5月12日，在中國(guó)的腹地，一場(chǎng)災(zāi)難突然襲來(lái)。短短幾分鐘內(nèi)，從震中汶川迅速波及全國(guó)多個(gè)省市，傷亡之慘烈、情勢(shì)之震撼令人心有余悸。通信中斷，信息中斷，汶川似乎突然間從地球上消失得無(wú)影無(wú)蹤。在抗震救災(zāi)、幫助災(zāi)區(qū)共渡難關(guān)的同時(shí)，我們不斷考問(wèn)自己的應(yīng)急反應(yīng)能力，考問(wèn)我國(guó)應(yīng)急信息系統(tǒng)在救災(zāi)中發(fā)揮的作用。那么，如何健全應(yīng)急信息化，提高防災(zāi)減災(zāi)的能力？

　　聯(lián)合國(guó)副秘書長(zhǎng)沙祖康5月26日在2008年亞太地區(qū)城市信息化論壇第七屆年會(huì)上表示，信息化的發(fā)展給此次汶川大地震的抗震救災(zāi)工作帶來(lái)空前的幫助。他指出，災(zāi)區(qū)的通信暢通，使得后方可以及時(shí)掌握災(zāi)區(qū)情況，在抗震救災(zāi)中起到了空前大的作用。我們發(fā)現(xiàn)，正因?yàn)樾畔⑼ㄐ旁诳拐鹁葹?zāi)中是如此重要，其遭受重創(chuàng)后的中斷和艱難的搶通過(guò)程纔如此牽動(dòng)全國(guó)人民的心。反思我國(guó)目前的應(yīng)急信息體系，應(yīng)急信息化任重而道遠(yuǎn)。

　　抗震救災(zāi)險(xiǎn)阻重重 應(yīng)急系統(tǒng)基礎(chǔ)薄弱

　　調(diào)查顯示，我國(guó)是自然災(zāi)害多發(fā)國(guó)家，其中位于地震烈度大于或等于7度的城市占45％，大江大河中下游地區(qū)有800多個(gè)市縣處于洪水水位以下，每年過(guò)境臺(tái)風(fēng)對(duì)東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市造成了巨大損失。時(shí)常發(fā)生的工業(yè)事故、交通事故、水污染事件等，SARS、禽流感等傳染病疫情對(duì)人們的健康構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。四川汶川地震，交通、信息、通信全部中斷，地震中心區(qū)與外界全部隔絕，給抗震救災(zāi)工作增加了難度。從整個(gè)抗震救災(zāi)過(guò)程中可以看出：目前我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急工作總體基礎(chǔ)比較薄弱，主要體現(xiàn)在相關(guān)應(yīng)急法規(guī)、應(yīng)急機(jī)制有待進(jìn)一步建立健全;相關(guān)應(yīng)急信息管理系統(tǒng)建設(shè)還很落后;全民危機(jī)意識(shí)和危機(jī)教育比較薄弱;電力、交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)薄弱，抗災(zāi)和保障能力較低等等。

　　專家指出，應(yīng)急管理因其涉及面廣、起步較晚、理論知識(shí)、法律法規(guī)不完善等特殊性，在國(guó)內(nèi)信息化建設(shè)中一直處于滯后狀態(tài)，雖然經(jīng)過(guò)多次大的事故，國(guó)家也有相關(guān)政策支持，但是應(yīng)急系統(tǒng)的建設(shè)都以通信和視頻、指揮中心等硬件網(wǎng)絡(luò)為主，而對(duì)于信息管理系統(tǒng)的建設(shè)相對(duì)進(jìn)展緩慢，目前國(guó)內(nèi)已經(jīng)建成或規(guī)劃建設(shè)的應(yīng)急指揮系統(tǒng)，從地域分布來(lái)看，多集中于一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的大中城市(如北京、上海、南京、南寧、深圳、成都等);從行業(yè)領(lǐng)域來(lái)看，則多集中于公安、消防、醫(yī)療等公共領(lǐng)域;從資金投入方向來(lái)看，多集中于硬件，約占投資總額的70%，而軟件和服務(wù)則分別僅占15%左右;從實(shí)際效果來(lái)看，多為只應(yīng)急不聯(lián)動(dòng)或小聯(lián)動(dòng)(即110、119、120三警合一)，而諸如信息集成、聯(lián)動(dòng)響應(yīng)(多部門、多行業(yè)、多領(lǐng)域聯(lián)動(dòng))、協(xié)調(diào)指揮、統(tǒng)一調(diào)配、信息共享等方面的效能則還處于相當(dāng)薄弱的狀況。

　　部門網(wǎng)絡(luò)存在隔閡 應(yīng)急聯(lián)動(dòng)勢(shì)在必行

　　這次地震的救災(zāi)工作，使大家再一次看到衛(wèi)星通信的重要性，近期，諸多部門召開了多次災(zāi)害預(yù)警研討會(huì)，但是許多專家指出，在各次會(huì)議上，各部委的專屬機(jī)構(gòu)除了展示自身已有的預(yù)警網(wǎng)絡(luò)外，均未從一個(gè)開放的、互通的統(tǒng)一應(yīng)用平臺(tái)上提出未來(lái)災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)的解決方案。而且對(duì)于統(tǒng)一預(yù)警平臺(tái)由誰(shuí)來(lái)做？誰(shuí)牽頭做？投資體制如何建立？是否存在有效的盈利模式(社會(huì)效益或經(jīng)濟(jì)效益)等，均缺少最基本的考慮。

　　在這次抗災(zāi)中，衛(wèi)星通信網(wǎng)在前期完全處在癱瘓狀態(tài)，根本原因就在于各部門建立的衛(wèi)星預(yù)警專網(wǎng)是一個(gè)近似于封閉的系統(tǒng)，因各自獨(dú)立，互不連接，使國(guó)內(nèi)數(shù)以萬(wàn)計(jì)的衛(wèi)星車成為擺設(shè)。由于衛(wèi)星系統(tǒng)與固網(wǎng)、移動(dòng)網(wǎng)基本脫節(jié)，災(zāi)區(qū)的通信網(wǎng)即便快速修復(fù)，仍存在全程或大面積覆蓋難以實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。這嚴(yán)重阻礙了救災(zāi)的進(jìn)程和效果。專家指出，不同的政府部門還應(yīng)該加強(qiáng)應(yīng)急系統(tǒng)的協(xié)調(diào)調(diào)度。目前，除工業(yè)和信息化部以外，交通部、公安部、林業(yè)部都建設(shè)了各自的應(yīng)急通信系統(tǒng)。例如，此次震中汶川在受災(zāi)后打出來(lái)的第一個(gè)電話采用的是海事衛(wèi)星通信手段。其實(shí)，在應(yīng)急通信方面，很多部門建設(shè)的系統(tǒng)都非常強(qiáng)大，但非常可惜的是，不同部委之間的系統(tǒng)目前尚缺乏互相協(xié)調(diào)和調(diào)度的機(jī)制，在緊急情況下互相調(diào)用更不可能。這樣，在受災(zāi)面積比較大、應(yīng)急系統(tǒng)短缺的時(shí)候，就會(huì)出現(xiàn)某些地區(qū)幾套應(yīng)急系統(tǒng)齊上陣、某些地區(qū)無(wú)人顧及的情況。為了提高應(yīng)急通信系統(tǒng)的綜合使用效率，各個(gè)部委之間亟須建立協(xié)調(diào)溝通的機(jī)制。

　　電信專家史煒指出，之所以出現(xiàn)如此被動(dòng)的局面，就是被呼吁多年的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體制始終未建立起來(lái)，各部門、各地方政府都各建一套應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，各自采購(gòu)先進(jìn)設(shè)備，各自組建自用的管理團(tuán)隊(duì)，國(guó)家花了龐大的建設(shè)費(fèi)用，但應(yīng)急僅僅是部門性應(yīng)急，基本不存在網(wǎng)絡(luò)層面的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)。追究其根本原因，核心矛盾是當(dāng)前的行政管理體制嚴(yán)重阻礙了應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的系統(tǒng)組織和系統(tǒng)建設(shè)，許多部門的應(yīng)急系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)成了形像工程或部門成果。他認(rèn)為，下一步，針對(duì)各種可能出現(xiàn)的自然災(zāi)害和突發(fā)事件，信息化建設(shè)中的預(yù)警系統(tǒng)一定要與產(chǎn)業(yè)、與社會(huì)活動(dòng)的功能實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)，聯(lián)動(dòng)的根本對(duì)策就是信息提供商、信息組織者、信息運(yùn)營(yíng)商、信息傳輸者、信息使用者之間建立一套完整的融合方式，各個(gè)部門不再獨(dú)自建立應(yīng)急預(yù)警系統(tǒng)，而是向國(guó)家級(jí)專門的運(yùn)營(yíng)組織機(jī)構(gòu)提出需求和解決問(wèn)題的目標(biāo)，由專業(yè)化的機(jī)構(gòu)按照聯(lián)動(dòng)、開放、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、公益化目標(biāo)，建立統(tǒng)一的開放預(yù)警平臺(tái)。

　　打造統(tǒng)一應(yīng)急平臺(tái) 提升信息系統(tǒng)能力

　　業(yè)界一般認(rèn)為，所謂應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，就是要做到政策、體制、市場(chǎng)、社會(huì)公益等四方面的聯(lián)動(dòng)：中國(guó)需要成立專門的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)在中央與地方之間必須是垂直的管理體制；應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)的資金應(yīng)由中央垂直管理，同時(shí)，應(yīng)在很大的比例上使資金能夠以基金的形態(tài)運(yùn)作、上市；應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)應(yīng)在建立初期就具有相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管職能，重點(diǎn)是對(duì)地方的應(yīng)急組織、資金、活動(dòng)、規(guī)劃、信息鏈建設(shè)、公共及公益的預(yù)警體系的發(fā)展等，予以獨(dú)立的監(jiān)管。

　　2006年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》，把“推進(jìn)國(guó)家應(yīng)急平臺(tái)體系建設(shè)”列為“加強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力建設(shè)”的首要工作，明確指出“加快國(guó)務(wù)院應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)，完善有關(guān)專業(yè)應(yīng)急平臺(tái)功能，推進(jìn)地方人民政府綜合應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)，形成連接各地區(qū)和各專業(yè)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一高效的應(yīng)急平臺(tái)體系”。應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)成為應(yīng)急管理的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作。應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)專家、國(guó)土資源部信息中心前研究員寇有觀指出，從“非典”事件以后，我國(guó)政府非常重視加強(qiáng)這方面的工作，已經(jīng)在法制、機(jī)制、體制等方面做了大量的工作。“中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法”已經(jīng)開始實(shí)施，我們國(guó)家從中央到地方設(shè)立了一系列的應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)，國(guó)家和許多地方都制訂了應(yīng)急預(yù)案。

　　專家指出，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系不僅僅是一個(gè)信息平臺(tái)，目前我國(guó)應(yīng)急信息系統(tǒng)的能力急需提升。工業(yè)和信息化部電信研究院通信標(biāo)準(zhǔn)研究所的張雪莉研究員認(rèn)為，應(yīng)急通信系統(tǒng)并不是獨(dú)立存在的系統(tǒng)，而是多種應(yīng)用系統(tǒng)在應(yīng)急方面的特殊應(yīng)用，通過(guò)合理的應(yīng)用各種業(yè)務(wù)系統(tǒng)，可以滿足不同的應(yīng)急通信需求。一般的信息平臺(tái)只能提供“過(guò)去”和“現(xiàn)時(shí)”的狀態(tài)數(shù)據(jù)，而我們需要打造的應(yīng)急平臺(tái)應(yīng)能提供“未來(lái)”災(zāi)害發(fā)展趨勢(shì)、預(yù)期后果、干預(yù)措施、應(yīng)急決策、預(yù)期救援結(jié)果評(píng)估以及全方位的監(jiān)測(cè)監(jiān)控，具有發(fā)現(xiàn)潛在威脅的預(yù)警功能；不僅僅是指揮平臺(tái)，應(yīng)急平臺(tái)是為應(yīng)急管理服務(wù)的，包括“平時(shí)”以及“戰(zhàn)時(shí)”，應(yīng)急平臺(tái)能對(duì)突發(fā)公共事件進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)和危險(xiǎn)性評(píng)估，能動(dòng)態(tài)生成優(yōu)化的事故處置方案和資源調(diào)配方案，形成實(shí)施應(yīng)急預(yù)案的交互式實(shí)戰(zhàn)指南，為應(yīng)急管理提供便捷的工具，為指揮決策提供輔助支持手段。所以，應(yīng)急平臺(tái)是以公共安全科技為核心、以信息技術(shù)為支撐、軟硬件相結(jié)合的突發(fā)公共事件應(yīng)急保障技術(shù)系統(tǒng)，是實(shí)施應(yīng)急預(yù)案的工具；具備日常管理、風(fēng)險(xiǎn)分析、監(jiān)測(cè)監(jiān)控、預(yù)測(cè)預(yù)警、動(dòng)態(tài)決策、綜合協(xié)調(diào)、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)與總結(jié)評(píng)估等功能。應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)是應(yīng)急管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，對(duì)于建立和健全統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制，預(yù)防和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件，減少突發(fā)公共事件造成的損失，具有重要意義。