此沒(méi)有必要改變過(guò)去的那種政治制度”，在很多中央領(lǐng)導(dǎo)人的表述中都是這樣的邏輯。

　　但是“績(jī)效合法性”也有一個(gè)問(wèn)題，按照這樣的邏輯，也可以說(shuō)“如果做得不好，也可以換人”。所以“績(jī)效合法性”在解釋政權(quán)的合法性基礎(chǔ)上，應(yīng)該說(shuō)是有意義的，但是并不是充分的解釋。因此，政權(quán)的合法性在很大程度上需要求助于民主，所以中國(guó)也在不斷強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義民主制度，《憲法》第二條非常明確宣告了這一點(diǎn)，“中華人民共和國(guó)一切權(quán)利屬于人民，人民行使權(quán)利的機(jī)構(gòu)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”。但是還有一句話(huà)“人民通過(guò)各種形式參與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)事務(wù)、社會(huì)事務(wù)的管理”。也就是說(shuō)，除了人民代表大會(huì)制這種參與之外，第二條也為公民對(duì)公共治理、公共生活的直接參與留下了空間。在《憲法》第二條中，過(guò)去講得更多的是“人民代表大會(huì)制”，我們把它叫做“根本政治制度”。其實(shí)第二條第三款所講的多元的直接參與的民主，也是非常核心的要求。

　　講到這里，我們可以看到治道的問(wèn)題以及中國(guó)政權(quán)的治道基礎(chǔ)。我們引入了歷史合法性的治道理論，引入了“績(jī)效合法性”，但是在憲法以及在政治的根本性質(zhì)上，也在強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義民主是這個(gè)政權(quán)合法性的非常重要的基礎(chǔ)。那就是說(shuō)，人民把權(quán)力交給你，你必須要為人民去謀福利。有些政治學(xué)研究者把它解釋為政權(quán)和人民之間所達(dá)成的隱性社會(huì)契約。在支持合法性的問(wèn)題上，民主是一個(gè)非常重要的提供合法性的源泉和管道。正因?yàn)檫@樣，治道的改革，在中國(guó)如果我們講政治改革，這個(gè)改革無(wú)論以什么樣的方向、方式來(lái)展開(kāi)，就是應(yīng)該更加完善民主。如果不是這樣，那么這種政權(quán)的合法性資源就會(huì)流失。實(shí)際上，政府在理論上是支持治道的，但是在實(shí)踐中沒(méi)有做好。所以今天的很多問(wèn)題也有一個(gè)根本的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。假設(shè)要實(shí)現(xiàn)這種治道，就要有一種更為民主的政治結(jié)果。當(dāng)我們發(fā)現(xiàn)改革要推進(jìn)的時(shí)候，這是一個(gè)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。結(jié)構(gòu)性改革在社會(huì)轉(zhuǎn)型和政府轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，我們會(huì)看到一種模式。

　　今天講民主化，官方表態(tài)，第一是不搞西式民主，第二是不學(xué)蘇共模式，這是“休克療法”，這是一種改革的結(jié)構(gòu)性冒險(xiǎn)。從改革者、官方來(lái)看，我們過(guò)去30年的改革，并沒(méi)有走結(jié)構(gòu)性調(diào)整的路子，而是技術(shù)性改進(jìn)。這也帶來(lái)一個(gè)很大的問(wèn)題，中國(guó)的市場(chǎng)化在過(guò)去30多年中是很不徹底的。如果就政治改革而言，過(guò)去幾十年我們只是看到這種話(huà)語(yǔ)，真正的改革還沒(méi)有起步就已經(jīng)戛然而止。改革一直在討論，從未被啟動(dòng)。但是如果我們講改革是“從未被啟動(dòng)”的，可能是在說(shuō)結(jié)構(gòu)性的改革沒(méi)有啟動(dòng)。事實(shí)上，中國(guó)在過(guò)去的30多年中改革一直存在，只不過(guò)它主要是在技術(shù)和體制的層面上。我們看到經(jīng)濟(jì)改革引入了大量的市場(chǎng)機(jī)制和手段，我說(shuō)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整是政府公有制在整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中對(duì)資源的控制，這個(gè)問(wèn)題并沒(méi)有得到很好的解決。在政治改革中，從結(jié)構(gòu)層面上看風(fēng)平浪靜，什么都沒(méi)動(dòng)，但這并不意味著改革沒(méi)有推進(jìn)。

　　政府為何推動(dòng)信息公開(kāi)

　　第二個(gè)問(wèn)題，過(guò)去的改革一直是在做治術(shù)變革，這其中有一個(gè)很重要的個(gè)案就是政府主導(dǎo)推動(dòng)政務(wù)公開(kāi)和信息公開(kāi)。

　　過(guò)去對(duì)信息控制是非常嚴(yán)格的，中國(guó)的官僚文化中有一點(diǎn)是保密，現(xiàn)在我們?cè)谌澜缍伎梢钥吹?，保密仍然是官僚系統(tǒng)文化的一個(gè)核心要素。既然是這樣，為什么從上世紀(jì)80年代末期以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨和政府這兩個(gè)主體都開(kāi)始主動(dòng)地、自上而下地推動(dòng)信息公開(kāi)？政府的解釋是：這是一種治理技術(shù)的改進(jìn)，是一種治術(shù)的調(diào)整。執(zhí)政者覺(jué)得這種封閉、信息控制的治理技術(shù)，可能遭遇到更大挑戰(zhàn)。中國(guó)自上而下地推動(dòng)政府的信息公開(kāi)，首先是工具性的考慮，這些工作首先被當(dāng)做反腐敗的重要工具。

　　中國(guó)政府之所以在過(guò)去這些年中積極推動(dòng)信息公開(kāi)，除了工具性之外，還因?yàn)樾枰行У闹卫?。在?yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)，如果通過(guò)及時(shí)的信息披露，贏得官民的溝通、理解，就會(huì)有合作。如果從根本上來(lái)說(shuō)，信息的公開(kāi)其實(shí)是公民知情權(quán)的要求。無(wú)論在工具上怎么考量，從權(quán)利意義上來(lái)說(shuō)，政府有義務(wù)去公開(kāi)信息，因?yàn)檫@是它的職責(zé)。

　　為什么要公開(kāi)信息？從工具、治理的考慮和公民權(quán)利的方面都可以解釋。2008年5月1日政府《信息公開(kāi)條例》實(shí)施以來(lái)，我個(gè)人覺(jué)得是取得了進(jìn)步。當(dāng)然，政務(wù)還是有那種霧里看花的朦朧，特別是財(cái)政信息的公開(kāi)。