建設服務型政府是我國行政體制改革的基本方向和重要內(nèi)容。為貫徹落實黨中央關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政審批制度改革、建設服務型政府的決策部署，著力解決群眾反映強烈的辦事難、效率低等問題，自2014年開始，廣東省佛山市禪城區(qū)堅持問題導向，以“一門式”政務服務改革（以下簡稱“一門式”改革）為突破口，著力構(gòu)建“一窗辦多件事、辦事不用求人”的政務服務新模式。據(jù)統(tǒng)計，2014年9月1日正式對外服務以來，禪城區(qū)“一門式”政務服務累計完成業(yè)務570多萬件，群眾滿意度達99.96%。“一門式”改革先后獲得“全國創(chuàng)新社會治理最佳案例”“中國‘互聯(lián)網(wǎng)+政務’優(yōu)秀實踐案例”等表彰和獎勵，2016年禪城區(qū)被國務院列為落實重大政策措施成效明顯的區(qū)域，2017年被列為全國基層政務公開標準化規(guī)范化百縣試點之一。
改革動因
中央頂層設計的正確引領。黨的十八屆三中全會以來，黨中央把推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提到前所未有的總目標的戰(zhàn)略高度，中央全面深化改革領導小組首次會議即強調(diào)“要在體制機制上貫徹落實黨的十八屆三中全會關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的相關(guān)精神”。從實踐性出發(fā)，提升現(xiàn)代治理能力，推動“放管服”改革在基層落地落實，是地方黨委政府貫徹落實黨中央改革決策部署的首要課題。
解決群眾辦事難問題的倒逼。以往群眾到政府有關(guān)部門辦事“不找關(guān)系不行，找了關(guān)系也不一定行”，盡管很多地方都設立了行政服務中心，但由于各審批單位業(yè)務分離，群眾辦事仍需在多個大廳、多個窗口之間來回奔跑，辦理時間長、材料重復提交等問題依然突出。為群眾辦事能否更簡單更便捷，這些問題倒逼著基層治理者探索實踐。
構(gòu)筑區(qū)域競爭新優(yōu)勢的迫切要求。禪城沒有特殊政策和特殊資源，中心城區(qū)發(fā)展空間有限，又肩負著建設佛山“強中心”的任務，要在區(qū)域和市場競爭中突破局限、先人一步，只有通過制度創(chuàng)新和方式創(chuàng)新，提升現(xiàn)代治理能力，不斷營造國際化營商環(huán)境，才能增強區(qū)域綜合競爭力。
順應信息化浪潮的時代選擇。新一輪信息化浪潮正在席卷全球，已成為引領創(chuàng)新和驅(qū)動轉(zhuǎn)型的先導力量，大數(shù)據(jù)為政府治理模式創(chuàng)新帶來前所未有的機遇。地方黨委政府作為重要的創(chuàng)新責任主體，以信息化驅(qū)動引領政府現(xiàn)代治理能力提升，既是機遇又是責任。
主要做法
“一門式”改革核心理念是：以解決群眾辦事難問題和多樣性需求為導向，以增強群眾獲得感、幸福感和安全感為最終目的，“把簡單帶給群眾和政府、把復雜留給信息技術(shù)”，先易后難、先鎮(zhèn)（街）后區(qū)級、先自然人后法人。
一口受理，一窗通辦。每個綜合服務窗口被授予相同的職能，對接政府的所有行政審批服務，包括跨部門、跨行業(yè)事項，任一窗口都可辦理相同的事項。群眾辦事“只認窗口”“不認面孔（部門）”，實現(xiàn)群眾辦事少跑腿、少費時。以鎮(zhèn)街為例，原在10個大廳共76個窗口辦理的事項，現(xiàn)減至4個行政服務中心共61個窗口辦理，事項數(shù)由原來的78項統(tǒng)一增至268項，增長了近3倍，60%以上的事項實現(xiàn)一次即辦。群眾辦事等候時間由過去的10至15分鐘縮短到現(xiàn)在的5至10分鐘，減少一半，限時辦事項平均辦理時限壓縮7.5個工作日。法人“一門式”服務開設8個事項辦業(yè)務，窗口平均辦理時間由14分鐘縮短至8分鐘。
“專業(yè)人員”變“全能人員”。原窗口工作人員由各職能部門派駐辦事大廳，單一受理專業(yè)審批業(yè)務。改革后，不但未增加人員編制，反而因綜合窗口的減少而調(diào)減人員數(shù)量。窗口工作人員不再是部門派駐人員，統(tǒng)一由行政服務中心管理，制定針對性的培訓計劃，對窗口工作人員開展多輪的業(yè)務知識和系統(tǒng)操作培訓、專業(yè)技能競賽，強化工作人員的業(yè)務能力。通過專業(yè)培訓、部門授權(quán)以及系統(tǒng)支撐，窗口工作人員不僅綜合受理業(yè)務，而且跨部門、跨專業(yè)審批綜合業(yè)務。同時采取二代身份證讀卡器、高拍儀等技術(shù)措施，進一步優(yōu)化操作系統(tǒng)，使排隊叫號、系統(tǒng)受理、材料流轉(zhuǎn)、后臺操作等時間大幅縮短，工作效率不斷提高。
前臺統(tǒng)一，后臺貫通。通過“三單管理”和標準化建設，明晰權(quán)力源及裁量權(quán)，全面清空部門審批權(quán)力的“灰色空間”，實現(xiàn)了前臺業(yè)務操作統(tǒng)一模式?！耙婚T式”主系統(tǒng)在不改變各專線子系統(tǒng)架構(gòu)的基礎上，采取“一主機雙屏幕”操作模式，運用跳轉(zhuǎn)對接、內(nèi)存共享等多種方式，通過虛擬機和遠程桌面技術(shù)，經(jīng)授權(quán)在后臺自動登錄專線子系統(tǒng)，實現(xiàn)前、后臺系統(tǒng)貫通，前臺與后臺審批聯(lián)動。并由線下串聯(lián)審批變?yōu)榫€上并聯(lián)審批，實現(xiàn)了跨部門、跨層級協(xié)同審批、關(guān)聯(lián)事項審批、容缺審批。同時，審批服務信息、審批結(jié)果實時共享，群眾信息“一次生成、多方復用、互認共享”。
數(shù)據(jù)沉淀，實時動態(tài)?！耙婚T式”主系統(tǒng)對群眾辦事過程的數(shù)據(jù)信息進行動態(tài)收集，沉淀了130萬個體3億多條數(shù)據(jù)，據(jù)此建立自然人庫，構(gòu)建“我的空間”，通過一個身份證號碼建立誠信系統(tǒng)，以姓名、性別等1000多個標簽勾勒出個體的“畫像”。同時，通過“一門式”主系統(tǒng)的業(yè)務數(shù)據(jù)分析，及時掌握業(yè)務辦理情況，找準群眾和企業(yè)的個性化需求，適時調(diào)整優(yōu)化業(yè)務流程，為實現(xiàn)公共服務精準化和指導新經(jīng)濟發(fā)展提供數(shù)據(jù)支撐。群眾還可享受24小時自助服務，共有180臺服務終端每日平均為群眾辦理業(yè)務1400件，禪城區(qū)張槎街道已開始試點24小時提交證件。
從“N”到“1”，從“1”到“0”?！耙婚T式”改革鼓勵和引導部門、鎮(zhèn)街“眾籌智慧”，激發(fā)創(chuàng)新改革能力，進行自我提升和優(yōu)化，推動政務服務從“N”到“1”，從“1”到“0”的轉(zhuǎn)變。運用區(qū)塊鏈技術(shù)建立IMI身份認證，實現(xiàn)群眾在移動終端即可完成基本信息的錄入、申請表格的填寫和申請材料的上傳，工作人員審核通過后將結(jié)果以電子形式或者快遞實物送到群眾手中，目前已試運行第一批具有代表性的5大類20個服務事項，實現(xiàn)群眾辦事“零跑腿”。定期推動“一門式”巡檢，鎮(zhèn)街和部門在預定的時間內(nèi)立足自身實際尋找創(chuàng)新項目和突破口，所有參與單位同臺競技，倒逼各職能部門和鎮(zhèn)街主動革新。推動在小范圍探索成熟后的創(chuàng)新項目迅速落地并復制推廣，形成了累積效應。
主要特點
信息化。依托先進的信息化技術(shù)手段，梳理、整合、再造政府部門行政審批事項，形成“前臺統(tǒng)一受理、部門直接辦理；后臺分類處置，部門協(xié)同辦理；業(yè)務流程優(yōu)化、管理全程監(jiān)控”的服務運行體系。前臺通過高拍儀即時實現(xiàn)申請材料的電子化，利用電子印章無縫鏈接起各業(yè)務部門，實現(xiàn)全程在線流轉(zhuǎn)，并聯(lián)審批。同時，“一門式”主系統(tǒng)實現(xiàn)了與網(wǎng)上辦事大廳的對接，通過實時互動、物流交付等措施深入推進一網(wǎng)通辦。目前，“一門式”改革正在通過區(qū)塊鏈技術(shù)積極探索數(shù)字身份認證與信用問題，實現(xiàn)“從1到0”全流程網(wǎng)上辦理。利用區(qū)塊鏈技術(shù)，禪城區(qū)發(fā)布了智信禪城IMI身份認證平臺，積極探索建立可信度高（不可逆轉(zhuǎn)、全網(wǎng)記賬、不可篡改）的數(shù)字身份，實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)虛擬世界的個人身份信息認證及數(shù)據(jù)上鏈管理。在此基礎上，實現(xiàn)從窗口辦到自助辦到全流程網(wǎng)上辦、材料從反復提交到可復用再到免提交，為更多事項的數(shù)字身份辦事提供了堅實的基礎。
系統(tǒng)性。在改革謀劃初期，明確搭建“一個窗口對接整個政府系統(tǒng)”“一個系統(tǒng)支撐標準化審批”“一個數(shù)據(jù)庫提供精準化服務”的改革整體框架，堅持改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，加強整體謀劃，使改革舉措在政策取向上相互配合、在實施過程中相互促進、在改革成效上相得益彰。通過推動行政審批從多到一、由差別化轉(zhuǎn)變?yōu)闃藴驶?、由“群眾跑腿”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶畔⑴苈贰?，力爭為群眾“解絆”、為企業(yè)“松綁”、為服務“添翼”。
標準化。全面梳理區(qū)、鎮(zhèn)街、村居三級審批事項，整理出不宜政府干涉的“負面清單”，可向基層下放委托的“權(quán)力清單”和旨在壓縮自由裁量權(quán)空間的“監(jiān)管清單”，厘清政府層級間、部門間權(quán)責邊界。按照“三單管理”做法，對政府審批事項進行全面梳理，厘清部門職責權(quán)限。對納入“一門式”服務的審批事項形成“三個標準”，即對外服務的標準化、對內(nèi)服務裁量準則的標準化、服務流程的標準化。制定“三個清晰告知”，即清晰告知部門“哪些事項應該入門”、窗口工作人員“事情應該怎樣辦”、群眾“在基層行政服務中心可以接受什么服務”，實施全環(huán)節(jié)的標準化。
制度化。在決策機制建設上，區(qū)委組織成立專家顧問組對改革路徑和方向進行“把脈”，確保改革決策的合法性、科學性；在評估機制建設上，邀請權(quán)威機關(guān)、知名學者、社會公眾等定期對改革效果作評估，確保改革措施的有效性、可行性；在系統(tǒng)協(xié)調(diào)機制建設上，改革設計堅持系統(tǒng)論證，建立上下聯(lián)動的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，區(qū)委主要負責同志擔任區(qū)行政效能提升小組組長負責抓總，確保各項改革協(xié)同有序推進；在督辦督察機制建設上，通過落實周例會制度、巡檢和“回頭看”機制等，確保改革推進有力度、有節(jié)奏、有抓手。同時，在電子印章管理、人員激勵機制、誠信機制等方面建章立制，實現(xiàn)改革舉措系統(tǒng)集成，提高整體效益。
經(jīng)驗啟示
堅持以人民為中心謀劃推進改革，是“一門式”改革的初心。“一門式”改革堅持人民群眾關(guān)心什么、期盼什么，就抓住什么、推進什么，努力使改革給群眾帶來更多獲得感、幸福感和安全感。通過“一扇窗、一張表、一個ID、一張卡”，即可實現(xiàn)24小時“全域通辦”和“零跑腿服務”，利用信息技術(shù)形成大數(shù)據(jù)互動平臺。通過對審批權(quán)力的標準化建設，再造行政審批流程，使群眾辦事更加簡單便捷，而且模式可復制推廣。站在深化行政審批制度改革的全局角度看，宜鼓勵縣區(qū)政府以便民服務領域為突破口，積極先行先試，努力把探索形成的改革措施標準化、制度化。
堅持以問題為導向，是“一門式”改革落地生根的關(guān)鍵。改革都是問題倒逼出來的。我國的電子政務發(fā)展至今，依然存在“互聯(lián)互通難、資源共享難、業(yè)務協(xié)同難”等核心難題。“哪里有問題就改哪里”是“一門式”改革堅持問題導向的重要體現(xiàn)。“一門式”改革通過對行政服務后臺的優(yōu)化整合，打破了行政部門的權(quán)力分割，推動了行政審批的標準化、陽光化，是政務信息化的突破和創(chuàng)新，是對新一輪行政審批制度改革的可貴探索。應鼓勵其繼續(xù)探索完善，在做好為自然人、法人服務的同時，加快推進大數(shù)據(jù)的應用，以大數(shù)據(jù)為支撐“反哺”政務服務，以取得更大成效。
堅持以信息化為核心手段，是“一門式”改革縱深推進的有力武器。信息技術(shù)已成為推進國家治理現(xiàn)代化的基礎性力量。禪城“一門式”改革的重要抓手就是信息技術(shù)的充分運用、信息資源的有效整合，在原有審批體系中嵌入信息化體系，運用“跳轉(zhuǎn)”的方式對原有條塊流程進行串聯(lián)并聯(lián)，把“彈性”的權(quán)力轉(zhuǎn)變成無差別、標準化的陽光服務，實現(xiàn)“一個窗口服務群眾多樣需求”“把簡單高效帶給群眾和企業(yè)，把復雜繁瑣留給信息技術(shù)”，從而提高了社會治理的可預見性、精準性、高效性。
堅持“標準化建設”理念，使“一門式”改革具備了普適性和可復制性。“一門式”改革具有基層政府政務服務改革的共性，它沒有改變部門原權(quán)力架構(gòu)、不改變部門結(jié)構(gòu)，而是打破原有不同部門審批的制度壁壘和“信息孤島”，運用信息化手段對現(xiàn)有機制和資源進行創(chuàng)新融合，具有成本低、可復制性強的特點。“一門式”改革吸引了來自全國多個地區(qū)超過800批次的參觀學習，北京市西城區(qū)、河南省蘭考縣等多個地區(qū)駐點學習。
基于大數(shù)據(jù)的實踐探索，不僅是一場技術(shù)革命，更是一次方法論革命。利用信息工具和互聯(lián)網(wǎng)的跨界創(chuàng)新成果，建設職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，既是大數(shù)據(jù)時代推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求，也是我們黨提升為人民服務能力和水平的大勢所趨，禪城“一門式”改革無疑為我們建設大數(shù)據(jù)時代的服務型政府提供了有益借鑒。
（作者：羅宗毅系中央黨校教育長、教授；李作欽系中央黨校培訓部副主任；郭魯江系中央黨校辦公廳秘書處干部）
