一、國(guó)外面向公共服務(wù)電子政務(wù)的理論進(jìn)展

　　基于政治理念、公共管理藝術(shù)和信息通信技術(shù)技能等方面的綜合，西方學(xué)術(shù)界——特別是公共管理領(lǐng)域的學(xué)者認(rèn)為，電子政務(wù)已經(jīng)演化到了網(wǎng)頁(yè)（webpage）背后的政府系統(tǒng)整合階段。政府系統(tǒng)整合分別經(jīng)歷垂直整合、水平整合和全面整合三個(gè)階段。垂直整合集成了分散在不同政府機(jī)構(gòu)或不同政府層級(jí)的同類(lèi)政府信息和公共服務(wù)，不僅促進(jìn)了政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站形式上的整合，而且推動(dòng)了政府機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程的重組。水平整合則是由于公民、法人和社會(huì)團(tuán)體基本上具備了信息通信技術(shù)技能，并且有效地獲得了政府所提供的公共服務(wù)，因而進(jìn)一步要求政府將分散在不同政府部門(mén)的信息和公共服務(wù)聚合在一起，進(jìn)行跨越不同政府機(jī)構(gòu)邊界的整合，并開(kāi)發(fā)一體化的政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站。在全面整合階段，政府的信息和公共服務(wù)已經(jīng)完成了垂直整合和水平整合，公民、法人和社會(huì)團(tuán)體只需要通過(guò)單一的政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、身份號(hào)碼或者口令，就可以獲得各類(lèi)政府信息和服務(wù)，門(mén)戶(hù)網(wǎng)站是完全根據(jù)公共利益的需要設(shè)計(jì)的，政府向社會(huì)所承諾的制度或行政改革已經(jīng)全面利用了電子政務(wù)所具備的潛力。

　　從理論模型的角度分析，伴隨新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，有關(guān)公共服務(wù)的理論涉及理性行為理論（Theory of Reasoned Action）、計(jì)劃行為理論（Theory of Planned Behavior）、技術(shù)接入模型（Technology Acceptance Model）以及社會(huì)認(rèn)知理論（Social Cognitive Theory）等。進(jìn)入21世紀(jì)，又先后出現(xiàn)了Layne-Lee模型以及公共部門(mén)流程再造模型（Public Sector Process Rebuilding Model）等。這些模型的普遍特征是，在線公共服務(wù)的開(kāi)發(fā)均是由供給方的因素和技術(shù)能力所主導(dǎo)的，而不是由公眾的需要所主導(dǎo)的。實(shí)際上，需求一直決定著在線公共服務(wù)的設(shè)計(jì)，甚至有學(xué)者認(rèn)為，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，面向公共服務(wù)的電子政務(wù)仍是“設(shè)計(jì)的十年”，因?yàn)樾枨髮?dǎo)向能夠改進(jìn)在線公共服務(wù)的供給和聚合，并調(diào)整公眾的預(yù)期。

　　從行政層級(jí)的角度分析，電子政務(wù)的演化路徑留下了自上而下的軌跡，基本上均是從中央政府向地方政府延展。在美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家這一特點(diǎn)格外突出，甚至聯(lián)邦或中央政府已經(jīng)進(jìn)入了全面整合階段，而地方政府卻剛剛起步，并就此停滯。有些學(xué)者認(rèn)為，地方政府寧愿效仿聯(lián)邦或中央政府的訓(xùn)令，以便地方政府行為適應(yīng)信息通信技術(shù)的發(fā)展，或者因?yàn)槭聶?quán)的劃分干脆“同床異夢(mèng)”。在美國(guó)這種情形可謂涇渭分明，某些州政府和地方政府試圖促使電子政務(wù)實(shí)現(xiàn)在線辦事功能，另一些州政府和地方政府仍然專(zhuān)注于政府信息編目，或者僅為公民、法人和社會(huì)團(tuán)體提供靜態(tài)網(wǎng)頁(yè)；而聯(lián)邦政府已經(jīng)開(kāi)始垂直整合或水平整合。同時(shí)，歐盟的部分國(guó)家、加拿大等中央政府也已經(jīng)競(jìng)相走向全面整合階段。

　　從電子政務(wù)成熟度分析，早期文獻(xiàn)普遍認(rèn)為，電子政務(wù)的發(fā)展基本上可以劃分為導(dǎo)入、成長(zhǎng)、成熟和成型四個(gè)階段。但是，這種觀點(diǎn)過(guò)于強(qiáng)調(diào)信息系統(tǒng)的生命周期，而掩蓋了政府業(yè)務(wù)流程重組和公共服務(wù)本質(zhì)。2001年，Layne和Lee從信息集成的角度提出了完整功能的電子政務(wù)四階段模型，即信息目錄、事務(wù)處理、垂直整合和水平整合，并認(rèn)為進(jìn)入垂直整合階段就標(biāo)志著電子政務(wù)走向成熟。不過(guò)，這種觀點(diǎn)遭到了Andersen等學(xué)者的尖銳批評(píng)。他們認(rèn)為這種成熟度的劃分仍偏重于技術(shù)能力，即使信息集成（information integration）具有深刻意義，仍不能忽略業(yè)務(wù)重組和行政程序的重要性。因此，電子政務(wù)的成熟度應(yīng)該根據(jù)政府流程再造的程度來(lái)衡量。他們認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)政府行為以及確立以公眾為中心的服務(wù)理念比技術(shù)能力更加重要。門(mén)戶(hù)網(wǎng)站只是電子政務(wù)成熟與否的表象，只有其背后的實(shí)質(zhì)——無(wú)論是垂直整合或水平整合、虛擬整合或物理整合——才能夠牽動(dòng)政府流程重組。電子政務(wù)成熟度的劃分應(yīng)該為培育、擴(kuò)展、成熟和革命四個(gè)階段。成熟意味著網(wǎng)絡(luò)的重要性已經(jīng)讓位給政府流程的透明度以及政府的責(zé)任和義務(wù)；革命階段的特征是政府的信息和公共服務(wù)可以伴隨著技術(shù)手段在政府部門(mén)之間、政府與公民、法人和社會(huì)組織之間隨需而動(dòng)，實(shí)現(xiàn)全面的無(wú)縫鏈接。在與新公共管理運(yùn)動(dòng)的相關(guān)性上，一些學(xué)者認(rèn)為“公共管理運(yùn)動(dòng)已經(jīng)死亡，而電子政務(wù)倡導(dǎo)的數(shù)字化時(shí)代的治理將基業(yè)常青。”

　　二、中國(guó)電子政務(wù)建設(shè)實(shí)踐的轉(zhuǎn)變

　　在中國(guó)，以電子政務(wù)為載體的公共管理創(chuàng)新實(shí)踐遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了相關(guān)的理論研究。自2002年《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》（中辦發(fā)［2002］17號(hào)）印發(fā)以來(lái)，電子政務(wù)實(shí)踐基本上集中在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管兩個(gè)重要領(lǐng)域，系列“金”字工程相繼開(kāi)工建設(shè)。同時(shí)，也提出了建設(shè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和中央政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站等重大應(yīng)用工程，一邊建設(shè)一邊發(fā)揮作用。倘若將中國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)始點(diǎn)追溯到上個(gè)世紀(jì)90年代初期的針對(duì)關(guān)稅和國(guó)內(nèi)稅收的征收和監(jiān)管的金關(guān)工程和金稅工程，在將近20年的時(shí)間內(nèi)，中國(guó)電子政務(wù)建設(shè)已經(jīng)搭建了相對(duì)完整的加強(qiáng)政府監(jiān)管和支持行政管理創(chuàng)新的重要平臺(tái)。以金稅工程為例，截至2009年，工程覆蓋了31個(gè)省區(qū)市、聯(lián)通了2.4萬(wàn)個(gè)節(jié)點(diǎn)、3300萬(wàn)個(gè)納稅戶(hù)，全面提高了稅收征收率。增值稅征稅率由2000年的61%提高到現(xiàn)在的86%以上，納稅申報(bào)率、稅款入庫(kù)率分別達(dá)到97%、95%，國(guó)稅系統(tǒng)稅收成本從上個(gè)世紀(jì)90年代的5%以上降至目前的3.5%以下。

　　伴隨著2003年《行政許可法》的實(shí)施和2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的頒布，2005年3月中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推行政務(wù)公開(kāi)的意見(jiàn)》（中辦發(fā)［2005］12號(hào)），明確推行政務(wù)公開(kāi)要“以保障人民群眾的民主權(quán)利、維護(hù)人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，提高行政機(jī)關(guān)行政行為的透明度和辦事效率”，同時(shí)要求“要把人民群眾普遍關(guān)心、涉及人民群眾切身利益的問(wèn)題作為政務(wù)公開(kāi)的重點(diǎn)內(nèi)容，圍繞行政主體基本情況和行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督的程序、方法、結(jié)果等事項(xiàng)，不斷拓展政務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容”。

　　2006年1月1日零時(shí)正式開(kāi)通的中華人民共和國(guó)中央政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站（www.gov.cn）是中國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的重要分水嶺，意味著電子政務(wù)的建設(shè)開(kāi)始從聚焦于政府監(jiān)管和決策支持向建設(shè)服務(wù)型政府和大規(guī)模開(kāi)展公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。2007年1月《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，2008年5月1日正式實(shí)施。特別是黨的十七大提出“完善公共服務(wù)體系”、“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的要求后，自上而下、由局部到整體，電子政務(wù)與公共服務(wù)的結(jié)合日益緊密，并不斷向基層延伸和擴(kuò)展。具體表現(xiàn)在：

　　第一，電子政務(wù)已經(jīng)成為政府信息公開(kāi)和公共服務(wù)擴(kuò)展和延伸的載體。江蘇省和廣西壯族自治區(qū)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在一定差距的兩個(gè)地區(qū)，均把電子政務(wù)作為基層政府改革行政管理體制、構(gòu)建公共服務(wù)體系的有效載體。江蘇省在70%的省轄市建立了數(shù)字化城管平臺(tái)，開(kāi)展意見(jiàn)征集、網(wǎng)上調(diào)查、社會(huì)聽(tīng)證活動(dòng)，接受群眾咨詢(xún)，切實(shí)幫助群眾解決實(shí)際問(wèn)題。其中，常州市整合政府公共服務(wù)與社區(qū)服務(wù)，將轄區(qū)街道臺(tái)帳報(bào)表管理系統(tǒng)的信息載入社區(qū)數(shù)據(jù)中心，形成了全市行政管理信息、人口信息等2000多項(xiàng)信息組成的與市民衣食住行相關(guān)的公共服務(wù)基礎(chǔ)資源庫(kù)，有效實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化和資源共享。廣西壯族自治區(qū)依托電子政務(wù)平臺(tái)，將政務(wù)公開(kāi)與公共服務(wù)延伸到基層，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)設(shè)立了便民服務(wù)中心和服務(wù)大廳，使便民服務(wù)中心成為能辦事、快辦事、辦成事、辦好事的服務(wù)平臺(tái)。這充分說(shuō)明面向公共服務(wù)的電子政務(wù)建設(shè)并不受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的約束，而且可以成為推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)的新動(dòng)力。

　　第二，電子政務(wù)不僅提高了政府公共服務(wù)的效率，而且促進(jìn)了政府公共服務(wù)的一體化。在中國(guó)的實(shí)踐中，公共服務(wù)實(shí)際上一直是按照行政層級(jí)和屬地化進(jìn)行管理的。但是因?yàn)楦鞣N生產(chǎn)要素流動(dòng)的加速，根據(jù)行政層級(jí)和屬地安排的公共服務(wù)不得不蒙受一定的效率損失。而推行電子政務(wù)提供了效率提高的有效渠道。江西省基本建成了政府信息公開(kāi)省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)平臺(tái)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）通過(guò)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，將所有行政執(zhí)法事項(xiàng)以及與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的事項(xiàng)上網(wǎng)公開(kāi)，人民群眾可以隨時(shí)地隨地查詢(xún)并獲取相應(yīng)的服務(wù)。四川省新津縣率先在全省建立了“村村通”電子政務(wù)平臺(tái)，構(gòu)建起上連省市、下連鎮(zhèn)村、橫連部門(mén)的城鄉(xiāng)一體無(wú)縫化信息網(wǎng)絡(luò)。河南省鄭州市把18個(gè)部門(mén)的地理空間、人口普查、戶(hù)籍管理、計(jì)劃生育等10035項(xiàng)數(shù)據(jù)整合為198項(xiàng)，并統(tǒng)一整合到電子政務(wù)平臺(tái)上，為開(kāi)展“一站式”服務(wù)提供了強(qiáng)大的后臺(tái)支撐，提高了行政管理水平，并實(shí)現(xiàn)了市政與社區(qū)公共服務(wù)的一體化。公共服務(wù)一體化不僅澄清了公共服務(wù)提供者的指向和公共服務(wù)的獲取方式，而且也有效地遏制了過(guò)去在公共服務(wù)領(lǐng)域的“政出多門(mén)”和相互扯皮的現(xiàn)象。