我國服務(wù)型政府建設(shè)從醞釀、起步到發(fā)展、創(chuàng)新，大體經(jīng)過了三個階段。
早在1979年，鄧小平同志就高瞻遠矚地提出：政治學、法學等要恢復(fù)研究，“趕快補課”。一批專家學者大力提倡研究行政管理學，為政府管理科學化服務(wù)。隨著經(jīng)濟體制改革的展開，我國很多地方政府為了更好地為外商投資服務(wù)、為企業(yè)和社會服務(wù)，在實踐中提出了加強服務(wù)的要求，建立了“外商投資服務(wù)中心”、“政府辦事大廳”等“一站式”服務(wù)機構(gòu)，這是服務(wù)型政府的雛形。行政管理學界很快作出回應(yīng)，有學者提出了“服務(wù)行政”概念，并對此進行了理論思考和研究。從改革開放之初到20世紀90年代中期，是我國建設(shè)服務(wù)型政府的第一個階段，即醞釀、起步階段，主要特點是通過改革，使行政管理體制適應(yīng)“建立社會主義市場經(jīng)濟”的發(fā)展要求。政府服務(wù)意識不斷增強，服務(wù)方式有所創(chuàng)新，服務(wù)領(lǐng)域得到擴大。
從上世紀90年代中期到黨的十六大，是服務(wù)型政府建設(shè)的第二階段。伴隨行政管理體制改革的深入，提出了轉(zhuǎn)變政府職能的要求，找到了行政審批制度改革這個突破口。伴隨《行政許可法》的頒布實施，政府管理創(chuàng)新活動如火如荼地展開，“行政審批服務(wù)中心”、“綜合行政服務(wù)中心”等政府服務(wù)機構(gòu)的行政功能有了大幅增加，由單項服務(wù)向全面服務(wù)轉(zhuǎn)變，服務(wù)型政府建設(shè)向縱深挺進，逐步形成了向全國推進、向高層政府機關(guān)推進和在理論上取得突破的重大進展。學術(shù)界開始探索服務(wù)型政府的理論和借鑒國外經(jīng)驗。這個階段重點是管理方式創(chuàng)新，主要特點是通過改革，使行政管理體制機制適應(yīng)“完善社會主義市場經(jīng)濟”的要求。政務(wù)公開、電子政務(wù)、行政流程再造、績效評估、行政問責制、服務(wù)承諾制、政府集中采購、服務(wù)代理制、首問負責制、政府服務(wù)熱線電話等陽光透明政府、高效便民政府實踐活動在各地廣泛開展起來。
第三個階段，從黨的十六大開始，服務(wù)型政府建設(shè)進入了新階段，即大力推進、全面創(chuàng)新階段。服務(wù)型政府建設(shè)從轉(zhuǎn)變職能到完善體制，從管理方式創(chuàng)新到制度創(chuàng)新，從“線性”改革到“復(fù)合”改革正在不斷深入。2004年2月和3月，溫家寶總理先后在中央黨校省部級主要領(lǐng)導干部“樹立和落實科學發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上和《政府工作報告》中提出：“努力建設(shè)服務(wù)型政府”，并闡述了服務(wù)型政府的內(nèi)涵。2006年10月黨的十六屆六中全會通過的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出：“建設(shè)服務(wù)型政府，強化社會管理和公共服務(wù)職能。”2007年10月胡錦濤總書記在黨的十七大報告中明確提出，“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。2008年2月23日胡錦濤總書記在主持中共中央政治局集體學習時指出，“創(chuàng)新行政管理體制，建設(shè)服務(wù)型政府”。學術(shù)界積極行動配合政府改革，出現(xiàn)了一大批研究服務(wù)型政府的論文。這一階段的主要特點是通過改革和創(chuàng)新，建立與社會主義市場經(jīng)濟、社會主義民主政治和社會主義和諧社會全面適應(yīng)并起到引領(lǐng)助推作用的行政管理體制。
服務(wù)型政府的實質(zhì)，是政府在職能和工作方式上的一次根本性轉(zhuǎn)型，是對傳統(tǒng)行政管理范式的革命性突破，是政府體制改革的基礎(chǔ)性工程。適時提出建設(shè)服務(wù)型政府的命題和任務(wù)，符合行政管理體制改革的內(nèi)在規(guī)律，明確了行政管理體制改革的方向。
當前行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府的任務(wù)，歸納起來是四個方面。一是轉(zhuǎn)變職能，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變。二是機構(gòu)改革，加強公共服務(wù)部門，探索職能整合的大部門體制，實現(xiàn)政府機構(gòu)設(shè)置向精簡統(tǒng)一效能的根本轉(zhuǎn)變。三是制度建設(shè)，推行政府績效管理和行政問責制度，健全對行政權(quán)力的監(jiān)督制度，加強公務(wù)員隊伍建設(shè)，實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變。四是依法行政，維護社會公平正義，實現(xiàn)政府組織機構(gòu)、人員編制和工作方式向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變。
當前行政管理體制改革和創(chuàng)新，建設(shè)服務(wù)型政府的任務(wù)十分繁重，要全面規(guī)劃，抓住重點，強力推進，逐步實施。
?。ㄒ唬┰鷮嵧七M中長期改革規(guī)劃的實施。黨的十七大提出，要制定行政管理體制改革總體方案。十七屆二中全會通過的《深化行政管理體制改革的意見》是一個行政管理體制改革的規(guī)劃性總體設(shè)計，是當前五年和今后七年行政管理體制改革的“頂層設(shè)計”。由黨中央全會作出行政管理體制改革總體方案，提出明確的近期和中長期目標這是首次。改革的方案經(jīng)過了科學嚴謹?shù)恼撟C。黨的十三屆中央委員會及之前，是政治局會議研究政府機構(gòu)改革方案后向全國人大提出建議，從十四屆二中全會開始，政府機構(gòu)改革方案提交到中央全會研究后向全國人大提出建議。這次改革，國務(wù)院經(jīng)過充分調(diào)查研究，反復(fù)醞釀，廣泛聽取包括學術(shù)界在內(nèi)的各界意見，提交黨的十七屆二中全會討論研究后向全國人大提出建議，經(jīng)十一屆全國人大一次會議討論通過。這樣，就使行政管理體制改革的長遠目標與階段性目標相結(jié)合、全面推進與重點突破相結(jié)合、改革實踐與理論相結(jié)合，處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系。
?。ǘ┚o緊抓住轉(zhuǎn)變政府職能這個關(guān)鍵。改革開放以來，我國行政管理體制經(jīng)過多次改革，取得了很大成績，突出的標志就是政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧朔e極進展。政府對微觀經(jīng)濟的干預(yù)減少，以間接管理手段為主的宏觀調(diào)控體系框架已經(jīng)形成，市場體系基本建立，政府充分發(fā)揮對市場的培育、規(guī)范和監(jiān)管功能，越來越重視履行社會管理和公共服務(wù)職能。政府管理經(jīng)濟的方式有了較大改變，依靠行政審批進行管理的模式正在轉(zhuǎn)變，行政審批事項大幅度裁減，涉外經(jīng)濟管理與國際慣例接軌。政府決策民主化科學化程度有了很大提高。政府按照科學發(fā)展觀的要求，駕馭經(jīng)濟和社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的能力得到明顯提升。從總體上看，我國政府的行政管理職能與社會主義市場經(jīng)濟體制和社會主義民主政治的要求是相適應(yīng)的。然而，由于體制慣性、思想惰性和利益剛性的原因，政府轉(zhuǎn)變職能必然是一個十分艱難和較長的過程。
在經(jīng)濟體制改革不斷深入的情況下，特別是我們面臨著構(gòu)建社會主義和諧社會的繁重任務(wù)，對政府職能改革提出了很多新的更高的要求。當前，深化行政管理體制改革的關(guān)鍵，仍然是轉(zhuǎn)變政府職能。要通過改革，把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。無論是機構(gòu)調(diào)整整合，還是部門職責界定，都要有利于政府全面履行職能，切實解決缺位、錯位、越位和權(quán)責脫節(jié)、職能交叉、推諉扯皮、效率低下等突出問題，推動科學發(fā)展，促進社會和諧，更好地實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好人民群眾的根本利益。檢驗行政管理體制和機構(gòu)改革成效的標志，主要就是看政府職能是否真正轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來了。
?。ㄈ┐_定大部制的探索思路和漸進式推進策略。把相關(guān)職能的部門進行有機整合，實行大部門體制，有助于解決職責交叉、政出多門和部門利益的問題，增強部門全局意識，擴大管理覆蓋領(lǐng)域，提高政府整體效能。大部門體制作為政府組織形態(tài)變革的重要舉措，涉及面廣，難度較大，各國在推行過程中都十分慎重。我國這次通過的改革方案也采取了積極穩(wěn)妥、循序漸進的策略，一方面充分發(fā)揮大部門體制對改進政府管理的作用，另一方面防止倉促行事帶來負面影響。
?。ㄋ模┙⑿姓Q策、執(zhí)行、監(jiān)督三種權(quán)力相互制約又相互協(xié)調(diào)的體制機制。按照權(quán)責一致、分工合理、有權(quán)就有責、失職要追究、權(quán)責邊界清晰的要求，逐步使政府及組成部門主要負責決策，直屬行政機構(gòu)主要負責執(zhí)行，監(jiān)督機構(gòu)相對獨立行使權(quán)力，解決“教練員”、“運動員”、“裁判員”集于一身的問題，形成決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。
?。ㄎ澹┐罅訌姽卜?wù)。建設(shè)服務(wù)型政府的基本任務(wù)是全面履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)職能，特別要提高政府公共服務(wù)的能力，建立適合我國國情、惠及全民、公平公正、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的政府公共服務(wù)體系。為此，要改革和完善財政體制，明確中央和地方各級政府的公共服務(wù)職責，在完善政府組織結(jié)構(gòu)和體制機制的過程中，建立適應(yīng)服務(wù)型政府要求的公共財政體制，加大對公共服務(wù)的財政投入，逐步使公共服務(wù)支出占財政支出的主體。要創(chuàng)新公共管理和服務(wù)方式，形成適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)要求的公共服務(wù)多元供給主體。提高社會管理水平，健全政府行政管理與社會組織、企業(yè)、公民互動的社會管理體系和應(yīng)急管理機制。要建立政府績效評價體系，以促進經(jīng)濟增長、居民就業(yè)、物價水平、國際收支平衡四項重點指標衡量政府經(jīng)濟工作，以改善民生為主維度，科學合理評估政府公共服務(wù)績效，探索建立績效預(yù)算制度。要健全以行政首長為重點的行政問責制度，明確問責范圍，規(guī)范問責程序，加大責任追究力度，提高政府執(zhí)行力和公信力。要加大政務(wù)公開的力度，加強電子政務(wù)建設(shè)，促進廉政建設(shè)和行政業(yè)務(wù)建設(shè)。在政府行政流程再造中，設(shè)計制度化的依法行政機制、信息公開機制、行政審批機制、信息化管理機制。
?。ㄗ髡邽橹袊姓芾韺W會副會長兼秘書長，研究員）
