經(jīng)濟(jì)全球化、社會(huì)信息化深入發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，國家治理所關(guān)注的整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于前所未有的數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，國家治理新手段、新途徑和新模式不斷涌現(xiàn)，黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民有效治國理政面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，信息化必將發(fā)揮不可或缺的重要作用。

　　黨的十九大報(bào)告提出，新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，明確全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是黨中央站在新時(shí)代、新征程的起點(diǎn)上做出的重大戰(zhàn)略抉擇，是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容，與黨的十八屆三中全會(huì)的核心思想一脈相承，也是我們黨和國家需要始終貫徹如一的歷史使命。

　　當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)全球化、社會(huì)信息化深入發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，國家治理所關(guān)注的整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于前所未有的數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，國家治理新手段、新途徑和新模式不斷涌現(xiàn)，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民有效治國理政面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。如何健全黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家事務(wù)的制度體系，如何實(shí)現(xiàn)全面依法治國，如何深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，如何提高國家治理能力，信息化必將發(fā)揮不可或缺的重要作用。

　　一、準(zhǔn)確理解國家治理的中國本質(zhì)與內(nèi)涵

　　國家治理作為一個(gè)理論話題，有來自東西方不同的歷史源流。對(duì)西方學(xué)者而言，“治理（governance）”一詞來源于拉丁語“gubernare”，意味著“掌舵”。拉丁語又翻譯自希臘語 “kybernetes”， 后者經(jīng)常被類比為“政府的藝術(shù)”。在當(dāng)代西方政治學(xué)和行政管理理論中，“治理”是指由包括政府在內(nèi)的多種利益主體按照法律規(guī)定相互制約、形成社會(huì)秩序的過程。自20世紀(jì)60年代以來，國家治理理論研究日益興起，各國學(xué)者的理解和表達(dá)呈多元化，并隨著時(shí)代的演進(jìn)持續(xù)更新其內(nèi)涵，其核心是強(qiáng)調(diào)非國家主體（nonstate actors）在治理中的角色、消解國家（state）或政府在國家治理體系中的核心作用。在新的治理框架下，治理指的是治理模式的發(fā)展，其中在公共部門與私人部門之間以及其內(nèi)部的邊界已經(jīng)模糊了。一度占主流地位的治理理論認(rèn)為，治理本質(zhì)在于關(guān)注治理機(jī)制，這一機(jī)制并不依賴、求助于政府的權(quán)力和制裁。但對(duì)各國現(xiàn)代化和國家治理演進(jìn)的歷程分析表明，在有效的國家治理體系中，國家或國家機(jī)器一直處于中心地位；很多國家治理的失敗，根本原因是國家的失?。╯tate failure）。

　　基于我國的“治理”史觀，最早可以追溯至春秋戰(zhàn)國時(shí)期，《大學(xué)》謂之“治國平天下”，《管子》則以“牧民”表達(dá)國君對(duì)政事的管理，《國語》還專門描繪了“天子聽政”的盛景。從我們國家和民族的文化傳統(tǒng)來看，“國家治理”中的治理就是指統(tǒng)治者“治國理政”，國家和政府是唯一主體。

　　中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容。中國的國家治理體系與治理能力，無論理論還是實(shí)踐，都不是西方現(xiàn)代國家治理的簡單翻版，也不是中國傳統(tǒng)的簡單延續(xù)，而是立足中國革命和現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)踐、借鑒古今中外歷史經(jīng)驗(yàn)而做出的重大理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索。特別是習(xí)近平總書記近年來關(guān)于治國理政的一系列重要論述，具有寬廣的歷史視野、宏大的理論格局和獨(dú)有的創(chuàng)新特質(zhì)，創(chuàng)設(shè)了中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一具有重大歷史意義和現(xiàn)實(shí)意義的理論話題和政策議程，為我們創(chuàng)新國家治理理論體系和話語體系指明了方向 。

　　習(xí)近平總書記明確指出，一個(gè)國家選擇什么樣的治理體系，是由這個(gè)國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個(gè)國家的人民決定的。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)；國家治理體系是在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個(gè)方面。

　　中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立了社會(huì)主義性質(zhì)的人民共和國，推進(jìn)了現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。習(xí)近平總書記指出：“怎樣治理社會(huì)主義社會(huì)這樣全新的社會(huì)，是一項(xiàng)前無古人的事業(yè)，沒有先例可循。馬克思、恩格斯未能進(jìn)行這方面的實(shí)踐，其他國家也沒能很好解決這個(gè)問題?！弊灾腥A人民共和國成立以來特別是改革開放以來，我國實(shí)現(xiàn)國家獨(dú)立、人民當(dāng)家作主，實(shí)現(xiàn)了政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧，開創(chuàng)了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的良好局面，這說明我國國家治理體系和治理能力建設(shè)的道路是正確的，我國的國家治理體系總體上適應(yīng)了我國國情和發(fā)展要求。同時(shí)，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展距離人民群眾所期待的，真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定、國家長治久安，還需進(jìn)一步完善國家治理體系、提高國家治理能力。

　　推進(jìn)我國國家治理體系現(xiàn)代化，涵蓋了執(zhí)政黨管理國家的所有制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)。在我國的現(xiàn)階段國情和基本政治制度下，中國國家治理體系和國家能力現(xiàn)代化，核心是中國共產(chǎn)黨代表和領(lǐng)導(dǎo)人民更加有效地科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。中國的國家治理體系，強(qiáng)調(diào)中國共產(chǎn)黨在總攬全局、統(tǒng)籌各方的格局下，立足于黨和國家事業(yè)發(fā)展、人民幸福安康、社會(huì)和諧穩(wěn)定、國家長治久安，黨和國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、社會(huì)組織等各方主體共同發(fā)揮作用，依法管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)黨、國家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。

　　二、深化行政體制改革是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的客觀要求

　　國家治理體系是一個(gè)整體概念，行政機(jī)構(gòu)是構(gòu)成國家治理體系的最重要的子系統(tǒng)、最核心的單元。改革開放以來，行政體制改革一直是我國政治體制改革的重要內(nèi)容，貫穿我國改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全過程。黨中央、國務(wù)院始終高度重視行政體制改革。1992年確立建立中國特色市場經(jīng)濟(jì)以來，黨的十四大、十五大、十六大、十七大先后提出“要下決心進(jìn)行行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革”“深化行政體制改革”“深化行政管理體制改革”“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案”等改革要求和目標(biāo)。黨的十七屆二中全會(huì)審議并印發(fā)了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，繪制了我國行政管理體制改革的總方略。

　　黨的十八大報(bào)告提出，要按照建立中國特色行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。黨的十八大以來，政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變邁出堅(jiān)實(shí)步伐，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法深入推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)相互促進(jìn)，國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得成效，行政體制改革、司法體制改革、權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系建設(shè)有效實(shí)施。

　　當(dāng)前，我國正處于決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程，習(xí)近平總書記所作的黨的十九大報(bào)告就深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革做出重要部署，賦予新時(shí)代行政體制改革新思想和新使命。未來一段時(shí)期，深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，必須立足于堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)，必須兼顧更好適應(yīng)我國發(fā)展的新的歷史方位與更好適應(yīng)我國社會(huì)主要矛盾變化，必須瞄準(zhǔn)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)。在頂層設(shè)計(jì)上，要統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力，明確職責(zé)。在轉(zhuǎn)變職能上，要加大簡政放權(quán)力度、深化行政審批制度改革，要堅(jiān)持放管結(jié)合放管并舉，創(chuàng)新監(jiān)管方式，優(yōu)化辦事流程，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。在事權(quán)分配上，要優(yōu)化地方各級(jí)權(quán)力配置，賦予地方政府更多自主權(quán)，在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并辦公或合署辦公。

　　三、從政府工具視角審視國家治理現(xiàn)代化面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

　　國家治理與公共政策一樣，屬于公共行政研究的范疇。關(guān)于國家治理和社會(huì)發(fā)展的最新政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，現(xiàn)代國家治理體系與治理能力的核心，是一種現(xiàn)代國家制度（state）作為一種“建制性權(quán)力”（Infrastructural power）在治理體系中居于主導(dǎo)地位，也就是國家通過構(gòu)建一系列制度而使國家的權(quán)力能夠穿透性地、常規(guī)化地作用于整個(gè)社會(huì)。而以科層化組織結(jié)構(gòu)、任人唯賢的用人程序?yàn)榛A(chǔ)管理政府機(jī)構(gòu)，構(gòu)成現(xiàn)代國家最顯著的組織形式，是現(xiàn)代國家治理體系的重要組成部分，行政管理體系的能力和效率，反映的是國家治理能力和效率。針對(duì)國家治理體系中的政府角色和作用，日裔美籍學(xué)者弗朗西斯·福山提出可以從政府工具的觀點(diǎn)來審視國家治理體系和治理能力，對(duì)治理能力的探索具有較強(qiáng)的普適意義，因?yàn)樵谕?quán)政體中可能存在很好的良治時(shí)代，而民主政體國家往往也會(huì)遭受不少糟糕透頂?shù)闹卫韺?shí)踐。

　　討論政府如何有效運(yùn)作，一直是現(xiàn)代政治學(xué)和公共行政研究國家治理體系和治理能力的重要內(nèi)容。在信息通信技術(shù)高度發(fā)達(dá)的時(shí)代，英國公共管理研究著名學(xué)者克里斯托弗·胡德（Chtistopher Hood）提出并不斷完善的政府工具理論，對(duì)于我們理解數(shù)字時(shí)代的國家治理體系和治理能力問題提供了一個(gè)非常有效的分析框架和理論視角。胡德認(rèn)為，國家、政府能夠有效地履職是建立在四大類重要的政府工具上的，這四類工具由信息節(jié)點(diǎn)（Nodality）、政府權(quán)威（Authority）、公共財(cái)富（Treasure）、政府組織（Organization）構(gòu)成（簡稱為NATO分析框架）。利用這個(gè)工具主義的分析框架，我們可以研究政府如何有效運(yùn)作，從而審視國家治理的成效。

　　在NATO分析框架里，胡德借助系統(tǒng)論方法將政府工具抽象描述為政府與行政對(duì)象發(fā)生聯(lián)系時(shí)所用的探測器（detector）和矯正器（effector），強(qiáng)調(diào)政府（通過政府組織）是如何作用于社會(huì)，而不討論政府內(nèi)部發(fā)生的事物。其中，信息節(jié)點(diǎn)是最基礎(chǔ)的一類工具，也是與其他三類關(guān)系最緊密、組合應(yīng)用最為廣泛的治理工具。他認(rèn)為，所謂信息節(jié)點(diǎn)是指具有處在信息網(wǎng)絡(luò)或社交網(wǎng)絡(luò)（不一定是正中間）當(dāng)中的屬性，政府就是典型的“信息節(jié)點(diǎn)”。

　　與此同時(shí)，政府作為“信息節(jié)點(diǎn)”具備有別于其他群體的關(guān)鍵特征，政府信息節(jié)點(diǎn)在國家社會(huì)所處的中心位置，是其他組織和個(gè)人所無法企及的。首先，政府節(jié)點(diǎn)具有法律授予的權(quán)威地位，是其他組織和個(gè)人所無法擁有的。這個(gè)節(jié)點(diǎn)能夠正式頒布命令、令行禁止、保障安全、公正裁決，比其他信息節(jié)點(diǎn)在獲取和使用信息方面具有優(yōu)勢(shì)，其發(fā)布信息的影響力也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他組織和個(gè)人。其次，政府節(jié)點(diǎn)擁有強(qiáng)大的資源和財(cái)力作為支撐，是任何組織和個(gè)人難以匹敵的。最后，政府信息節(jié)點(diǎn)擁有龐大的組織體系作為后盾，是其他組織所無法抗衡的。中央和地方各級(jí)政府形成的組織網(wǎng)絡(luò)、人員隊(duì)伍、機(jī)器設(shè)備等基礎(chǔ)，決定了這個(gè)信息節(jié)點(diǎn)的強(qiáng)大執(zhí)行能力。此外，如果把社會(huì)治理視為基于授權(quán)的政府職能向外延伸的過程，政府信息節(jié)點(diǎn)的作用將得到進(jìn)一步強(qiáng)化和擴(kuò)展。

　　從某種意義上而言，“政府組織”工具可看作是信息節(jié)點(diǎn)、政府權(quán)威和公共財(cái)富的混合物或衍生物，是它們的一個(gè)子集，而非同一集合中的一個(gè)元素。但是在這里“政府組織”被視作是與其他三種資源不一樣的資源，因?yàn)樗衅渌ぞ卟⒉豢赡芡耆?dú)立存在，并且完成自己的使命，必須依靠具體的人、物、機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)信息節(jié)點(diǎn)、政府權(quán)威、公共財(cái)富，或者完全可能從政府組織中派生出信息節(jié)點(diǎn)、政府權(quán)威或者公共財(cái)富。對(duì)于信息節(jié)點(diǎn)工具而言，比如高速公路上攝像頭自動(dòng)拍照或者巡回警察使用移動(dòng)測速儀，都需要路政局或者交警支隊(duì)作為長效機(jī)構(gòu)存在，來保障這些節(jié)點(diǎn)功能的日常運(yùn)行。對(duì)于政府權(quán)威工具而言，比如最常用的行政許可指令，一紙執(zhí)照或證書的背后離不開認(rèn)證機(jī)構(gòu)的設(shè)立和龐大評(píng)估人員隊(duì)伍的工作，需要這些機(jī)構(gòu)和人員對(duì)經(jīng)營主體進(jìn)行資格審核。對(duì)于公共財(cái)富工具更是如此，國家最主要的資金來源是稅收，無論是核定稅款還是稅務(wù)稽查，沒有龐大的稅務(wù)工作人員隊(duì)伍，國庫恐怕是顆粒無收。