政府信息公開制度是我國建設法治政府的一項重要制度，也是反腐倡廉的一項基礎性制度。政府信息公開既是公眾了解政府的直接途徑，也是公眾監(jiān)督政府的重要依據(jù)。我國自2008年5月1日施行《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）以來，法規(guī)實施效果并不是很顯著。中國社科院法學研究所法治國情調研組公布的“2011年政府信息公開工作年度報告”顯示，政府信息公開存在八大問題。分析我國政府信息公開制度存在的問題，提出適合我國國情的解決措施，對建設法治政府和反腐倡廉都有重要意義。
從法律角度講，政府信息公開是指行政機關和法律、法規(guī)授權的具有公共管理職能的組織，在行使權力和履行職責過程中，通過法定形式和程序，主動將政府信息向社會公眾或依申請向特定的個人、組織公開的制度。政府信息從本質上說是一種公共資源，信息公開目的應該是維護公共利益、保障公民的知情權，同時服務于公眾的生產、生活和社會經濟活動。因此，政府信息公開既是政府對公共信息資源配置的行政行為，也是防止公共權力侵犯公民權利的措施，更是防止公務人員個人利益、部門利益侵犯公共利益的重要條件。當前領導干部腐敗的一個重要原因是缺乏公眾的有效監(jiān)督，而公眾監(jiān)督政府的一個基本前提條件就是政府信息公開。只有政府信息公開，才能消除公眾與政府間的“信息不對稱”問題，使政府行為公開透明，讓公眾能夠監(jiān)督政府。
當前，我國政府信息公開制度無論是在制度設計還是在制度實施中，還存在一定的難題，制約著政府信息公開的實際效果。
一是政府信息公開的法律位階較低，與其他法律制度存在協(xié)調問題?！稐l例》作為行政法規(guī)，法律位階較低，實施效果會受到《保密法》、《檔案法》的限制。我國的《保密法》制定于1988年，其內容規(guī)定比較寬泛，強調保密而不是公開，且定密權和保密權都在政府。《保密法》在法律位階上高于《條例》并優(yōu)先適用，這在一定程度上限制了《條例》的實施效果。除了例外信息，政府信息應當公布于眾。但政府信息的絕大部分及其載體最終要歸于檔案。按照《檔案法》規(guī)定，檔案須滿30年后才能開放。按照《條例》實施細則中的規(guī)定，“已經移交檔案館及檔案工作機構的政府信息的管理，依照有關檔案管理的法律、行政法規(guī)和國家有關規(guī)定執(zhí)行。”這意味著同一條政府信息變成檔案后要被封存30年才能再次公開。而且，我國還沒有統(tǒng)一《個人隱私保護法》和《商業(yè)秘密保護法》，行政機關在甄別涉及商業(yè)秘密和個人隱私方面，還缺乏一定的法律依據(jù)，自由裁量權較大，會在具體實施中產生爭議。
二是政府信息公開的主體和內容范圍狹窄。《條例》只明確規(guī)定公開“行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”，對立法機關、司法機關、執(zhí)政黨等并沒有明確規(guī)定公開的義務，這也意味著“條例”適用范圍比較狹窄。同時，《條例》對各級政府應當公開的內容采取列舉方式，容易漏掉重要內容。而發(fā)達國家一般采取列舉例外情況，對沒有列舉的情況推定為公開的方式，這樣公開的信息比較全面。
三是缺乏合理救濟制度設計。“無救濟則無權利”，政府信息公開救濟制度能保障公民獲得政府信息的權利免遭侵害，以及當權利受到侵害時能夠得到及時矯正和補救?！稐l例》中對救濟條款規(guī)定：當公民認為行政機關不履行政府信息公開義務，或具體行政行為侵犯其合法權益的，可以“向上級行政機關、監(jiān)察機關或者政府信息公開工作主管部門舉報”和“依法申請行政復議或者提起行政訴訟”。但是《條例》對什么是合法權益沒有明確界定，從《行政復議法》、《行政訴訟法》的復議范圍和受案范圍來看，合法權益主要指公民的人身權利和財產權利。這就意味著，如果公民的人身和財產權利沒有被侵犯的后果，只是處于某種危險中，還不能進入行政復議或行政訴訟程序。而對政府不公開信息的舉報受理機關都屬于政府，有可能出現(xiàn)“同體問責”困難，堵塞救濟之路?！稐l例》對個案救濟中的舉證責任、救濟方式等沒有可操作性的規(guī)定，而且我國的《行政復議法》、《行政訴訟法》的救濟模式在實踐運行中，受到體制、權力模式等因素制約，其實際救濟效能并未充分發(fā)揮。這意味著政府信息公開的個案救濟制度未真正有效地建立起來。
當前政府信息公開制度實施中的難題可以概括為：政府部門積極性、主動性不高，往往避重就輕；公眾關注度高，但參與不足；監(jiān)督不力，難以追責。
政府部門積極性、主動性不高，往往避重就輕。比如政府主動公開的信息內容出現(xiàn)偏差，重形式、輕內容，重數(shù)量、輕質量等。政府公布的有些信息華而不實，有關政策法規(guī)、機構設置和業(yè)務規(guī)則等信息占了很大的篇幅，甚至有些信息是對自身的宣傳和美化，但對公眾關心的行政決策、規(guī)劃、方案等信息卻避而不談。同時在機構設置上沒有給信息公開機構以足夠的重視和扶持，甚至某些地方政府的信息公開已經演變?yōu)樾蜗蠊こ?，使信息公開效果大打折扣。
公眾關注度高，但參與不足。除了政府主動公開的信息外，公眾可以根據(jù)自身的需要依法申請信息公開。實踐表明，由于在申請信息公開方面困難重重，很多公眾不愿意申請政府信息公開，而寧愿通過其他非制度途徑獲得自己想要的信息。即使有個別公民愿意去申請，公開的結果也大多不能令人滿意。這使公眾對政府信息公開認同不足，參與度不高。
監(jiān)督不力，難以追責。雖然《條例》的第四章對政府信息公開的監(jiān)督和責任追究作了規(guī)定，但仍有缺陷和不足。比如，在監(jiān)督方面，其監(jiān)督主體仍是行政部門，只是內部監(jiān)督，容易陷入同體監(jiān)督的怪圈。同時，政府外部監(jiān)督體制還沒有理順，更缺乏社會監(jiān)督機制，這使得政府信息公開基本是靠政府自覺行動。在責任追究上，由于沒有具體的懲罰規(guī)定，政府主動公開的積極性并不高，況且有些信息后面隱藏著巨大的利益，不公開是其必然的選擇。而公眾由于信息不對稱，很難監(jiān)督政府行為，同時，在“民不告、官不究”的觀念里，違反信息公開的行為難以被發(fā)現(xiàn)并進行責任追究。
如何破解制度難題，需要在制度設計和實施中注意以下方面：
在制度設計方面，首先，提高信息公開立法層次，加強制度銜接。應制定全國統(tǒng)一的《政府信息公開法》，提高政府信息公開的法律位階和權威性。同時，修改《保密法》和《檔案法》，加快制定《隱私權保護法》和《商業(yè)秘密保護法》，使之與信息公開制度相銜接，減少法律適用中的矛盾和沖突。其次，科學界定信息公開范圍與內容，提高制度可操作性。由于政府信息關系著公共生活的方方面面，不但有公共性特征，還有機密性特征。應該科學合理界定信息公開的范圍與內容，處理好公開與保密的關系。最后，健全信息公開的救濟制度。當今世界各國在信息公開立法中普遍引入司法審查機制，通過司法審查對行政機關侵犯公民知情權或不公開信息進行監(jiān)督，對公民權利進行救濟。我國應當借鑒成功經驗，對行政相對人的知情權、信息權提供司法救濟，只有這樣，信息公開制度才不會徒有其名。
在制度實施方面，首先健全信息公開問責機制，提高公務員依法行政水平。無問責則無效果，健全信息公開問責機制是保證信息公開制度有效執(zhí)行的關鍵條件。我國信息公開條例之所以在具體實施中出現(xiàn)各種情況，既有其本身設計問題，也有相關部門沒有依法考核、追究責任的問題。沒有健全的問責機制和嚴格的責任追究機制，再好的制度，也是一紙空文。其次，建立社會監(jiān)督機制，創(chuàng)造公眾監(jiān)督政府信息公開的條件。推進政府信息公開不僅需要發(fā)揮行政主管部門的監(jiān)督、協(xié)調作用，更需要發(fā)揮社會的監(jiān)督功能。這就需要創(chuàng)造公眾監(jiān)督政府信息公開的條件，提高公眾對信息公開制度的認同度和參與度。新聞媒體是政府信息的主要發(fā)布渠道。同時，充分利用先進的網絡技術，縮短信息傳播的鏈條，有效減少信息失真現(xiàn)象，使信息公開渠道更為暢通和便捷。網絡也為公眾監(jiān)督政府提供了有力工具。（作者系河南大學哲學與公共管理學院、廉政研究中心副教授）
