經(jīng)濟全球化、社會信息化深入發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實體經(jīng)濟深度融合，國家治理所關(guān)注的整個經(jīng)濟社會正處于前所未有的數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，國家治理新手段、新途徑和新模式不斷涌現(xiàn)，黨領(lǐng)導全國人民有效治國理政面臨新的機遇和挑戰(zhàn)，信息化必將發(fā)揮不可或缺的重要作用。

　　黨的十九大報告提出，新時代中國特色社會主義思想，明確全面深化改革總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是黨中央站在新時代、新征程的起點上做出的重大戰(zhàn)略抉擇，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容，與黨的十八屆三中全會的核心思想一脈相承，也是我們黨和國家需要始終貫徹如一的歷史使命。

　　當前，經(jīng)濟全球化、社會信息化深入發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實體經(jīng)濟深度融合，國家治理所關(guān)注的整個經(jīng)濟社會正處于前所未有的數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，國家治理新手段、新途徑和新模式不斷涌現(xiàn)，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導全國人民有效治國理政面臨新的機遇和挑戰(zhàn)。如何健全黨領(lǐng)導人民管理國家事務(wù)的制度體系，如何實現(xiàn)全面依法治國，如何深化機構(gòu)和行政體制改革，如何提高國家治理能力，信息化必將發(fā)揮不可或缺的重要作用。

　　一、準確理解國家治理的中國本質(zhì)與內(nèi)涵

　　國家治理作為一個理論話題，有來自東西方不同的歷史源流。對西方學者而言，“治理（governance）”一詞來源于拉丁語“gubernare”，意味著“掌舵”。拉丁語又翻譯自希臘語 “kybernetes”， 后者經(jīng)常被類比為“政府的藝術(shù)”。在當代西方政治學和行政管理理論中，“治理”是指由包括政府在內(nèi)的多種利益主體按照法律規(guī)定相互制約、形成社會秩序的過程。自20世紀60年代以來，國家治理理論研究日益興起，各國學者的理解和表達呈多元化，并隨著時代的演進持續(xù)更新其內(nèi)涵，其核心是強調(diào)非國家主體（nonstate actors）在治理中的角色、消解國家（state）或政府在國家治理體系中的核心作用。在新的治理框架下，治理指的是治理模式的發(fā)展，其中在公共部門與私人部門之間以及其內(nèi)部的邊界已經(jīng)模糊了。一度占主流地位的治理理論認為，治理本質(zhì)在于關(guān)注治理機制，這一機制并不依賴、求助于政府的權(quán)力和制裁。但對各國現(xiàn)代化和國家治理演進的歷程分析表明，在有效的國家治理體系中，國家或國家機器一直處于中心地位；很多國家治理的失敗，根本原因是國家的失?。╯tate failure）。

　　基于我國的“治理”史觀，最早可以追溯至春秋戰(zhàn)國時期，《大學》謂之“治國平天下”，《管子》則以“牧民”表達國君對政事的管理，《國語》還專門描繪了“天子聽政”的盛景。從我們國家和民族的文化傳統(tǒng)來看，“國家治理”中的治理就是指統(tǒng)治者“治國理政”，國家和政府是唯一主體。

　　中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會提出推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容。中國的國家治理體系與治理能力，無論理論還是實踐，都不是西方現(xiàn)代國家治理的簡單翻版，也不是中國傳統(tǒng)的簡單延續(xù)，而是立足中國革命和現(xiàn)代化建設(shè)實踐、借鑒古今中外歷史經(jīng)驗而做出的重大理論創(chuàng)新和實踐探索。特別是習近平總書記近年來關(guān)于治國理政的一系列重要論述，具有寬廣的歷史視野、宏大的理論格局和獨有的創(chuàng)新特質(zhì)，創(chuàng)設(shè)了中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一具有重大歷史意義和現(xiàn)實意義的理論話題和政策議程，為我們創(chuàng)新國家治理理論體系和話語體系指明了方向 。

　　習近平總書記明確指出，一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個國家的人民決定的。習近平總書記強調(diào)，國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)；國家治理體系是在共產(chǎn)黨領(lǐng)導下管理國家的制度體系，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。

　　中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導人民建立了社會主義性質(zhì)的人民共和國，推進了現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。習近平總書記指出：“怎樣治理社會主義社會這樣全新的社會，是一項前無古人的事業(yè)，沒有先例可循。馬克思、恩格斯未能進行這方面的實踐，其他國家也沒能很好解決這個問題。”自中華人民共和國成立以來特別是改革開放以來，我國實現(xiàn)國家獨立、人民當家作主，實現(xiàn)了政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧，開創(chuàng)了社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的良好局面，這說明我國國家治理體系和治理能力建設(shè)的道路是正確的，我國的國家治理體系總體上適應(yīng)了我國國情和發(fā)展要求。同時，我國經(jīng)濟社會發(fā)展距離人民群眾所期待的，真正實現(xiàn)現(xiàn)代化，實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定、國家長治久安，還需進一步完善國家治理體系、提高國家治理能力。

　　推進我國國家治理體系現(xiàn)代化，涵蓋了執(zhí)政黨管理國家的所有制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)。在我國的現(xiàn)階段國情和基本政治制度下，中國國家治理體系和國家能力現(xiàn)代化，核心是中國共產(chǎn)黨代表和領(lǐng)導人民更加有效地科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。中國的國家治理體系，強調(diào)中國共產(chǎn)黨在總攬全局、統(tǒng)籌各方的格局下，立足于黨和國家事業(yè)發(fā)展、人民幸福安康、社會和諧穩(wěn)定、國家長治久安，黨和國家機關(guān)、企事業(yè)單位、人民團體、社會組織等各方主體共同發(fā)揮作用，依法管理國家事務(wù)、經(jīng)濟社會文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。

　　二、深化行政體制改革是推進國家治理現(xiàn)代化的客觀要求

　　國家治理體系是一個整體概念，行政機構(gòu)是構(gòu)成國家治理體系的最重要的子系統(tǒng)、最核心的單元。改革開放以來，行政體制改革一直是我國政治體制改革的重要內(nèi)容，貫穿我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全過程。黨中央、國務(wù)院始終高度重視行政體制改革。1992年確立建立中國特色市場經(jīng)濟以來，黨的十四大、十五大、十六大、十七大先后提出“要下決心進行行政管理體制和機構(gòu)改革”“深化行政體制改革”“深化行政管理體制改革”“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案”等改革要求和目標。黨的十七屆二中全會審議并印發(fā)了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，繪制了我國行政管理體制改革的總方略。

　　黨的十八大報告提出，要按照建立中國特色行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。黨的十八大以來，政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變邁出堅實步伐，科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法深入推進，法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)相互促進，國家監(jiān)察體制改革試點取得成效，行政體制改革、司法體制改革、權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系建設(shè)有效實施。

　　當前，我國正處于決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程，習近平總書記所作的黨的十九大報告就深化機構(gòu)和行政體制改革做出重要部署，賦予新時代行政體制改革新思想和新使命。未來一段時期，深化機構(gòu)和行政體制改革，必須立足于堅持和加強黨的全面領(lǐng)導、加強黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)，必須兼顧更好適應(yīng)我國發(fā)展的新的歷史方位與更好適應(yīng)我國社會主要矛盾變化，必須瞄準推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標。在頂層設(shè)計上，要統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，科學配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力，明確職責。在轉(zhuǎn)變職能上，要加大簡政放權(quán)力度、深化行政審批制度改革，要堅持放管結(jié)合放管并舉，創(chuàng)新監(jiān)管方式，優(yōu)化辦事流程，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。在事權(quán)分配上，要優(yōu)化地方各級權(quán)力配置，賦予地方政府更多自主權(quán)，在省市縣對職能相近的黨政機關(guān)探索合并辦公或合署辦公。

　　三、從政府工具視角審視國家治理現(xiàn)代化面臨的機遇與挑戰(zhàn)

　　國家治理與公共政策一樣，屬于公共行政研究的范疇。關(guān)于國家治理和社會發(fā)展的最新政治學和經(jīng)濟學研究表明，現(xiàn)代國家治理體系與治理能力的核心，是一種現(xiàn)代國家制度（state）作為一種“建制性權(quán)力”（Infrastructural power）在治理體系中居于主導地位，也就是國家通過構(gòu)建一系列制度而使國家的權(quán)力能夠穿透性地、常規(guī)化地作用于整個社會。而以科層化組織結(jié)構(gòu)、任人唯賢的用人程序為基礎(chǔ)管理政府機構(gòu)，構(gòu)成現(xiàn)代國家最顯著的組織形式，是現(xiàn)代國家治理體系的重要組成部分，行政管理體系的能力和效率，反映的是國家治理能力和效率。針對國家治理體系中的政府角色和作用，日裔美籍學者弗朗西斯·福山提出可以從政府工具的觀點來審視國家治理體系和治理能力，對治理能力的探索具有較強的普適意義，因為在威權(quán)政體中可能存在很好的良治時代，而民主政體國家往往也會遭受不少糟糕透頂?shù)闹卫韺嵺`。

　　討論政府如何有效運作，一直是現(xiàn)代政治學和公共行政研究國家治理體系和治理能力的重要內(nèi)容。在信息通信技術(shù)高度發(fā)達的時代，英國公共管理研究著名學者克里斯托弗·胡德（Chtistopher Hood）提出并不斷完善的政府工具理論，對于我們理解數(shù)字時代的國家治理體系和治理能力問題提供了一個非常有效的分析框架和理論視角。胡德認為，國家、政府能夠有效地履職是建立在四大類重要的政府工具上的，這四類工具由信息節(jié)點（Nodality）、政府權(quán)威（Authority）、公共財富（Treasure）、政府組織（Organization）構(gòu)成（簡稱為NATO分析框架）。利用這個工具主義的分析框架，我們可以研究政府如何有效運作，從而審視國家治理的成效。

　　在NATO分析框架里，胡德借助系統(tǒng)論方法將政府工具抽象描述為政府與行政對象發(fā)生聯(lián)系時所用的探測器（detector）和矯正器（effector），強調(diào)政府（通過政府組織）是如何作用于社會，而不討論政府內(nèi)部發(fā)生的事物。其中，信息節(jié)點是最基礎(chǔ)的一類工具，也是與其他三類關(guān)系最緊密、組合應(yīng)用最為廣泛的治理工具。他認為，所謂信息節(jié)點是指具有處在信息網(wǎng)絡(luò)或社交網(wǎng)絡(luò)（不一定是正中間）當中的屬性，政府就是典型的“信息節(jié)點”。

　　與此同時，政府作為“信息節(jié)點”具備有別于其他群體的關(guān)鍵特征，政府信息節(jié)點在國家社會所處的中心位置，是其他組織和個人所無法企及的。首先，政府節(jié)點具有法律授予的權(quán)威地位，是其他組織和個人所無法擁有的。這個節(jié)點能夠正式頒布命令、令行禁止、保障安全、公正裁決，比其他信息節(jié)點在獲取和使用信息方面具有優(yōu)勢，其發(fā)布信息的影響力也遠遠超過其他組織和個人。其次，政府節(jié)點擁有強大的資源和財力作為支撐，是任何組織和個人難以匹敵的。最后，政府信息節(jié)點擁有龐大的組織體系作為后盾，是其他組織所無法抗衡的。中央和地方各級政府形成的組織網(wǎng)絡(luò)、人員隊伍、機器設(shè)備等基礎(chǔ)，決定了這個信息節(jié)點的強大執(zhí)行能力。此外，如果把社會治理視為基于授權(quán)的政府職能向外延伸的過程，政府信息節(jié)點的作用將得到進一步強化和擴展。

　　從某種意義上而言，“政府組織”工具可看作是信息節(jié)點、政府權(quán)威和公共財富的混合物或衍生物，是它們的一個子集，而非同一集合中的一個元素。但是在這里“政府組織”被視作是與其他三種資源不一樣的資源，因為所有其他工具并不可能完全獨立存在，并且完成自己的使命，必須依靠具體的人、物、機構(gòu)來實現(xiàn)信息節(jié)點、政府權(quán)威、公共財富，或者完全可能從政府組織中派生出信息節(jié)點、政府權(quán)威或者公共財富。對于信息節(jié)點工具而言，比如高速公路上攝像頭自動拍照或者巡回警察使用移動測速儀，都需要路政局或者交警支隊作為長效機構(gòu)存在，來保障這些節(jié)點功能的日常運行。對于政府權(quán)威工具而言，比如最常用的行政許可指令，一紙執(zhí)照或證書的背后離不開認證機構(gòu)的設(shè)立和龐大評估人員隊伍的工作，需要這些機構(gòu)和人員對經(jīng)營主體進行資格審核。對于公共財富工具更是如此，國家最主要的資金來源是稅收，無論是核定稅款還是稅務(wù)稽查，沒有龐大的稅務(wù)工作人員隊伍，國庫恐怕是顆粒無收。