摘要：運(yùn)用文獻(xiàn)調(diào)研與案例分析的研究方法, 通過對文獻(xiàn)資料與網(wǎng)站內(nèi)容的調(diào)查, 從政府?dāng)?shù)據(jù)開放機(jī)構(gòu)、數(shù)據(jù)開放必要性、數(shù)據(jù)開放范圍和開放數(shù)據(jù)的格式標(biāo)準(zhǔn)等方面, 詳細(xì)介紹了加拿大政府?dāng)?shù)據(jù)開放相關(guān)的政策和法律保障, 解讀了該國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)施辦法和細(xì)則, 總結(jié)了該國政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策法規(guī)特點(diǎn), 提出了中國要從重視執(zhí)行力的提升和重視開放數(shù)據(jù)的復(fù)用兩個(gè)方面來促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放。
2013年10月31日, “開放政府聯(lián)盟2013峰會”在倫敦舉行, 會上互聯(lián)網(wǎng)之父蒂姆·伯納斯·李發(fā)布了由“開放數(shù)據(jù)晴雨表項(xiàng)目組”、互聯(lián)網(wǎng)基金會、開放數(shù)據(jù)研究會共同編制的《開放數(shù)據(jù)晴雨表:2013年開放數(shù)據(jù)全球報(bào)告》 (以下簡稱《報(bào)告》) 。截至2016年, 該報(bào)告共編制3版, 旨在揭示全球不同開放數(shù)據(jù)計(jì)劃的滲透性和影響力, 分析全球開放數(shù)據(jù)發(fā)展趨勢, 并對各國和地區(qū)進(jìn)行排名。該報(bào)告從預(yù)備工作、執(zhí)行力和影響力三個(gè)方面對各國的數(shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)進(jìn)行打分, 中國在第三版中的評分并不理想, 三項(xiàng)得分僅為45、15、8。雖然中國數(shù)據(jù)開放起步較晚, 各項(xiàng)評分不高, 但國家層面對此非常重視, 2016年9月29日, 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》, 再次要求“各省 (區(qū)、市) 人民政府、國務(wù)院有關(guān)部門要依托政府門戶網(wǎng)站, 整合本地區(qū)本部門政務(wù)服務(wù)資源與數(shù)據(jù), 加快構(gòu)建權(quán)威、便捷的一體化互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺”。目前, 廣州等地已建立“政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺”, 并發(fā)布46個(gè)政府職能部門的300多項(xiàng)數(shù)據(jù)集。
加拿大作為政府開放運(yùn)動(dòng)中起步最早的國家之一, 在《報(bào)告》中的評分及排名在三年間不斷上升, 從65.87分位列全球第八上升到80.35分位列第四。加拿大的三項(xiàng)分?jǐn)?shù)從2013年的79.11、63.92、51.59上升到89、84、67, 可見通過三年的努力, 加拿大政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)步顯著。值得注意的是, 加拿大在執(zhí)行力評分中上升超過20分僅次于美國, 為世界第二, 而中國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放還有較大的進(jìn)步空間, 對此, 本文擬運(yùn)用文獻(xiàn)調(diào)研與案例分析相結(jié)合的方法, 通過系統(tǒng)調(diào)研加拿大政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策法規(guī)文本, 從開放機(jī)構(gòu)、開放范圍、開放格式等角度, 梳理加拿大政府?dāng)?shù)據(jù)開放的現(xiàn)狀, 以期對中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的實(shí)踐提供借鑒。
一、政府?dāng)?shù)據(jù)開放管理機(jī)構(gòu)
加拿大政府開放運(yùn)動(dòng)的歷史是建立在其政府透明度和問責(zé)制的基礎(chǔ)之上, 最早于1983年頒布《信息獲取法》 (Access to Information Act) , 在2006年《聯(lián)邦責(zé)任法》引入“主動(dòng)披露”制度, 其后于2013年與其他七國集團(tuán)簽署開放數(shù)據(jù)憲章。為保障數(shù)據(jù)開放的順利進(jìn)行, 加拿大政府成立了專門的管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu), 同時(shí)在各政府部門內(nèi)部建立專門管理部門, 也積極加入全球開放數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu), 在國內(nèi)成立其分支機(jī)構(gòu), 為該國和世界政府?dāng)?shù)據(jù)開放做出貢獻(xiàn)。
(一) 加拿大開放數(shù)據(jù)交換中心
基于開放數(shù)據(jù)的巨大商業(yè)潛力, 加拿大政府已宣布耗資300萬美元, 在2014—2016年間建立一個(gè)新的開放數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)——加拿大開放數(shù)據(jù)交換中心 (Canadian Open Data Exchange, ODX) 。作為一個(gè)國家機(jī)構(gòu), ODX致力于增強(qiáng)加拿大技術(shù)力量和加速數(shù)據(jù)的商業(yè)化。ODX將同政府、私營企業(yè)、社會團(tuán)體和學(xué)術(shù)界共同努力, 匯集所有的數(shù)據(jù)碎片, 形成一個(gè)可持續(xù)、市場驅(qū)動(dòng)、開放的數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng), 將開放數(shù)據(jù)的商業(yè)和社會潛在效益轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)效益。ODX通過建立一個(gè)平臺使數(shù)據(jù)擁有者和使用者取得聯(lián)系, 使新的企業(yè)和產(chǎn)品更加符合市場需求, 提高加拿大人的生活質(zhì)量, 更重要的是將會提供新的就業(yè)機(jī)會。ODX將開發(fā)開放數(shù)據(jù)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn), 建立一個(gè)國家級的數(shù)據(jù)市場, 讓商業(yè)化的開放數(shù)據(jù)能夠蓬勃發(fā)展, 并支持加拿大泛在開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新社區(qū), 這將有助于培養(yǎng)下一代數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的公司, 同時(shí)提供相關(guān)的培訓(xùn)和交流機(jī)會, 并影響政策和標(biāo)準(zhǔn)的制定。通過ODX, 加拿大人將能夠看到開放數(shù)據(jù)可計(jì)量的經(jīng)濟(jì)效益, 并以數(shù)據(jù)來驅(qū)動(dòng)企業(yè)的投資, 建立一個(gè)商業(yè)化的國家開放數(shù)據(jù)中心。
(二) 信息專員辦公室
信息專員辦公室是政府?dāng)?shù)據(jù)開放監(jiān)管機(jī)構(gòu), 是加拿大根據(jù)《信息獲取法》于1983年設(shè)立。信息專員的職位專門負(fù)責(zé)國家信息開放工作, 是被《信息獲取法》賦予明確權(quán)利和義務(wù)的議會官員。專員可根據(jù)該法案接受和獨(dú)立調(diào)查申請人提出的關(guān)于政府機(jī)構(gòu)信息公開過程中的投訴, 同時(shí)根據(jù)調(diào)查結(jié)果提出相應(yīng)的建議, 必要時(shí)可以主動(dòng)要求或者在法院介入下進(jìn)入訴訟程序。此外, 專員每年要在議會上做年度報(bào)告, 如遇其職責(zé)范圍內(nèi)的重大問題可隨時(shí)向議會報(bào)告。《信息獲取法》第54至58條規(guī)定, 信息專員辦公室主要由信息專員、專員助理和工作人員組成。
(三) 政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理部門
加拿大政府認(rèn)為, 公眾獲取政府機(jī)構(gòu)信息的權(quán)利是民主制度下的一項(xiàng)基本權(quán)利。政府承諾在信息獲取法及相關(guān)法規(guī)政策的要求下, 努力保障政府的公開度和透明度。為確?！缎畔@取法》及其細(xì)則在政府機(jī)構(gòu)中可以有效實(shí)施, 提高法律法規(guī)的執(zhí)行力度, 同時(shí)確保實(shí)踐工作與法律法規(guī)的一致性, 以便查詢申請人在整個(gè)申請流程中獲得所需幫助, 加拿大政府在三份政府文件中均要求機(jī)構(gòu)內(nèi)部成立專門的開放管理部門, 并對部門及其工作人員的職責(zé)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。
?、睌?shù)據(jù)管理部門工作職責(zé)
《信息獲取政策》 (Policy on Access to Information)是根據(jù)《信息獲取法》的規(guī)定, 由加拿大國庫委員會負(fù)責(zé)編制的有關(guān)該法及其實(shí)施條例的相關(guān)操作政策。通過該政策, 加拿大政府要求政府機(jī)構(gòu)作出一切合理努力協(xié)助申請人便捷獲取記錄。政府機(jī)構(gòu)必須確保其保存的是高質(zhì)量的記錄數(shù)據(jù), 完善的信息化管理是促進(jìn)信息可獲取性的關(guān)鍵因素。按照政策的規(guī)定, 加拿大財(cái)政局秘書處有義務(wù)為政府機(jī)構(gòu)解釋該法案的相關(guān)內(nèi)容, 同時(shí)指導(dǎo)政府機(jī)構(gòu)按照該法案的要求完成數(shù)據(jù)開放工作。
該政策同時(shí)規(guī)定了政府機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)開放工作主要內(nèi)容包括:第一, 機(jī)構(gòu)應(yīng)出版年度工作指引, 包括機(jī)構(gòu)工作職責(zé)、工作項(xiàng)目和所擁有的數(shù)據(jù)索引;第二, 機(jī)構(gòu)要審查和發(fā)布機(jī)構(gòu)信息資源更新情況, 保證更新的數(shù)據(jù)資源使用的是法案規(guī)定的形式, 并向議會報(bào)告信息的內(nèi)容和格式;第三, 緊密與加拿大公共服務(wù)學(xué)校合作, 將信息獲取的相關(guān)知識同培訓(xùn)的課程等整合在一起, 以普及信息獲取相關(guān)知識。
而《政府?dāng)?shù)據(jù)開放指導(dǎo)》 (Directive on Open Government)也對機(jī)構(gòu)內(nèi)部數(shù)據(jù)開放部門的職責(zé)作了詳細(xì)規(guī)定:第一, 確保由財(cái)政秘書處指定的加拿大網(wǎng)站和服務(wù)所開放的數(shù)據(jù)和信息的格式是可獲取和可復(fù)用的;第二, 建立和維護(hù)本機(jī)構(gòu)所持有的具有商業(yè)價(jià)值的數(shù)據(jù)和信息資源的全面清單, 以確定其資格和優(yōu)先次序, 并有計(jì)劃地進(jìn)行數(shù)據(jù)公開;第三, 在將部門信息資源轉(zhuǎn)移到加拿大檔案館和圖書館之前, 最大限度地消除公眾對具有持久價(jià)值的信息資源的訪問限制;第四, 確保每年在指定的網(wǎng)站上公開和更新部門政務(wù)公開實(shí)施方案和開放政府執(zhí)行計(jì)劃, 包括概述部門的方向、戰(zhàn)略和采取的舉措等。
⒉數(shù)據(jù)管理人員工作職責(zé)
《信息獲取政策》中對工作人員的職責(zé)作出了相關(guān)規(guī)定。機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人可以自己完成數(shù)據(jù)開放工作, 也可以任命有足夠能力的人員負(fù)責(zé), 一旦確定具體執(zhí)行人員, 要求其履行裁量權(quán)、實(shí)行人員培訓(xùn)、保護(hù)申請人的身份、協(xié)助義務(wù)、處理訪問請求等8項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)。
根據(jù)《信息獲取法管理指導(dǎo)》 (Directive on the Administration of the Access to Information Act) 規(guī)定, 機(jī)構(gòu)信息專員有13項(xiàng)具體的工作內(nèi)容, 主要包括:第一, 行使自由裁量權(quán), 專員要衡量法案和其他相關(guān)政策, 決定機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)公開的豁免范圍, 必要時(shí)可以咨詢其他機(jī)構(gòu)和第三方, 爭取最大范圍的數(shù)據(jù)公開, 公平、合理、公正地執(zhí)行裁量權(quán);第二, 培養(yǎng)信息意識, 配合機(jī)構(gòu)主管完成后面介紹到的機(jī)構(gòu)工作人員信息獲取知識學(xué)習(xí), 培養(yǎng)整個(gè)機(jī)構(gòu)的信息獲取意識;第三, 義務(wù)協(xié)助, 專員在協(xié)助申請人時(shí), 應(yīng)不考慮其身份, 盡一切合理努力來查找和檢索所要的記錄, 并提供準(zhǔn)確完整的信息, 不能無故拖延, 如在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不能完成信息查找應(yīng)及時(shí)澄清, 同時(shí)要保護(hù)申請人的身份信息。
(四) 開放數(shù)據(jù)研究所
開放數(shù)據(jù)研究所 (Open Data Institute, ODI) 是一個(gè)全球非盈利性組織, 自2012年12月建立以來, 致力于全球開放數(shù)據(jù)研究工作。成立后包括加拿大在內(nèi)全球多個(gè)國家和地區(qū)加入其中, 該研究所主要致力于開放數(shù)據(jù)的研究和創(chuàng)新工作、研究用戶需求和商業(yè)模式、幫助建立相關(guān)政策法規(guī)和培養(yǎng)數(shù)據(jù)開放相關(guān)人才。
除加入該組織并在多倫多成立分部外, 加拿大政府在2014年財(cái)政預(yù)算中提到, 該國政府將與私營部門和學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)共同努力, 擬建立一個(gè)開放數(shù)據(jù)研究所, 該研究所將作為開放數(shù)據(jù)中心項(xiàng)目, 開發(fā)和推廣開放數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn), 刺激開放數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的應(yīng)用, 同時(shí)鼓勵(lì)使用開放數(shù)據(jù)創(chuàng)造新的產(chǎn)品和服務(wù), 提高生產(chǎn)率, 讓更多的加拿大人收益, 可見該組織將在促進(jìn)開放數(shù)據(jù)商業(yè)化中起到關(guān)鍵作用。
二、加拿大政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法規(guī)政策內(nèi)容分析
政府?dāng)?shù)據(jù)開放的機(jī)構(gòu)設(shè)置、部門職責(zé)、人員規(guī)范、開放范圍、開放內(nèi)容、數(shù)據(jù)保護(hù)等詳細(xì)繁雜的內(nèi)容, 均依賴相關(guān)法規(guī)的配合, 從數(shù)據(jù)開放的啟動(dòng)、運(yùn)營到實(shí)施的細(xì)枝末節(jié)都離不開政策的指導(dǎo)。為此, 加拿大頒布了多項(xiàng)法規(guī)政策, 如《信息獲取法》對加拿大政府?dāng)?shù)據(jù)開放所包括的機(jī)構(gòu)范圍、數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)保護(hù)的對象作出規(guī)定, 后頒布的《信息獲取政策》和《信息獲取法管理指導(dǎo)》作為《信息獲取法》的補(bǔ)充和延伸, 對機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)開放的部門設(shè)置、工作內(nèi)容、工作職責(zé)等細(xì)則作出規(guī)定;《政府?dāng)?shù)據(jù)開放指導(dǎo)》作為指導(dǎo)性文件, 就政府?dāng)?shù)據(jù)默認(rèn)開放的范疇、開放格式等作出指導(dǎo);而《加拿大政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可》 (Open Government LicenceCanada) 從公眾利用的角度出發(fā), 規(guī)范了數(shù)據(jù)利用的格式等;《元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》 (Standard on Metadata) 單純從技術(shù)上出發(fā), 規(guī)范了數(shù)據(jù)開放的標(biāo)準(zhǔn)格式。
(一) 數(shù)據(jù)開放的必要性
加拿大政府充分認(rèn)識到數(shù)據(jù)開放將帶來提高效率、降低成本、改善服務(wù)、保障個(gè)人隱私和機(jī)密信息、確保優(yōu)質(zhì)權(quán)威的信息來源, 并最終使政府機(jī)構(gòu)更加負(fù)責(zé)等積極意義。因此, 加拿大政府總結(jié)了以下七點(diǎn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放將帶來的益處, 并不遺余力在全國范圍內(nèi)推廣數(shù)據(jù)開放, 這是國家進(jìn)行政府公開運(yùn)動(dòng)的基礎(chǔ)。第一, 支持創(chuàng)新。私營部門以數(shù)據(jù)的形式對知識資源進(jìn)行訪問, 可以減少重復(fù)研究和促進(jìn)現(xiàn)有資源的復(fù)用, 有利于創(chuàng)新。使用機(jī)器可讀式數(shù)據(jù)方便使用者進(jìn)行市場分析、需求和趨勢預(yù)測, 指導(dǎo)企業(yè)的戰(zhàn)略投資決策。第二, 推進(jìn)政府的問責(zé)制和民主改革。公眾對于政府?dāng)?shù)據(jù)和信息的獲取, 有利于公眾對政府活動(dòng)、服務(wù)提供情況和稅收使用情況進(jìn)行更深入的了解。第三, 推動(dòng)消費(fèi)和商業(yè)發(fā)展。開放和不受限制地利用科研數(shù)據(jù), 特別是統(tǒng)計(jì)、科學(xué)、地理和環(huán)境等數(shù)據(jù), 可以最大化地發(fā)揮這些數(shù)據(jù)的價(jià)值。第四, 更好地利用信息基礎(chǔ)設(shè)施的投資。加拿大在信息和通信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)方面進(jìn)行了大量投資, 建設(shè)了大量圖書館和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)。通過新Web技術(shù)從單向通行擴(kuò)展到協(xié)作環(huán)境, 這項(xiàng)投資將被更充分地利用, 為加拿大人提供更好的服務(wù)。第五, 支持科研。聯(lián)邦科研數(shù)據(jù)的開放, 將為加拿大國內(nèi)和國際上的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、公共部門和行業(yè)研究機(jī)構(gòu)提供大量的實(shí)證研究第一手資料?？蒲腥藛T將可以使用其收集的數(shù)據(jù)、報(bào)告和出版物。第六, 幫助消費(fèi)者決策。通過提供政府部門服務(wù)信息, 將幫助公眾做出正確決定。政府可以通過公開信息來影響公眾的決定, 并可能由此帶來創(chuàng)新潛力和巨大價(jià)值。第七, 降低財(cái)政負(fù)擔(dān)。主動(dòng)提供相關(guān)的數(shù)據(jù), 將會減少公眾對信息的訪問請求、電子郵件和媒體問詢, 這將大大減少處理詢問帶來的行政成本和負(fù)擔(dān)。
(二) 數(shù)據(jù)開放的范圍
數(shù)據(jù)開放是一項(xiàng)法律上的開放, 通過政策法規(guī)明確規(guī)定了開放的機(jī)構(gòu)范圍和內(nèi)容范圍, 在規(guī)定的范圍內(nèi)允許其被無限制地在商業(yè)或非商業(yè)中復(fù)用。按照政策法規(guī), 政府有義務(wù)向公眾提供所需資料, 強(qiáng)制性要求規(guī)定范圍內(nèi)的機(jī)構(gòu)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)對訪問請求進(jìn)行響應(yīng)。
⒈開放數(shù)據(jù)的機(jī)構(gòu)范圍
《信息獲取法》在其第三條及補(bǔ)充條款中明確規(guī)定了“政府機(jī)構(gòu)”的范圍, 不僅包括加拿大政府的機(jī)構(gòu)、部門和辦事處, 同時(shí)包括他們的母公司和全資子公司, 還特別明確提出加拿大種族關(guān)系基金會和公共部門退休金投資局都包括在信息公開的機(jī)構(gòu)范圍內(nèi)。隨著《聯(lián)邦問責(zé)法》的頒布, 《信息獲取法》的適用范圍不斷擴(kuò)大, 目前已經(jīng)包括全國超過200家政府機(jī)構(gòu)。
⒉開放數(shù)據(jù)的適用范圍
加拿大在多項(xiàng)政策法規(guī)中就使用開放數(shù)據(jù)的對象和適用范圍進(jìn)行了規(guī)定, 根據(jù)《法案》這些信息不僅對加拿大公民開放, 同時(shí)對《移民和難民保護(hù)法》中所指的永久居民同樣開放。在加拿大的開放數(shù)據(jù)原則中也有類似原則, 稱為“無差別性原則”, 也稱無歧視性, 該原則指明可以使用開放數(shù)據(jù)的用戶范圍和使用權(quán)限。一般來說, 使用數(shù)據(jù)的障礙包括注冊或成員的資格要求。由加拿大政府發(fā)布的數(shù)據(jù)集應(yīng)將使用障礙盡可能地減到最低。該原則的目的是使任何人在任何時(shí)間都可以訪問數(shù)據(jù), 而不必確定他的身份或要求提供必要理由。例如:“非商業(yè)用途”的要求也就是抵制了“商業(yè)用途”中對于信息的獲取權(quán)利。
2012年11月26日, 加拿大政府發(fā)布了《加拿大政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可》的初步信息, 該許可指明, 用戶在使用這些數(shù)據(jù)時(shí)只要標(biāo)明數(shù)據(jù)的來源, 對不清楚來源或多來源的數(shù)據(jù)只需標(biāo)注來自“政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可”。該許可將授予公眾一個(gè)全球性、永久性、非獨(dú)占性、免費(fèi)的數(shù)據(jù)使用權(quán), 包括用于商業(yè)用途。只要用于合法目的, 公眾可以自由復(fù)制、修改、發(fā)布、翻譯、改編、散播或以其他方式使用任何格式的數(shù)據(jù)。
?、抽_放數(shù)據(jù)的內(nèi)容范圍及要求
加拿大自1983年至今頒布并不斷完善其政府?dāng)?shù)據(jù)公開的相關(guān)法規(guī), 從法律層面上保障了公民有獲取政府機(jī)構(gòu)信息的權(quán)利, 明確哪些信息可以被訪問, 政府要保證不能公開的必要例外信息是特殊有限的, 同時(shí)政府信息的公開要獨(dú)立于政府審查工作, 不能替代審查。
(1)默認(rèn)開放的數(shù)據(jù)
《政府?dāng)?shù)據(jù)開放指導(dǎo)》于2014年9月生效, 其目標(biāo)是將政府?dāng)?shù)據(jù)和信息進(jìn)行開放, 確保公眾能夠找到并加以利用, 以支持問責(zé)制, 促進(jìn)增值分析, 通過信息復(fù)用最大限度地推動(dòng)社會經(jīng)濟(jì)利益。根據(jù)該指導(dǎo)政府應(yīng)在加拿大財(cái)政局秘書處 (Treasury Board of Canada Secretariat) 確立的不受限制和開放許可下, 最大限度地開放政府?dāng)?shù)據(jù)和信息。其中政府?dāng)?shù)據(jù)主要指結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù), 信息主要指非結(jié)構(gòu)化文件和多媒體資源。原則上說, 除所有權(quán)、隱私權(quán)、安全和保密信息等由部門確定的有效例外信息之外, 所有具有商業(yè)價(jià)值的數(shù)據(jù)和信息都應(yīng)開放, 因此財(cái)政局秘書處支持部門制定一個(gè)信息開放清單或指導(dǎo), 確保在法規(guī)和政策的規(guī)定下開放其數(shù)據(jù)和信息, 其中默認(rèn)開放的信息至少要包括所有的強(qiáng)制性報(bào)告文件, 例如議會報(bào)告、主動(dòng)披露報(bào)告;所有在網(wǎng)上發(fā)布或計(jì)劃通過部門網(wǎng)站發(fā)布的信息;出版的印刷物, 包括統(tǒng)計(jì)報(bào)表、教育視頻、活動(dòng)照片、機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)圖等。
據(jù)《信息獲取法》的規(guī)定, 公開的信息包括一般性政府機(jī)構(gòu)工作信息、管理信息, 以及由該機(jī)構(gòu)支付的如酒店、住宿等差旅費(fèi)信息。
(2)不予公開的數(shù)據(jù)
如前文所述, 政府?dāng)?shù)據(jù)默認(rèn)公開要除去特定信息, 加拿大政策法規(guī)既要確保最大程度的政府?dāng)?shù)據(jù)公開, 也要保護(hù)其他法律法規(guī)明確規(guī)定的保密信息, 因此, 《法案》第13-26條明確規(guī)定了可以不予公開的信息范圍, 主要分為:政府安全信息、個(gè)人隱私信息和第三方信息等。政府安全信息主要指一旦披露可以合理預(yù)期將損害加拿大聯(lián)邦政府事務(wù)的信息, 包括國際國防事務(wù)、執(zhí)法信息、調(diào)查與審計(jì)信息、加拿大經(jīng)濟(jì)利益的信息等。個(gè)人隱私信息主要指按照加拿大1985年頒布的《隱私法》中定義的個(gè)人信息, 政府公開信息將按照《隱私法》的規(guī)定, 除非個(gè)人同意, 否則將保護(hù)個(gè)人的敏感信息, 同時(shí)不提供確認(rèn)個(gè)人身份的信息和可以確認(rèn)身份的方法信息。第三方信息指由第三方提供給政府機(jī)構(gòu)的金融、商業(yè)、科學(xué)或技術(shù)信息, 屬于第三方的商業(yè)秘密, 當(dāng)披露信息可以合理地預(yù)期將會導(dǎo)致重大財(cái)務(wù)損失或獲得, 或?qū)p害第三方競爭地位的信息應(yīng)予以保護(hù), 拒絕公開。
(3)開放的數(shù)據(jù)要求
加拿大政府基于陽光基金會的“十項(xiàng)開放政府信息原則”設(shè)立了數(shù)據(jù)公開原則, 原則是行事所依據(jù)的準(zhǔn)則, 也是法規(guī)政策制定的標(biāo)準(zhǔn)。在該原則中就所開放的數(shù)據(jù)給出了一定的要求:首先, 要求具備完整性, 數(shù)據(jù)集應(yīng)盡可能地完整, 所包含的記錄應(yīng)整體反映有關(guān)的特定主題。除了有關(guān)隱私的問題和資料, 所有來源于數(shù)據(jù)集的原始信息應(yīng)向公眾發(fā)布。元數(shù)據(jù)應(yīng)包括原始數(shù)據(jù)定義和解釋, 同時(shí)解釋數(shù)據(jù)是如何計(jì)算的。其次是首要性, 數(shù)據(jù)應(yīng)盡量來源于第一手資料。該原則要求政府機(jī)構(gòu)在提供原始資料的同時(shí)也要告知公眾數(shù)據(jù)是如何采集的, 確保用戶在數(shù)據(jù)傳播中可以隨時(shí)驗(yàn)證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和數(shù)據(jù)采集的合理性。再次是及時(shí)性, 加拿大政府應(yīng)及時(shí)向公眾提供數(shù)據(jù)?？紤]到數(shù)據(jù)有極強(qiáng)的時(shí)效性, 在條件允許的情況下, 政府應(yīng)第一時(shí)間發(fā)布其收集和組織的數(shù)據(jù)。最后是永久性, 指數(shù)據(jù)的可用性不會隨著時(shí)間推移而消失, 而可以被永久利用。對于公眾最好是在線提供的信息一直保持在線, 只是隨著時(shí)間的推移進(jìn)行適當(dāng)?shù)陌姹靖潞痛鏅n。同時(shí), 加拿大政府發(fā)布在政府網(wǎng)站上的數(shù)據(jù)是免費(fèi)開放的。
(三) 開放數(shù)據(jù)的格式標(biāo)準(zhǔn)
數(shù)據(jù)開放不僅是法律上的開放, 更是一項(xiàng)技術(shù)上的開放, 開放的數(shù)據(jù)應(yīng)是一個(gè)機(jī)器可讀的標(biāo)準(zhǔn)格式, 這意味著它可以被計(jì)算機(jī)應(yīng)用檢索和做處理。因此, 加拿大不少的法規(guī)政策中就開放數(shù)據(jù)的格式標(biāo)準(zhǔn)給出了明確要求。
⒈數(shù)據(jù)的存儲格式
數(shù)據(jù)資源作為一種戰(zhàn)略資源可以被捕捉、描述、檢索、獲取、分享、利用及復(fù)用, 真實(shí)可靠、完整的數(shù)據(jù)資源可以幫助政府制定有效的方案和服務(wù), 促進(jìn)決策的制定和作為問責(zé)制監(jiān)督的依據(jù)。加拿大政府?dāng)?shù)據(jù)開放原則中就其存儲提出了兩項(xiàng)基本要求:首先是機(jī)器可讀性, 機(jī)器的輸入信息處理能力比其他方式更強(qiáng), 因此由政府發(fā)布的數(shù)據(jù)集應(yīng)采取廣泛使用的文件格式存儲, 如CSV、XML等, 方便用戶通過機(jī)器讀取和加工, 同時(shí)文件中應(yīng)附有文件的格式和使用說明;其次是使用通行的標(biāo)準(zhǔn)格式, 如果只有一個(gè)公司編寫的程序可以讀取文件數(shù)據(jù), 訪問該信息則必須使用該公司的程序, 如果該公司的程序不能被公眾獲取, 或者需要付費(fèi)獲取, 那么將會影響用戶對文件的使用。政府發(fā)布的數(shù)據(jù)集應(yīng)盡可能采取通行標(biāo)準(zhǔn)格式, 使得數(shù)據(jù)可以提供給更多的潛在用戶群。
根據(jù)前述原則的要求, 加拿大政府制定了《元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》, 元數(shù)據(jù)定義和描述了數(shù)據(jù)資源的結(jié)構(gòu)、含義、內(nèi)容及其存在的系統(tǒng)。統(tǒng)一創(chuàng)建、收割和使用元數(shù)據(jù)有利于數(shù)據(jù)資源的高效管理。該標(biāo)準(zhǔn)將元數(shù)據(jù)分為以下三種類型, 并給出每種元數(shù)據(jù)的適用范圍、詳細(xì)的著錄內(nèi)容和格式:
(1) 記錄元數(shù)據(jù)。采取ISO23081的通用元數(shù)據(jù)格式記錄該元數(shù)據(jù)。支持記錄作為一種管理功能, 持續(xù)將部門存貯的信息資源進(jìn)行元數(shù)據(jù)的創(chuàng)建、獲取、收割和管理, 以此來實(shí)現(xiàn)資源的商業(yè)價(jià)值和決策支持價(jià)值。
(2) 網(wǎng)頁資源元數(shù)據(jù)。采取都柏林核心元數(shù)據(jù)倡議 (DCMI) 格式來定義該種元數(shù)據(jù), Web資源發(fā)現(xiàn)元數(shù)據(jù)支持導(dǎo)航、搜索、顯示和共享網(wǎng)絡(luò)信息資源。
(3) 網(wǎng)頁內(nèi)容管理系統(tǒng)元數(shù)據(jù)。采取都柏林核心元數(shù)據(jù)倡議 (DCMI) 格式來定義該種元數(shù)據(jù), Web內(nèi)容管理系統(tǒng) (WCMS) 元數(shù)據(jù)支持在Web內(nèi)容管理系統(tǒng)中對Web內(nèi)容進(jìn)行編寫、管理和發(fā)布的業(yè)務(wù)和技術(shù)流程。
?、矓?shù)據(jù)的接口標(biāo)準(zhǔn)
易訪問性意味著數(shù)據(jù)的易獲取性, 為達(dá)到由加拿大政府發(fā)布的數(shù)據(jù)集盡可能便于訪問這一目的, 加拿大就其數(shù)據(jù)的接口也給出了相應(yīng)的規(guī)定。電子訪問的障礙是指數(shù)據(jù)只能通過系統(tǒng)表單獲取, 這需要Flash、Javascript、Cookie等面向?yàn)g覽器的技術(shù)支持。相比之下, 只需為用戶提供一個(gè)接口, 無需插件, 無需瀏覽器支持, 通過應(yīng)用程序接口 (API) 可以直接獲取所需后臺數(shù)據(jù)的方式使數(shù)據(jù)獲取更加容易, 分離了接口和實(shí)現(xiàn), 提高了復(fù)用性、擴(kuò)展性和耦合性。
三、加拿大政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策法規(guī)特點(diǎn)
加拿大政府?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)展至今, 從政府?dāng)?shù)據(jù)開放全球排名第八位上升至第四, 說明其政府?dāng)?shù)據(jù)開放的不斷進(jìn)步與完善, 而這些與其配套并不斷完善的政策法規(guī)是分不開的。如前文所述, 加拿大在數(shù)據(jù)開放方面的法規(guī)政策相互交叉、內(nèi)容詳細(xì), 為國家數(shù)據(jù)開放奠定了良好的法律基礎(chǔ), 使得數(shù)據(jù)開放有法可依、有據(jù)可查?，F(xiàn)對加拿大政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的特點(diǎn)進(jìn)行總結(jié), 為中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的發(fā)展提供參考。
第一, 政策覆蓋面廣。截至2016年11月, 加拿大政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站上已發(fā)布來自加拿大自然資源、統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部等54個(gè)主要領(lǐng)域的200多家機(jī)構(gòu)提供的121853個(gè)數(shù)據(jù)集。開放數(shù)據(jù)來源廣泛、格式多樣, 與加拿大相關(guān)政策法規(guī)要求的數(shù)據(jù)默認(rèn)開放息息相關(guān)。
第二, 政策法規(guī)相互關(guān)聯(lián)并不斷修訂完善。如前文所述, 《信息獲取政策》和《信息獲取法管理指導(dǎo)》是在《信息獲取法》的基礎(chǔ)上制定頒布以作補(bǔ)充的。同時(shí)在調(diào)查中發(fā)現(xiàn), 政府?dāng)?shù)據(jù)開放多項(xiàng)政策法規(guī)都進(jìn)行過多次完善修訂, 如《信息獲取法》和《信息獲取法管理指導(dǎo)》等法案均在2016年進(jìn)行了再版, 能夠適應(yīng)現(xiàn)狀需求與發(fā)展趨勢。
第三, 重視用戶參與。以《加拿大政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可》為例, 該許可在頒布之初, 曾邀請社會各界對其進(jìn)行討論, 通過反饋信息以求完善。該舉措引起國內(nèi)外積極反響, 收到了來自加拿大國內(nèi)和多個(gè)國際開放存取組織的反饋。通過這些積極的有建設(shè)性的意見, 加拿大政府最終刪除原先許可協(xié)議中針對政府開放數(shù)據(jù)復(fù)用的相關(guān)限制性條款。
第四, 重視開放數(shù)據(jù)的復(fù)用。數(shù)據(jù)開放的最終目的是數(shù)據(jù)復(fù)用、再現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值, 加拿大為保障數(shù)據(jù)的再利用, 從政府和個(gè)人兩個(gè)層面作出努力。建立加拿大開放數(shù)據(jù)交換中心, 作為數(shù)據(jù)擁有者和使用者的接口;頒布《政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可》鼓勵(lì)并規(guī)范公眾對數(shù)據(jù)的復(fù)用。
第五, 建立多層式機(jī)構(gòu)管理架構(gòu)。加拿大建立了多層級的政府開放數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu), 從全國性的信息專員辦公室, 到各機(jī)構(gòu)內(nèi)部的數(shù)據(jù)開放管理部門。多層級的管理架構(gòu)保障了法規(guī)政策的順利實(shí)施, 是其政府開放執(zhí)行力的重要保障。
四、對中國的啟示
對比第三期《世界開放數(shù)據(jù)晴雨表》中國、加拿大兩國的得分情況, 中國在數(shù)據(jù)開放的準(zhǔn)備工作、執(zhí)行力和影響力方面都有較大的進(jìn)步空間, 加拿大在開放準(zhǔn)備工作和執(zhí)行力兩方面都獲得較高評分, 尤其是其執(zhí)行力評分已位居世界第二。由于社會制度與國情的差異, 我們不能生搬硬套加拿大政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策經(jīng)驗(yàn), 應(yīng)結(jié)合中國的發(fā)展現(xiàn)狀與預(yù)期目標(biāo), 有選擇地學(xué)習(xí)相關(guān)經(jīng)驗(yàn), 尤其是執(zhí)行力提升和數(shù)據(jù)復(fù)用兩個(gè)方面。
(一) 重視數(shù)據(jù)開放執(zhí)行力的提升
執(zhí)行力是開放數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)保障, 如果沒有執(zhí)行力的保障, 所有的政策法規(guī)都不可能得到貫徹實(shí)施, 數(shù)據(jù)開放也就不能真正實(shí)現(xiàn)。加拿大數(shù)據(jù)開放的執(zhí)行力在三年間有大幅度的提升與其重視開放的監(jiān)管運(yùn)行和重視標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則的制定是密不可分的。
?、敝匾晹?shù)據(jù)開放運(yùn)營及監(jiān)管
加拿大完善的工作機(jī)制和相應(yīng)的監(jiān)督投訴機(jī)制是其數(shù)據(jù)開放執(zhí)行力的有力保障。中國可以借鑒其相關(guān)經(jīng)驗(yàn), 制定數(shù)據(jù)開放運(yùn)行機(jī)制。這些機(jī)制應(yīng)包括數(shù)據(jù)開放機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作制度、工作人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)和開放工作監(jiān)管等方面。機(jī)構(gòu)可指定部門或個(gè)人負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)開放工作, 責(zé)任到人, 同時(shí)應(yīng)明確工作職責(zé)和范圍, 工作主要包括:編寫開放目錄, 著錄機(jī)構(gòu)元數(shù)據(jù), 數(shù)據(jù)脫敏處理及開放, 及時(shí)回應(yīng)公眾申請等。
中國可借鑒加拿大多層式的數(shù)據(jù)開放管理架構(gòu), 在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下建立監(jiān)管機(jī)制, 設(shè)立專門工作小組, 監(jiān)督各級政府和機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)開放工作, 審查數(shù)據(jù)開放及更新情況, 接受相關(guān)投訴并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成調(diào)查處理, 保障中國的數(shù)據(jù)開放進(jìn)入良性循環(huán)。中國許多地方政府都建立了大數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)和開放平臺。這種多層式管理架構(gòu)也可避免建設(shè)時(shí)如火如荼, 使用時(shí)無人問津的情況出現(xiàn)。
開放數(shù)據(jù)工作的順利進(jìn)行離不開工作人員的人力保障, 加強(qiáng)機(jī)構(gòu)工作人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)是十分必要的, 加拿大在《信息獲取法管理指導(dǎo)》等政策文件中明確規(guī)定了機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人要確保本機(jī)構(gòu)全體員工均接受《信息獲取法》的應(yīng)用培訓(xùn), 培訓(xùn)內(nèi)容包括:學(xué)習(xí)法案的目的和適用范圍;明確工作人員有提供完整、準(zhǔn)確和及時(shí)的回應(yīng), 協(xié)助申請人獲取信息的職責(zé);明確阻礙申請人的訪問權(quán)利構(gòu)成犯罪的, 將會被刑事制裁;員工將學(xué)習(xí)處理訪問請求, 行使自由裁量權(quán)等職責(zé)。中國也可以由國務(wù)院下發(fā)文件, 各機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織學(xué)習(xí), 要求工作人員明確開放工作的重要意義, 了解其工作流程, 培養(yǎng)數(shù)據(jù)開放意識, 對于具體負(fù)責(zé)開放工作的人員必須明確工作范圍、工作內(nèi)容和各項(xiàng)規(guī)章制度等。
?、仓匾晹?shù)據(jù)開放的標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則
加拿大在多項(xiàng)政策法規(guī)中明確了開放數(shù)據(jù)的適用范圍和數(shù)據(jù)格式等, 中國也應(yīng)以文件形式明確規(guī)定開放范圍和標(biāo)準(zhǔn), 有序地進(jìn)行開放工作, 確定哪些數(shù)據(jù)可以開放, 哪些數(shù)據(jù)應(yīng)予以保護(hù)。對于一般性數(shù)據(jù), 機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快處理并對公眾開放;對于敏感數(shù)據(jù), 可將其分離, 待完成脫敏處理后再開放。同時(shí), 統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)格式, 對公眾開放的信息要盡量語言平實(shí)、清晰、易懂;數(shù)據(jù)要用統(tǒng)一、機(jī)器可讀、通用的格式開放。滿足這兩點(diǎn)才可以確保所開放的信息更易被公眾理解和復(fù)用, 并可以通過機(jī)器處理分析等。
(二) 重視開放數(shù)據(jù)的復(fù)用
數(shù)據(jù)開放的最終目的是為了數(shù)據(jù)的再利用, 最大限度發(fā)揮數(shù)據(jù)的商業(yè)和社會價(jià)值。加拿大為提高數(shù)據(jù)的利用率采取頒布《開放數(shù)據(jù)使用許可》、公開數(shù)據(jù)清單和加強(qiáng)社會信息獲取能力等方法值得中國借鑒。
?、敝匾暪娎瞄_放數(shù)據(jù)的能力培養(yǎng)
數(shù)據(jù)開放的最終目的是讓公眾可以獲取所需數(shù)據(jù), 發(fā)揮數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值, 那么就要求數(shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)有最大范圍的潛在數(shù)據(jù)用戶。根據(jù)最新的開放數(shù)據(jù)晴雨表, 僅有18%的被調(diào)查國家有統(tǒng)一的開放許可。從加拿大開放許可的經(jīng)驗(yàn)可以看出, 開放許可在公眾使用開放數(shù)據(jù)的過程中起到規(guī)范指導(dǎo)作用。中國也可以頒布《開放數(shù)據(jù)使用許可》, 賦予社會公眾使用政府開放數(shù)據(jù)的權(quán)利, 同時(shí)規(guī)范使用方式。
目前, 關(guān)于數(shù)據(jù)公開最常見的問題是“不清楚公眾需要什么數(shù)據(jù)”, 即使數(shù)據(jù)公開, 沒有政府所掌握的全部數(shù)據(jù)公開清單, 公眾仍然無法獲取他們需要的數(shù)據(jù), 因此加拿大已開始著手建立一個(gè)全國性關(guān)于公開和未公開的數(shù)據(jù)目錄并對公眾開放使用權(quán)限。加拿大的數(shù)據(jù)開放目錄工作處于世界領(lǐng)先水平, 為國家的數(shù)據(jù)開放和利用提供了一個(gè)有效的路徑。中國可以借鑒加拿大的數(shù)據(jù)開放目錄, 各機(jī)構(gòu)編寫其開放目錄, 按照目錄在規(guī)定的網(wǎng)站平臺上有序地完成數(shù)據(jù)主動(dòng)開放, 由此保障數(shù)據(jù)默認(rèn)開放, 確認(rèn)開放順序和格式等。公眾也可以通過該目錄了解機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)開放情況, 減少不必要的信息申請。
加拿大在其政策中明確要求機(jī)構(gòu)緊密與加拿大公共服務(wù)學(xué)校合作, 將信息獲取的相關(guān)知識與培訓(xùn)的課程等整合在一起, 以普及信息獲取相關(guān)知識。中國也可以在高校、公共圖書館和網(wǎng)絡(luò)公開課中開設(shè)相關(guān)課程, 提升社會公眾的信息獲取和利用能力。
?、步⑼晟茋壹墧?shù)據(jù)中心
除了上面介紹的在社會大眾中加強(qiáng)數(shù)據(jù)復(fù)用, 還應(yīng)在商業(yè)領(lǐng)域、學(xué)術(shù)領(lǐng)域和決策中加強(qiáng)數(shù)據(jù)的復(fù)用。商業(yè)環(huán)境中的數(shù)據(jù)利用, 是數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的最直觀體現(xiàn), 如加拿大的開放數(shù)據(jù)交換中心就是一個(gè)國家主導(dǎo)、以數(shù)據(jù)的商業(yè)化為目的的數(shù)據(jù)交換中心。比如, 可以由財(cái)政部和商務(wù)部等相關(guān)部門聯(lián)合, 將中國政府?dāng)?shù)據(jù)中的商業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行整合建立數(shù)據(jù)交換中心, 同時(shí)學(xué)習(xí)加拿大的成功經(jīng)驗(yàn), 與社會各界共同匯集所有的數(shù)據(jù)碎片, 形成一個(gè)商業(yè)數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng), 讓數(shù)據(jù)擁有者和使用者取得聯(lián)系, 最終實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。
如今, 智庫建設(shè)在世界范圍內(nèi)已經(jīng)形成趨勢, 中國各級政府、高校和研究所都在努力探索和完善智庫建設(shè)。智庫建設(shè)的基礎(chǔ)就是數(shù)據(jù)的采集, 可以考慮將政府?dāng)?shù)據(jù)開放和利用與智庫資源的采集進(jìn)行對接, 避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。一旦實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放, 這些開放的資源可以被各級智庫利用, 將這些健康、教育、經(jīng)濟(jì)、收入、農(nóng)業(yè)、環(huán)境、人口等等的信息進(jìn)行整合分析, 并最終為決策者提供參考, 從而創(chuàng)造價(jià)值。這樣既完成了智庫工作中的政府?dāng)?shù)據(jù)采集工作, 又為政府?dāng)?shù)據(jù)的利用提供了一個(gè)有效的路徑, 完成其價(jià)值轉(zhuǎn)化, 擴(kuò)大其影響力。
湖南師范大學(xué)圖書館 胡逸芳 武漢大學(xué)信息管理學(xué)院 林焱
