黨的十九大對轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)作出了新的部署。在十八大以來“行政體制改革有效實(shí)施”并取得明顯成效的基礎(chǔ)上，為貫徹十九大提出的“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”、“增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力”和“一些改革部署和重大政策措施需要進(jìn)一步落實(shí)”的要求，深化簡政放權(quán)在遵循處理好政府之間關(guān)系、政府與市場和社會關(guān)系的原則中，將沿著從國務(wù)院向地方各級政府放權(quán)、國務(wù)院和地方各級政府共同向企業(yè)和社會組織放權(quán)的兩條路徑整體推進(jìn)，由國務(wù)院在宏觀上提出政策指導(dǎo)，地方各級政府在中觀上制定政策策略，各類市場主體和社會主體在微觀上收獲政策紅利，構(gòu)成政府職能通過政策之舟由此及彼完成擺渡的改革過程。其中，央地政府之間的政策契合，既是改革價值無損傳導(dǎo)的體現(xiàn)，又是改革目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的保證。而在實(shí)際中存在的政策距離，會使改革價值的傳導(dǎo)發(fā)生減損，改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑產(chǎn)生分叉，成為解決改革預(yù)期與效果的差異問題必須關(guān)注并加以排除的執(zhí)行障礙。

　　一、央地政府之間的政策距離

　　政策距離概念表達(dá)的是不同層級政府制定并實(shí)施的政策之間的關(guān)系，意涵不同層級政府的政策在價值取向、價值踐行、價值實(shí)效上存在的游離性差別。政府的政策必須是一套完整的體系，因而不同層級政府的政策之間應(yīng)當(dāng)具有高度的價值契合。完整的政策體系需要由各類結(jié)構(gòu)構(gòu)成，因而不同層級政府的政策之間必然形成政策關(guān)系。央地政府間的政策關(guān)系有兩種，一種關(guān)系稱之為具有高度價值契合而在技術(shù)層面有別的政策種屬，即宏觀政策、中觀政策、微觀政策在價值目標(biāo)上契合，在技術(shù)方式上多樣的政策差別，這種差別是下位政策與上位政策之間量化針對性的不同，體現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)共同的政策目標(biāo)，不同層級政府根據(jù)事責(zé)制定的具體政策之間的同向多徑的差別。另一種關(guān)系稱之為首先在價值層面繼而在技術(shù)層面顯現(xiàn)差別的政策距離，即宏觀政策、中觀政策、微觀政策在價值目標(biāo)和技術(shù)路徑上雙重分離，下位政策與上位政策之間存在異向異徑的差別。在深化簡政放權(quán)改革中，政策距離普遍存在，使改革政策因價值鏈條斷裂而造成落地效應(yīng)式微。

　　2013年以來強(qiáng)力推行的簡政放權(quán)，對于推動全面深化改革具有整體性、根本性、決定性意義。這一輪的簡政放權(quán)，核心是圍繞社會權(quán)力配置、權(quán)力關(guān)系、權(quán)力運(yùn)行，根據(jù)使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的價值取向，將高度集中在各級政府手中的權(quán)力進(jìn)行合理分解，將屬于市場主體和社會主體自主行使、自主運(yùn)營、自主管理的權(quán)力完璧歸趙，切實(shí)處理好政府與市場、政府與社會、政府與政府之間的關(guān)系。中央政府緊緊抓住“放管服”這一牛鼻子大力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，出臺了數(shù)百項改革政策。到2017年6月，國務(wù)院部門取消和下放行政審批事項的比例超過40%，不少地方超過70%；非行政許可審批徹底終結(jié)；國務(wù)院各部門設(shè)置的職業(yè)資格削減70%以上；中央層面核準(zhǔn)的投資項目數(shù)量累計減少90%；外商投資項目95%以上已由核準(zhǔn)改為備案管理。尤其是商事制度明顯簡化。工商登記由“先證后照”改為“先照后證”，前置審批事項壓減87%以上，注冊資本由“實(shí)繳制”改為“認(rèn)繳制”，“多證合一、一照一碼”改革深化，企業(yè)注冊登記所需時間大幅縮短，便利化程度大為提高。中央和省級政府取消、停征和減免收費(fèi)1100多項，其中，中央設(shè)立的涉企行政事業(yè)性收費(fèi)項目減少69%、政府性基金減少30%。2013—2016年累計為企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)2萬多億元。[1]

　　盡管放管服改革取得了顯著成效，但宏觀政策的引領(lǐng)效應(yīng)見之于中觀政策的指導(dǎo)效應(yīng)和微觀政策的落實(shí)效應(yīng)，仍有較大的空間，導(dǎo)致宏觀政策的價值取向并沒有完全變?yōu)槿嗣袢罕姷募t利體驗(yàn)。有效推進(jìn)簡政放權(quán)，需要一整套體現(xiàn)統(tǒng)一價值取向的政策體系，把國務(wù)院宏觀層面、省級政府中觀層面、市縣級政府微觀層面的放權(quán)意志、放權(quán)口徑、放權(quán)實(shí)效集于一體，保證宏觀全局性引領(lǐng)、中觀區(qū)域性指導(dǎo)、微觀屬地性落實(shí)的改革推進(jìn)流程。2017年開年的國務(wù)院常務(wù)會議提出，要“進(jìn)一步營造穩(wěn)定、透明、可預(yù)期的辦事創(chuàng)業(yè)環(huán)境”，[2]體現(xiàn)了彌合政策距離的深意。

　　政府權(quán)力根本上體現(xiàn)為決定事項能不能辦、怎樣辦的定錘功能，這一功能的效應(yīng)，往往決定著誰能進(jìn)入市場，進(jìn)入市場能做什么事務(wù)，取得什么事效，付出什么制度性交易成本。過去，無所不有的行政審批賦予政府決定一切的功能，導(dǎo)致在政府與自然人和法人之間，事監(jiān)與事務(wù)關(guān)系形成錯位，事策與事效關(guān)系呈現(xiàn)扭曲，弱小的制度性服務(wù)被過大的制度性交易成本取代。簡政放權(quán)，就是要取消政府不該有的定錘功能，讓自然人和法人做真正的市場和社會主體而政府以扶持市場繁榮為任，讓市場和社會主體自行決定事務(wù)而政府以履行科學(xué)監(jiān)管為職，讓市場和社會主體活力謀取事效而政府以政策催生為責(zé)，讓制度性交易成本降低而政府以無償供給制度性服務(wù)為績。顯然，當(dāng)政策之間呈現(xiàn)種屬關(guān)系時，必然在打包市場和社會主體、事務(wù)、事效和制度性交易成本等因素取消政府定錘功能方面上下一致，不同之處只是具體針對對象的差異，而當(dāng)政策之間形成距離關(guān)系時，則體現(xiàn)為在一些地方政府，要么將市場和社會主體、事務(wù)、事效進(jìn)行肢解，重心放在事務(wù)但在市場和社會主體和事效中留有余地，要么在市場和社會主體上明清理暗埋伏、在事務(wù)上先拆分后藏匿、在事效上名提速實(shí)依舊，使制度性交易成本過大的情況改觀不顯，在某些方面甚至不降反增。

　　從中央政府與地方政府在改革中的角色義務(wù)關(guān)系來看，由于中央政府與地方政府在簡政放權(quán)中的改革角色有所不同，便導(dǎo)致角色性義務(wù)理解、義務(wù)把握、義務(wù)擔(dān)當(dāng)有所不同，地方政府一旦對自身在簡政放權(quán)改革中的道義和責(zé)任的定義游離了全國整體性的謀略和部署，必然形成本地政策與上級政策的政策距離。

　　中央政府是簡政放權(quán)改革的主導(dǎo)型決策者，是簡和放的首要責(zé)任主體，是改革的上位對象，改革任務(wù)集中體現(xiàn)在向地方政府下放審批、監(jiān)管、服務(wù)等職能，向市場和社會組織轉(zhuǎn)移本級政府的相關(guān)職能兩個方面，這三種角色和兩種任務(wù)必然要求中央政府在簡政放權(quán)中推出的政策具有引領(lǐng)性、示范性、徹底性。地方政府是簡政放權(quán)改革的執(zhí)行者，是簡和放的次位責(zé)任主體，是改革的下位對象，改革任務(wù)一是承接中央政府下放的職能，二是向市場和社會組織轉(zhuǎn)移本級政府的相關(guān)職能，三是經(jīng)過承接和轉(zhuǎn)移后整合本級政府應(yīng)當(dāng)履行的職能。這三種角色和三種任務(wù)使地方政府在改革中面臨復(fù)雜的職能配置體系，既要重新厘清與中央政府及其部門的關(guān)系，又要重新確定與各種各樣市場和社會組織的事由、事務(wù)、事責(zé)、事效的關(guān)系，地方政府自身定位和與上下左右關(guān)系定位在快速改革中的不確定性，難免導(dǎo)致地方政府在政策制定、執(zhí)行中把握的尺度不一，從而形成地方政府與中央政府之間的政策距離。比如，中央政府推進(jìn)改革的所有政策的共同指向是“簡政放權(quán)”，而一些地方政府在執(zhí)行中央政府決策推進(jìn)本地改革的一些政策的指向，卻是“減事少責(zé)”。

　　從地方政府在改革中的認(rèn)知、膽識、能力來看，由于許多地方政府處于外壓動力型改革的境遇，把改革當(dāng)作任務(wù)被動執(zhí)行，推進(jìn)被動性改革必然導(dǎo)致認(rèn)知不足、膽識不足、能力不足，繼而形成地方政府與中央政府之間的政策距離。具體而言有以下幾種情形：

　　一是識不到位不知放。長期以來，各級政府對行政審批權(quán)在我國五級政府之間是怎樣配置的，在本級政府各個部門之間是怎樣配置的，所有行政審批權(quán)的內(nèi)涵、外延、載體究竟是什么，缺乏基于成熟理論指導(dǎo)下的整體認(rèn)識。各級政府、部門及其公務(wù)員對行政審批權(quán)的理解，僅僅來源于自己日常工作的任務(wù)、流程、經(jīng)驗(yàn)，對取消和下放行政審批權(quán)的理解，只是停留在對中央政府改革要求的原則意義上，這兩種理解不足以支撐對中央政府簡政放權(quán)根本要求全面準(zhǔn)確時刻的執(zhí)行認(rèn)識。

　　二是心中無底不敢放。過去，業(yè)務(wù)主管部門實(shí)行管審批、管監(jiān)管、管負(fù)責(zé)，在改革中，放了審批，有的還要管監(jiān)管、管負(fù)責(zé)，有的即便不管監(jiān)管，最終還要管負(fù)責(zé)，尤其一旦出現(xiàn)重大安全、質(zhì)量事故，作為業(yè)務(wù)主管部門，依然要承擔(dān)責(zé)任。因此，對一些自己拿不準(zhǔn)的或者放出去沒有接受把握的事項保持不動。

　　三是利益作祟不想放?！爱?dāng)我們走入行政管理體制改革的深處時，發(fā)現(xiàn)跟政府權(quán)力相連的所有變與不變，最終都與部門利益有關(guān)?！盵3]掌握了審批權(quán)，必然擁有審批者的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、主動權(quán)、話語權(quán)，必然得到被審批者的請求、看重、服從，這兩個必然為謀取直接或者間接、明里或者暗里、眼下或者將來的部門利益和個人利益，留存著希望?！爱?dāng)前政府簡政放權(quán)存在的問題就是，由于現(xiàn)在有些部門過于眷戀權(quán)力，把手中一些無關(guān)痛癢的權(quán)力下放，而一些核心權(quán)力卻死死地抓在手中不肯放權(quán)”，① “不放權(quán)”、“給責(zé)不給權(quán)”問題突出。因此，一些地方政府部門總是挖空心思、想方設(shè)法采取各種變通手段，東藏西匿審批權(quán)。

　　四是隨流改革不會放。許多地方政府的部門和公務(wù)員對中央政府關(guān)于簡政放權(quán)的改革要求，只是做表面文章，缺乏結(jié)合本地區(qū)、本級政府、本部門工作實(shí)際進(jìn)行因應(yīng)性解讀、對應(yīng)，將中央政府面向全國各地各級政府的改革要求作文字表意上的落實(shí)，而不作內(nèi)涵實(shí)質(zhì)上的執(zhí)行。比如，在政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域，部分政府部門認(rèn)為政府購買公共服務(wù)將會削弱自身職權(quán)，因此購買意愿不夠強(qiáng)烈，導(dǎo)致開展服務(wù)購買的對象多是與自己有行政或其他隸屬關(guān)系的組織，購買雙方不是獨(dú)立的主體，這樣很難形成契約關(guān)系，也不能真正獲得購買服務(wù)的優(yōu)勢。[4]因此，雖然“三單”建立起來了，但公布的“三單”對實(shí)際運(yùn)行的權(quán)力、責(zé)任的約束力并未周延。

　　二、政策距離作用下的職能轉(zhuǎn)移實(shí)踐

　　政策是改革的導(dǎo)航儀、路線圖、動力泵，作為改革推進(jìn)中重要影響要素的政策距離，將決定改革在決策和落實(shí)層面的方向、路徑和成效。央地政府在制定與執(zhí)行政策中存在的政策距離，決定著中央政府推動改革的意志與基層受眾體驗(yàn)改革的感受之間的關(guān)聯(lián)度。

　　簡政放權(quán)改革的根本目標(biāo)是，在處理好政府之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，切實(shí)處理好政府與市場、政府與社會關(guān)系。政府與市場、政府與社會關(guān)系的載體是治理空間，當(dāng)我們引入以下三個問題，即基于政府職能轉(zhuǎn)移內(nèi)容，政府所轉(zhuǎn)移的職能是原本就屬于政府本職的管理權(quán)限，還是全能政府的歷史背景下政府僭越的原本屬于市場和社會的自治功能；基于政府職能轉(zhuǎn)移方式，職能轉(zhuǎn)移之后政府與市場和社會組織的互動方式，是雙方共同發(fā)揮作用，還是單獨(dú)一方發(fā)揮作用；基于政府職能落地的實(shí)際運(yùn)作，其運(yùn)作空間與政府管理空間與市場和社會自治空間的相對位置，是在兩個空間的交叉位置，還是一個獨(dú)立運(yùn)作的空間進(jìn)行分析時，就必須對改革中形成的治理空間作出辨析。

　　由于政策距離的存在，改革中形成的治理空間劃分為三種，即市場和社會主體的自治空間、政府與市場和社會組織的合作空間、政府與社會之間橫生環(huán)節(jié)的異變空間。

　　第一，市場和社會自治空間。政府職能轉(zhuǎn)移是治理職能從政府向市場和社會回歸的過程，將本就屬于社會自治領(lǐng)域的職能從政府手中交還給市場和社會，從而形成“凡屬合法自由結(jié)社、行業(yè)自律、提供公共服務(wù)、行業(yè)內(nèi)部微觀管理等事務(wù)，都應(yīng)該由社會組織自主決定、自我約束、自行管理”[5]的自治空間。過去，應(yīng)當(dāng)屬于市場和社會自治的空間因政府的染指演變?yōu)榫哂行姓缘恼芾砜臻g，通過簡政放權(quán)，政府以職能轉(zhuǎn)移的方式將這些治理職能歸還給市場和社會，自身退出市場和社會自治領(lǐng)域，由此形成市場和社會自治空間的“歸位”。根據(jù)筆者在江西、廣東、貴州三地的實(shí)踐調(diào)研發(fā)現(xiàn)，以行業(yè)自律職能、市場監(jiān)管或者公共服務(wù)提供等職能為代表的市場和社會自治職能是政府轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)。例如，行業(yè)培訓(xùn)、行業(yè)管理、檢查匯報等，這類內(nèi)容占到了社會組織承接的政府職能的30%以上。

　　既然是通過回歸，構(gòu)建完全屬于市場和社會的自治空間，這個空間就應(yīng)當(dāng)具有完整性、閉合性、自控性。所謂完整性，體現(xiàn)為所有屬于市場和社會自治的職能都無一保留地歸還其中；所謂閉合性，體現(xiàn)為屬于自治的職能完全依據(jù)市場和社會組織的運(yùn)行程序、規(guī)則、流程實(shí)現(xiàn)內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)；所謂自控性，體現(xiàn)為自治職能履行的成本、風(fēng)險、效益由自治主體獨(dú)立把控。然而，由于政策距離的存在與影響，改革中形成的市場和社會的自治空間并未達(dá)到預(yù)期實(shí)效，有的地方政府只是轉(zhuǎn)移了部分職能而不是應(yīng)當(dāng)意義上的全部，導(dǎo)致市場和社會自治空間的完整性缺失；有的地方政府在轉(zhuǎn)移職能時僅僅是轉(zhuǎn)移事項，而沒有轉(zhuǎn)移運(yùn)行事項的相關(guān)資源和手段，使市場和社會組織在事項運(yùn)行中仍然依靠政府，導(dǎo)致市場和社會組織自治空間的閉合性不足；有的地方政府轉(zhuǎn)移職能后，仍然直接或者間接插手市場和社會事務(wù)，導(dǎo)致市場和社會組織自治空間的自控性降低。

　　第二，政府與市場和社會組織互動的合作空間。雖然政府職能轉(zhuǎn)移追求政府、市場、社會的三元分割狀態(tài)，重構(gòu)一個完全屬于市場和社會的自治空間，“使政府的權(quán)力歸于政府而發(fā)揮宏觀管理的功能，市場的權(quán)利歸于市場而高效地積累財富，社會的權(quán)利歸于社會而實(shí)現(xiàn)公民與社會組織的有序自治”，[6]但是這并不意味著政府、市場主體、社會主體要完全分野、再無交集。鑒于“社會組織與政府在資源共享、人員溝通和組織聯(lián)系等多方面相互融合”[7]的現(xiàn)實(shí)，政府在社會組織、市場主體承接政府職能之后，往往并不完全退出該領(lǐng)域，它多是更換了自身角色，繼續(xù)以協(xié)作者、合作者等身份與后兩者保持合作關(guān)系，從而形成一個新的合作空間。該空間內(nèi)，政府不斷收縮自身“運(yùn)動員”的職能，僅僅保留其作為“裁判員”的職責(zé)范圍，進(jìn)而推動社會組織對政府職能的“邊緣替代”。[8]現(xiàn)階段，政府完全退出意義上的職能轉(zhuǎn)移并不是此項改革最為主要的部分，實(shí)際上，政府與社會組織的合作事項占到了政府職能轉(zhuǎn)移總量的60%-70%，成為政府職能轉(zhuǎn)移最重要的作用空間。

　　合作空間的產(chǎn)生，不僅受到政府的價值傾向，也受到了市場主體和社會組織承接意愿與承接能力的影響，即特定的社會組織是否具備一定的意愿與能力獲取到足夠的政治資源與經(jīng)濟(jì)資源，在完善其能力的同時為其提供更多的社會資源參與到合作空間的能力具有重要的影響。遺憾的是，因?yàn)檎呔嚯x的存在，地方政府在解讀職能轉(zhuǎn)移標(biāo)準(zhǔn)時，多將“適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)”①中的社會組織具體化為“經(jīng)等級評估，3A及以上的社會組織”②，由此帶來的問題是將大量的未登記注冊的草根組織排除在外，使得合作空間的外延不完整，也無法給于社會組織同等的競爭地位。此外，當(dāng)前社會組織在參與合作當(dāng)中的客觀能力（組織架構(gòu)、人力資源、專業(yè)能力）等方面不能滿足合作的主觀需求，也造成了合作很難繼續(xù)深入。原本政府、市場主體、社會組織之間應(yīng)該形成平等的合作主體關(guān)系，但是我國政府掌握著社會組織賴以生存和發(fā)展的合法性資源、政策資源、資金資源等等，使得社會組織不得不從心理上主動去尋求政府的支持，有的組織甚至不惜改變自身定位以承擔(dān)政府的項目與職能，使得合作空間內(nèi)部的平等性無法實(shí)現(xiàn)。例如，廣東省的H組織在成立之初將組織發(fā)展定位為政府與企業(yè)或者其他社會組織的“智庫”，但是在實(shí)際生活中卻為了獲取政府支持而大量地承擔(dān)與智庫并不相關(guān)的評估類的項目，這在現(xiàn)實(shí)生活中屢見不鮮。③

　　第三，探索需要產(chǎn)生過渡性的新辟空間。如果重構(gòu)自治空間、合作空間是對政府職能進(jìn)行存量改革的話，成立服務(wù)機(jī)構(gòu)就是對職能轉(zhuǎn)移的變量探索。因?yàn)樵擁棿胧┘炔粚儆趯φ扔新毮艿霓D(zhuǎn)移和剝離，也不屬于完全形式上的增加新的合作，只是部分地方政府在無法通過現(xiàn)有手段進(jìn)行轉(zhuǎn)移而采取的權(quán)宜之計，在政府與社會之間新辟一個暫時性的合作空間展開合作。例如，廣東省某區(qū)為了解決政府職能轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實(shí)需求與社會組織承接能力不足的矛盾，成立了過渡性的機(jī)構(gòu)承接政府職能?！白詈迷摍C(jī)構(gòu)具有一定的政府背景”④，但是又不納入行政序列，既可以解決對社會組織監(jiān)管不足，又可以有效地推動政府職能不斷向社會轉(zhuǎn)移的雙重問題。在借鑒英國執(zhí)行機(jī)構(gòu)、新加坡與香港地區(qū)法定機(jī)構(gòu)的管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，該區(qū)先后成立了社會創(chuàng)新中心、文化藝術(shù)發(fā)展中心、人才發(fā)展服務(wù)中心和產(chǎn)業(yè)服務(wù)創(chuàng)新中心四個法定機(jī)構(gòu)。以社會創(chuàng)新中心為例，該組織自成立以來，作為準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)充當(dāng)社會組織與社會企業(yè)的孵化器，并不斷指導(dǎo)社會創(chuàng)新實(shí)踐，探索社會創(chuàng)新路徑，成為了政府在社會組織管理創(chuàng)新當(dāng)中的職能的主要承接方。

　　不難看出，政府職能轉(zhuǎn)移過程中社會組織承接能力不足是一個廣泛存在的現(xiàn)象，因此在中央政府無明確的限制的條件下，廣東省通過變通選擇設(shè)立一個過渡性的機(jī)構(gòu)作為聯(lián)系政府與社會組織的橋梁，并賦予其一定的資金分配權(quán)限與社會組織管理權(quán)限，具有一定的合理性。但是，有兩點(diǎn)需要注意：其一，政府職能的轉(zhuǎn)移應(yīng)在政府與市場、社會之間完成，而且將社會自治的內(nèi)容賦權(quán)于社會是天然合理的路徑選擇。但是人為的在社會與政府中間增設(shè)一個準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，容易拉長政府與社會之間的距離。因此，準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該真正如政府所言，只是作為一個過渡和緩沖出現(xiàn)，在社會組織發(fā)育足夠成熟之后逐步退出社會事務(wù)的管理，或者抹去其準(zhǔn)公共性，以平等的社會主體的身份參與社會事務(wù)管理與公共事務(wù)提供；其二，因?yàn)槠錅?zhǔn)公共性，法定機(jī)構(gòu)設(shè)立以后容易侵占部分原本屬于其他社會組織的生存空間，抑制其他民間社會組織的發(fā)育。例如，一些原本已經(jīng)轉(zhuǎn)移給社會組織承接的職能或者購買的服務(wù)項目，在法定機(jī)構(gòu)成立以后，“沒有告知任何理由，就說跟我們合同到期了”⑤，并將項目交由法定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)?；诖?，政府在推動此項探索時，應(yīng)在加強(qiáng)其合理性與合法性，在設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、公開流程等方面繼續(xù)完善，以保證其在承擔(dān)政府職能的同時切實(shí)發(fā)揮其社會組織孵化器而非替代品的作用。

　　三、拉近政府間政策距離、推動政府職能轉(zhuǎn)移的對策建議

　　中央政府通過制度設(shè)計為政府與市場、社會組織的行為提供了基本的標(biāo)準(zhǔn)，包括主體選擇標(biāo)準(zhǔn)、互動方式、參與原則等等。但是，由于中央政策本身為地方政府預(yù)留有許多解釋空間，出現(xiàn)了央地政府間政策距離現(xiàn)象。一方面，因?yàn)檎呔嚯x的存在，地方政府可以就自身現(xiàn)實(shí)對其進(jìn)行靈活性解構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政策的“落地”；另一方面，價值取向的不同造成政策工具的選擇缺乏合理性與連貫性，使得政府職能轉(zhuǎn)移總是落入“治標(biāo)不治本”的窠臼?；诖耍瑧?yīng)將中央政府與地方政府的改革價值導(dǎo)向在政策制定與執(zhí)行中統(tǒng)一起來，并在同一價值取向的基礎(chǔ)上保證政策工具發(fā)揮正向作用，形成政府與市場和社會組織在自治空間與合作空間的并行推進(jìn)。

　　第一，推動實(shí)現(xiàn)央地政府間以及政府與市場、社會組織間的價值認(rèn)同。所謂價值認(rèn)同，指的是“個體或社會共同體通過相互交往而在觀念上對某類價值的認(rèn)可和共享”。[9]在簡政放權(quán)中實(shí)現(xiàn)的價值認(rèn)同，核心是通過清權(quán)、放權(quán)、確權(quán)，明責(zé)、定責(zé)、施責(zé)，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，關(guān)鍵是地方政府制定的改革對策和政策，必須與中央政府的價值取向保持一致，與市場和社會主體的價值期盼形成關(guān)聯(lián)，切實(shí)發(fā)揮好在地方政府層面，以具體的改革政策措施把中央政府的價值取向傳導(dǎo)并回應(yīng)給市場和社會主體的正向作用。地方政府一方面要做到對中央政府的政策精神的闡釋和理解必須準(zhǔn)確無誤，切忌在執(zhí)行中出偏方、開小灶、敲邊鼓，又要做到傾聽市場和社會組織的意見和建議，充分吸納來自社會生產(chǎn)和生活一線的合理訴求，以實(shí)現(xiàn)政策措施的尺度符合中央政府的要求以及市場和社會組織的期待。

　　第二，將簡政放權(quán)的價值認(rèn)同轉(zhuǎn)化為以政府為主導(dǎo)的有效實(shí)踐。“政府權(quán)力如何運(yùn)作以釋放和培育新的公共空間，是影響當(dāng)前中國社會組織公共性成長的最為關(guān)鍵的外部力量?！盵10]在政府職能轉(zhuǎn)移的過程中，政府不僅要為改革設(shè)定目標(biāo)，而且要為目標(biāo)的達(dá)成選擇具有操作性的實(shí)踐方式。政策距離的客觀存在，使政府在轉(zhuǎn)變職能中形成的自治空間、合作空間與新辟空間共存于市場和社會運(yùn)行之中，使改革的預(yù)期與效果之間產(chǎn)生差距。因此，地方政府在落實(shí)簡政放權(quán)的價值認(rèn)同的實(shí)踐中，一是應(yīng)當(dāng)大力扶持自治空間的拓展，以劃清政府、市場和社會的邊界為追求，最大限度地還權(quán)于市場和社會，促進(jìn)市場和社會的自治空間在可控和有序中不斷充實(shí)和完善；二是應(yīng)當(dāng)積極作為合作空間，在政府與市場、社會必須合作的領(lǐng)域，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，通過政策、資金大力扶持市場和社會組織發(fā)揮創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新能動性，實(shí)現(xiàn)政府與市場和社會組織共同營造打破壟斷、促進(jìn)競爭、協(xié)商作為的的合作局面；三是應(yīng)當(dāng)既積極又慎重對待新辟空間，在總結(jié)得失利弊基礎(chǔ)上，對無效或者失效的做法應(yīng)及時調(diào)整，以適應(yīng)性措施完善運(yùn)行模式和機(jī)制。

　　[參考文獻(xiàn)]

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　　[2] 李克強(qiáng).抓緊對中央指定地方實(shí)施許可事項制定清單. [EB/OL]. http：//www.gov.cn/premier/2017-01/04/content_5156502.htm.

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　　[6] 任劍濤.為政之道：1978-2008中國改革開放的理論綜觀[M].廣州：中山大學(xué)出版社，2008.185.

　　[7] David Lewis. Civil Society and the Authoritarian State： Cooperation， Contestation and Discourse. Journal of Civil Society， 2013（09）：325-340.

　　[8] 賀立平. 讓渡空間與拓展空間——政府職能轉(zhuǎn)變中的半官方社團(tuán)研究[M].廣州：中山大學(xué)出版社，2007. 1-2.

　　[9] 賈英健. 認(rèn)同的哲學(xué)意蘊(yùn)與價值認(rèn)同的本質(zhì)[J]. 山東師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）， 2006（1）.

　　[10] 唐文玉.政府權(quán)力與社會組織公共性生長[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2015（3）.

　　* 基金項目：國家社科基金重大課題“內(nèi)涵式大部制改革視野下政府職能根本轉(zhuǎn)變研究”（編號：13&ZD034）

　　作者：石亞軍，中國政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師；高紅，中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師，北京100088

　　文中注：

　?、?江西省吉安市社會組織座談會，2015年7月28日。

　?、?詳見http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201311/18/t20131118_17671 04.shtml.

　?、?詳見http：//www.gd.gov.cn/govpub/bmguifan/200904/t20090402_888 63.htm.

　?、邰堍?廣東省深圳市社會組織座談會，2015年8月4-5日.