摘 要：
《大數(shù)據(jù)時代》的作者Viktor·Mayer-Schonberger曾說過:“政府不需要去補貼和建立所謂新興產(chǎn)業(yè), 只需要開放政府的數(shù)據(jù), 就能培育一個新的增長點——新型的服務業(yè)?！闭_放數(shù)據(jù)運動席卷全球, 上海市政府數(shù)據(jù)服務網(wǎng) (www.datashanghai.gov.cn) 早在2012年6月就已上線, 成為中國大陸地區(qū)首個政府數(shù)據(jù)開放平臺, 目前已涵蓋了經(jīng)濟建設、資源環(huán)境、教育科技、道路交通、社會發(fā)展、公共安全、文化休閑、衛(wèi)生健康、民生服務、機構團體、城市建設等11個重點領域。
近年來, 開放政府數(shù)據(jù)在許多國家迅速推進, 成為政府信息化領域的熱門話題和研究重點。2009年5月, 美國聯(lián)邦政府數(shù)據(jù)開放平臺www.data.gov正式上線, 成為全球首個一站式的政府數(shù)據(jù)開放平臺, 目前已開放了超過13萬個數(shù)據(jù)集供社會免費下載, 覆蓋農(nóng)業(yè)、商業(yè)、氣候、消費、生態(tài)、教育、能源、金融、衛(wèi)生、制造、海洋、公共安全、科研、地方政府等十多個主題。英國政府也開設了Data.gov.uk網(wǎng)站, 將中央政府與地方政府部門的數(shù)據(jù)向社會開放。目前已有幾十個國家和地區(qū)以及國際組織 (如OECD、世界銀行等) 在推行政府數(shù)據(jù)開放。中國的一些地方政府也已開始探索開放政府數(shù)據(jù)。北京市、武漢市、無錫市、佛山市南海區(qū)等許多地方也已建成或正在積極建設政府數(shù)據(jù)開放平臺。上海則是唯一有明確公開開放數(shù)據(jù)工作計劃的城市。其發(fā)布的《上海市政務數(shù)據(jù)資源共享和開放年度工作計劃》不但明確了整體的戰(zhàn)略部署和年度目標, 也清楚列出當年的數(shù)據(jù)開放重點領域清單:2014年計劃開放190項數(shù)據(jù)集, 2015年計劃開放428項數(shù)據(jù)集;這份工作方案同時明確了開放政府數(shù)據(jù)項目相關的配套項目建設 (例如政府數(shù)據(jù)共享政策和平臺的完善) 。在其他地方, 目前只有與智慧城市、大數(shù)據(jù)等相關的公開性政策文件, 并未對開放數(shù)據(jù)專門公開發(fā)布相應政策, 也未公開相應工作方案。
解本義:政府“開放”“數(shù)據(jù)”
開放政府數(shù)據(jù)是指任何人都可以自由、免費地訪問、獲取、利用和分享政府的數(shù)據(jù)。具體而言, 政府數(shù)據(jù)開放包括以下基本原則和要求:
完整：除非涉及國家安全、商業(yè)機密、個人隱私或其他特別限制, 所有的政府數(shù)據(jù)都應開放, 開放是原則, 不開放是例外。
一手：開放從源頭采集到的一手數(shù)據(jù), 而不是被修改或加工過的數(shù)據(jù)。
及時：在第一時間發(fā)布和更新數(shù)據(jù)。
可獲?。簲?shù)據(jù)可被獲取, 并盡可能地擴大用戶范圍和利用種類。
可機讀：數(shù)據(jù)可被計算機自動抓取和處理。
非歧視性：數(shù)據(jù)對所有人都平等開放, 不需要特別登記。
非私有：任何實體都不得排除他人使用數(shù)據(jù)的權利。
免于授權：數(shù)據(jù)不受版權、專利、商標或貿(mào)易保密規(guī)則的約束或已得到授權使用 (除非涉及國家安全、商業(yè)機密、個人隱私或特別限制) 。
在開放政府數(shù)據(jù)過程中, 政府開放數(shù)據(jù)而不自己加工產(chǎn)生產(chǎn)品, 由社會和市場力量來利用數(shù)據(jù), 開發(fā)產(chǎn)品滿足社會需求, 在這個過程中政府和社會/企業(yè)實現(xiàn)了合作共存, 一方提供資源, 一方提供加工。政府只需要保證數(shù)據(jù)質量、及時度和下載, 而不需要操心如何開發(fā)。
開放對象:數(shù)據(jù)而非信息。數(shù)據(jù)是底層的、原始的、一手的、未經(jīng)加工的資源。信息是對底層的數(shù)據(jù)做加工解讀, 綜合分析的產(chǎn)物, 是二手的結果。因此, 公開信息是第一個層面的開放, 在大數(shù)據(jù)時代應進一步深入到數(shù)據(jù)層的開放。開放了原始的數(shù)據(jù)之后, 社會對于這些數(shù)據(jù)的加工能力和創(chuàng)造力將是政府無法想象和估量的。
開放目的:開放而非僅公開。信息公開重點強調(diào)的知情權, 讓公眾知道政府在做什么, 監(jiān)督政府的工作, 并參與到政府的決策中。強調(diào)的是政府的透明度, 是政治行政上的責任。開放政府數(shù)據(jù)是為了保障利用權, 重在公眾對數(shù)據(jù)的再次利用權, 更多強調(diào)經(jīng)濟增長和社會發(fā)展上的責任。所以信息公開是數(shù)據(jù)開放的基礎, 但數(shù)據(jù)開放比信息公開在深度和廣度上都有一個躍進。
識大體:取之于民, 用之于民
政府數(shù)據(jù)是行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的數(shù)據(jù), 其經(jīng)費來自于公共財政和納稅人, 屬于公共產(chǎn)品, 產(chǎn)權上歸全社會所有。隨著政府信息化建設的不斷發(fā)展, 政府部門生成、采集和保存了大量與公眾的生產(chǎn)生活息息相關的數(shù)據(jù), 成為一個國家最主要的數(shù)據(jù)保有者。在不違反相關政策法規(guī)和不損害公共利益的情況下, 將政府數(shù)據(jù)向公眾免費開放, 供其利用和開發(fā), 本質上是政府在大數(shù)據(jù)時代提供的一種公共服務, 從而將取之于民的數(shù)據(jù)還之于民。
政府開放數(shù)據(jù)供社會進行增值開放和創(chuàng)新應用, 可以激發(fā)大眾創(chuàng)新, 萬眾創(chuàng)業(yè)?，F(xiàn)在都強調(diào)創(chuàng)新, 數(shù)據(jù)是互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新的重要基礎, 如果政府不開放這一部分數(shù)據(jù), 很多創(chuàng)新應用沒有數(shù)據(jù)作為支持, 只能是一些空殼創(chuàng)新。真正要推動大眾創(chuàng)新, 政府開放數(shù)據(jù)就是一個重要的推手。
開放政府數(shù)據(jù), 可以推動經(jīng)濟增長乃至整個經(jīng)濟增長方式的轉型, 數(shù)據(jù)開發(fā)者能利用政府開放的數(shù)據(jù), 提供更好的服務, 創(chuàng)造更多的價值, 這個過程能夠提高整個國家在大數(shù)據(jù)時代的競爭力。開放數(shù)據(jù)激發(fā)經(jīng)濟活力從而提升稅收, 這是一個良性循環(huán), 更是一個創(chuàng)造巨大公共價值的全局性戰(zhàn)略。
政府僅僅把數(shù)據(jù)放到平臺上, 政府數(shù)據(jù)公開工作并沒有結束。因為開放數(shù)據(jù)本身并不會帶來價值或社會經(jīng)濟效益, 而要這些數(shù)據(jù)被社會充分利用, 才能產(chǎn)生效益。因此, 現(xiàn)在國際上很流行的說法是, 開放政府數(shù)據(jù)是一個生態(tài)系統(tǒng)。在數(shù)據(jù)開放的過程中, 相應政策法規(guī)、組織管理、數(shù)據(jù)質量管理和平臺開發(fā)決定著政府數(shù)據(jù)開放的水平;在政府數(shù)據(jù)開放之后, 數(shù)據(jù)利用者的利用方式和利用能力將直接影響數(shù)據(jù)利用效果, 兩者間的動態(tài)互動關系共同決定著開放數(shù)據(jù)的價值創(chuàng)造過程。在價值創(chuàng)造機理上, 政府數(shù)據(jù)從開放、利用到價值創(chuàng)造是一個動態(tài)循環(huán)的過程。
攔路虎:六大問題亟需改進
目前, 開放政府數(shù)據(jù)主要面臨政策不配套、意識不到位、開放動力不足、部門利益抵抗、數(shù)據(jù)質量不高、管理能力不足, 安全隱私隱患等方面的阻礙。結合中國各地的開放數(shù)據(jù)實踐, 總結出六大主要問題:
數(shù)據(jù)量少、價值低、可機讀比例低。總體上, 目前各地政府所開放的數(shù)據(jù)集數(shù)量和價值離社會需求仍有很大差距, 無法滿足經(jīng)濟發(fā)展與社會創(chuàng)新領域的需求, 大量高價值且不涉及國家安全、商業(yè)機密和個人隱私的數(shù)據(jù)未能開放。此外, 開放數(shù)據(jù)所采用的數(shù)據(jù)格式?jīng)Q定了數(shù)據(jù)的技術開放性, 所有數(shù)據(jù)都提供可機讀格式在實踐中尚未能實現(xiàn), 而這將會為數(shù)據(jù)利用者, 特別是非技術背景的使用者 (例如學者、記者、NGO從業(yè)人員等) 增加難度, 尤其是進一步增值利用相關數(shù)據(jù)。
開放的多為靜態(tài)數(shù)據(jù)。開放政府數(shù)據(jù)應更多開放動態(tài)、實時的業(yè)務數(shù)據(jù), 高價值的動態(tài)數(shù)據(jù)是激發(fā)企業(yè)、個人開發(fā)者進一步增值利用的重要杠桿。在研究評估中發(fā)現(xiàn), 目前各地方發(fā)布的數(shù)據(jù)中平均86.25%的數(shù)據(jù)是靜態(tài)數(shù)據(jù) (以年為單位更新, 或按需更新) , 僅有平均13.75%的數(shù)據(jù)屬于動態(tài)數(shù)據(jù) (以月、周、日為單位更新, 或實時更新) , 遠不能滿足和激發(fā)數(shù)據(jù)利用者的需求與興趣。開放政府數(shù)據(jù)并非以數(shù)據(jù)釋放為終點, 對數(shù)據(jù)的更新維護也是開放政府數(shù)據(jù)項目的重要工作。
數(shù)據(jù)授權協(xié)議條款含糊。開放數(shù)據(jù)的授權協(xié)議是開放數(shù)據(jù)生態(tài)圈建設的重要元素, 不但可確保開放數(shù)據(jù)可以自由免費地被使用、傳播, 也有益于社會大眾理解開放文化, 從而進一步發(fā)展出基于開放數(shù)據(jù)授權協(xié)議的商業(yè)模式。研究發(fā)現(xiàn), 各地方目前都采用了網(wǎng)站免責條款/用戶協(xié)議的形式, 對發(fā)布的所有開放數(shù)據(jù)進行了一次性整體授權。在相應的條款上, 則存在較為嚴重的問題, 尚不符合開放數(shù)據(jù)的法律開放性原則。
缺乏便捷的數(shù)據(jù)獲取渠道。在數(shù)據(jù)獲取方式方面, 平臺的數(shù)據(jù)獲取缺乏便捷性, 大都須進行事先的注冊登錄, 且平臺注冊難度較大, 不利于民眾快速、便捷地獲取平臺數(shù)據(jù), 多數(shù)地方的開放數(shù)據(jù)平臺都未提供數(shù)據(jù)內(nèi)容的預覽功能, 或者提供了部分數(shù)據(jù)內(nèi)容的預覽, 由此對民眾的積極性和滿意度有一定的負面影響。
缺乏高質量的數(shù)據(jù)應用。有些平臺雖然開設了數(shù)據(jù)應用頻道, 但是平臺上現(xiàn)存的應用并非可下載、可使用的數(shù)據(jù)應用, 而僅僅是功能測試之后的結果;有些平臺雖然提供了可下載、可使用的數(shù)據(jù)應用, 但大多并未利用本站數(shù)據(jù), 或僅僅淺層次地運用了地理位置等基礎數(shù)據(jù), 或即使利用了本站數(shù)據(jù), 也并未對具體使用了哪個數(shù)據(jù)進行說明;有些平臺提供的“數(shù)據(jù)應用”名不副實, 實際上地方政府部門的政務業(yè)務處理系統(tǒng), 是開放數(shù)據(jù)的來源, 而非數(shù)據(jù)開放后的實際應用。
缺乏便捷、及時、有效、公開的互動交流。在互動交流方面, 多數(shù)地方的開放數(shù)據(jù)平臺都提供了對單個數(shù)據(jù)集的評價功能以及數(shù)據(jù)請求功能, 建立了用戶和政府之間的對話機制。但多數(shù)平臺的互動交流功能使用都缺乏便捷性, 大多需要事先注冊登錄。其次, 平臺的互動交流功能缺乏及時有效的回應, 有些開放數(shù)據(jù)平臺雖然提供了單個數(shù)據(jù)集的評價功能, 但是經(jīng)過試驗, 實際情況是可以提交評價, 但一直沒有在網(wǎng)頁上顯示, 至于原因是審核尚未或未曾通過, 還是評價功能有名無實, 則不得而知。
建言策:七條現(xiàn)實改進路徑
加強管理架構建設。首先, 建議設立或指定開放政府數(shù)據(jù)工作的主管部門, 并賦予該部門足夠的職權, 以協(xié)調(diào)統(tǒng)籌其他業(yè)務部門的數(shù)據(jù), 同時還應明確業(yè)務部門和其他相關部門在開放數(shù)據(jù)工作中的分工與職責。其次, 應盡快制定具有針對性的、切實可行的數(shù)據(jù)開放政策規(guī)范及行動計劃, 對開放政府數(shù)據(jù)的對象、形式、邊界進行嚴格定義, 保證數(shù)據(jù)開放的規(guī)范化和制度化。最后, 建議主管部門編訂年度工作方案, 并公開向大眾發(fā)布, 這將有利于社會公眾知曉和參與開放政府數(shù)據(jù)工作。
提高領導支持力度。開放政府數(shù)據(jù)項目僅由主管部門推動還遠遠不夠, 地方行政部門公開支持, 無疑是推動這項工作的重要因素。對開放政府數(shù)據(jù)的目的和意義, 建議各地方行政長官加深理解, 并在地方重要工作會議、公開講話和實際工作中加強支持, 在政府體系內(nèi)樹立起開放政府數(shù)據(jù)的觀念, 增強數(shù)據(jù)開放意識, 提升開放數(shù)據(jù)工作能力建設, 指導并支持主管部門推進開放政府數(shù)據(jù)工作。
基于社會需求開放。建議主管部門以用戶需求為導向, 會同數(shù)據(jù)發(fā)布單位以及數(shù)據(jù)需求者 (例如企業(yè)、個人開發(fā)者、記者等) , 以圓桌會議等形式溝通數(shù)據(jù)需求, 提升開放數(shù)據(jù)的數(shù)量、質量、形式和價值。通過網(wǎng)站和社交媒體上的互動交流, 采集公眾需求, 不斷改進、完善自身工作, 并為基于政府開放數(shù)據(jù)開發(fā)的應用提供充分的展現(xiàn)平臺, 從而激勵社會的數(shù)據(jù)利用。
提升數(shù)據(jù)可機讀比例。建議正在建設的、未來要新開啟的開放政府數(shù)據(jù)項目提升開放數(shù)據(jù)的可機讀率, 保證數(shù)據(jù)不以PDF、網(wǎng)頁、圖片等格式發(fā)布。這一點不但要體現(xiàn)在開放政府數(shù)據(jù)項目的本地政策文件或工作方案中, 同時應作為重要的考核指標, 對各數(shù)據(jù)提供部門進行考核。各地方應當建立完善的數(shù)據(jù)發(fā)布審核流程, 結合自動化檢查和人工審查方式, 對發(fā)布的數(shù)據(jù)格式進行嚴格檢驗, 確保所釋放的數(shù)據(jù)滿足數(shù)據(jù)格式的開放性要求。
規(guī)范數(shù)據(jù)更新周期。開放數(shù)據(jù)計劃的主管部門應設定相應規(guī)范和監(jiān)督機制, 確保數(shù)據(jù)及時更新?？紤]到開放數(shù)據(jù)項目對數(shù)據(jù)發(fā)布單位造成的成本壓力和運維壓力, 數(shù)據(jù)發(fā)布單位可先行調(diào)研和實際測試 (通過比賽、特定合作開發(fā)等) 特定動態(tài)數(shù)據(jù)的價值, 再由社會機構或企業(yè)競標, 負責相應數(shù)據(jù)API的開發(fā)和維護, 通過PPP公私合作的方式, 將動態(tài)數(shù)據(jù)像水、電、氣一樣源源不斷地開放給社會、服務于公眾。
完善數(shù)據(jù)授權協(xié)議。建議參考國際上行之有效的知識共享協(xié)議、開放政府協(xié)議, 結合中國實際法律環(huán)境, 制定出適用于中國的開放數(shù)據(jù)授權協(xié)議條款, 從而清晰、明確地保證用戶享有的數(shù)據(jù)訪問、獲取、利用和分享的權利及相應義務。
降低數(shù)據(jù)獲取與互動門檻。建議各地方的開放數(shù)據(jù)平臺降低數(shù)據(jù)獲取門檻和互動交流門檻, 使用戶無需注冊便能獲取數(shù)據(jù)并參與互動。同時, 落實平臺互動交流功能的有效性, 即用戶所提交的信息應當獲得及時的審核、公開乃至回應, 如單個數(shù)據(jù)集的評價、對數(shù)據(jù)的請求、對平臺整體的意見建議。最后, 應當加強對社交媒體工具的使用, 向社會大眾及時更新政府開放數(shù)據(jù)計劃的最新進展, 充分普及和宣傳開放政府數(shù)據(jù)的相關理念和活動, 提升社會大眾的關注度、參與度和支持度, 并借此與公眾就相關主題展開切實有效的雙向溝通。
大數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略意義在于“通過對海量數(shù)據(jù)的交換、整合和分析, 發(fā)展新的知識, 創(chuàng)造新的價值, 帶來大知識、大科技、大利潤和大發(fā)展”。開放政府數(shù)據(jù)以創(chuàng)造公共價值為最終目標, 將實現(xiàn)開放數(shù)據(jù)在經(jīng)濟、社會、政治方面的長遠效益。
政府開放數(shù)據(jù)評估指標
“開放數(shù)據(jù)晴雨表” (Open Data Barometer) 由萬維網(wǎng)基金會組織開展;“開放數(shù)據(jù)指數(shù)” (Open Data Index) 則由英國開放知識基金會 (Open Knowledge) 組織開展。這兩個是得到各國政府、國際組織及國際開放數(shù)據(jù)社群廣泛認可的開放政府數(shù)據(jù)評估項目。在開放數(shù)據(jù)晴雨表 (2014) 中, 中國位于第46位 (共86) , 而在開放數(shù)據(jù)指數(shù) (2014) 中, 中國位于第57位 (共97) 。
