摘 要：
《大數據時代》的作者Viktor·Mayer-Schonberger曾說過:“政府不需要去補貼和建立所謂新興產業(yè), 只需要開放政府的數據, 就能培育一個新的增長點——新型的服務業(yè)。”政府開放數據運動席卷全球, 上海市政府數據服務網 (www.datashanghai.gov.cn) 早在2012年6月就已上線, 成為中國大陸地區(qū)首個政府數據開放平臺, 目前已涵蓋了經濟建設、資源環(huán)境、教育科技、道路交通、社會發(fā)展、公共安全、文化休閑、衛(wèi)生健康、民生服務、機構團體、城市建設等11個重點領域。
近年來, 開放政府數據在許多國家迅速推進, 成為政府信息化領域的熱門話題和研究重點。2009年5月, 美國聯(lián)邦政府數據開放平臺www.data.gov正式上線, 成為全球首個一站式的政府數據開放平臺, 目前已開放了超過13萬個數據集供社會免費下載, 覆蓋農業(yè)、商業(yè)、氣候、消費、生態(tài)、教育、能源、金融、衛(wèi)生、制造、海洋、公共安全、科研、地方政府等十多個主題。英國政府也開設了Data.gov.uk網站, 將中央政府與地方政府部門的數據向社會開放。目前已有幾十個國家和地區(qū)以及國際組織 (如OECD、世界銀行等) 在推行政府數據開放。中國的一些地方政府也已開始探索開放政府數據。北京市、武漢市、無錫市、佛山市南海區(qū)等許多地方也已建成或正在積極建設政府數據開放平臺。上海則是唯一有明確公開開放數據工作計劃的城市。其發(fā)布的《上海市政務數據資源共享和開放年度工作計劃》不但明確了整體的戰(zhàn)略部署和年度目標, 也清楚列出當年的數據開放重點領域清單:2014年計劃開放190項數據集, 2015年計劃開放428項數據集;這份工作方案同時明確了開放政府數據項目相關的配套項目建設 (例如政府數據共享政策和平臺的完善) 。在其他地方, 目前只有與智慧城市、大數據等相關的公開性政策文件, 并未對開放數據專門公開發(fā)布相應政策, 也未公開相應工作方案。
解本義:政府“開放”“數據”
開放政府數據是指任何人都可以自由、免費地訪問、獲取、利用和分享政府的數據。具體而言, 政府數據開放包括以下基本原則和要求:
完整：除非涉及國家安全、商業(yè)機密、個人隱私或其他特別限制, 所有的政府數據都應開放, 開放是原則, 不開放是例外。
一手：開放從源頭采集到的一手數據, 而不是被修改或加工過的數據。
及時：在第一時間發(fā)布和更新數據。
可獲取：數據可被獲取, 并盡可能地擴大用戶范圍和利用種類。
可機讀：數據可被計算機自動抓取和處理。
非歧視性：數據對所有人都平等開放, 不需要特別登記。
非私有：任何實體都不得排除他人使用數據的權利。
免于授權：數據不受版權、專利、商標或貿易保密規(guī)則的約束或已得到授權使用 (除非涉及國家安全、商業(yè)機密、個人隱私或特別限制) 。
在開放政府數據過程中, 政府開放數據而不自己加工產生產品, 由社會和市場力量來利用數據, 開發(fā)產品滿足社會需求, 在這個過程中政府和社會/企業(yè)實現了合作共存, 一方提供資源, 一方提供加工。政府只需要保證數據質量、及時度和下載, 而不需要操心如何開發(fā)。
開放對象:數據而非信息。數據是底層的、原始的、一手的、未經加工的資源。信息是對底層的數據做加工解讀, 綜合分析的產物, 是二手的結果。因此, 公開信息是第一個層面的開放, 在大數據時代應進一步深入到數據層的開放。開放了原始的數據之后, 社會對于這些數據的加工能力和創(chuàng)造力將是政府無法想象和估量的。
開放目的:開放而非僅公開。信息公開重點強調的知情權, 讓公眾知道政府在做什么, 監(jiān)督政府的工作, 并參與到政府的決策中。強調的是政府的透明度, 是政治行政上的責任。開放政府數據是為了保障利用權, 重在公眾對數據的再次利用權, 更多強調經濟增長和社會發(fā)展上的責任。所以信息公開是數據開放的基礎, 但數據開放比信息公開在深度和廣度上都有一個躍進。
識大體:取之于民, 用之于民
政府數據是行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的數據, 其經費來自于公共財政和納稅人, 屬于公共產品, 產權上歸全社會所有。隨著政府信息化建設的不斷發(fā)展, 政府部門生成、采集和保存了大量與公眾的生產生活息息相關的數據, 成為一個國家最主要的數據保有者。在不違反相關政策法規(guī)和不損害公共利益的情況下, 將政府數據向公眾免費開放, 供其利用和開發(fā), 本質上是政府在大數據時代提供的一種公共服務, 從而將取之于民的數據還之于民。
政府開放數據供社會進行增值開放和創(chuàng)新應用, 可以激發(fā)大眾創(chuàng)新, 萬眾創(chuàng)業(yè)?，F在都強調創(chuàng)新, 數據是互聯(lián)網創(chuàng)新的重要基礎, 如果政府不開放這一部分數據, 很多創(chuàng)新應用沒有數據作為支持, 只能是一些空殼創(chuàng)新。真正要推動大眾創(chuàng)新, 政府開放數據就是一個重要的推手。
開放政府數據, 可以推動經濟增長乃至整個經濟增長方式的轉型, 數據開發(fā)者能利用政府開放的數據, 提供更好的服務, 創(chuàng)造更多的價值, 這個過程能夠提高整個國家在大數據時代的競爭力。開放數據激發(fā)經濟活力從而提升稅收, 這是一個良性循環(huán), 更是一個創(chuàng)造巨大公共價值的全局性戰(zhàn)略。
政府僅僅把數據放到平臺上, 政府數據公開工作并沒有結束。因為開放數據本身并不會帶來價值或社會經濟效益, 而要這些數據被社會充分利用, 才能產生效益。因此, 現在國際上很流行的說法是, 開放政府數據是一個生態(tài)系統(tǒng)。在數據開放的過程中, 相應政策法規(guī)、組織管理、數據質量管理和平臺開發(fā)決定著政府數據開放的水平;在政府數據開放之后, 數據利用者的利用方式和利用能力將直接影響數據利用效果, 兩者間的動態(tài)互動關系共同決定著開放數據的價值創(chuàng)造過程。在價值創(chuàng)造機理上, 政府數據從開放、利用到價值創(chuàng)造是一個動態(tài)循環(huán)的過程。
攔路虎:六大問題亟需改進
目前, 開放政府數據主要面臨政策不配套、意識不到位、開放動力不足、部門利益抵抗、數據質量不高、管理能力不足, 安全隱私隱患等方面的阻礙。結合中國各地的開放數據實踐, 總結出六大主要問題:
數據量少、價值低、可機讀比例低。總體上, 目前各地政府所開放的數據集數量和價值離社會需求仍有很大差距, 無法滿足經濟發(fā)展與社會創(chuàng)新領域的需求, 大量高價值且不涉及國家安全、商業(yè)機密和個人隱私的數據未能開放。此外, 開放數據所采用的數據格式決定了數據的技術開放性, 所有數據都提供可機讀格式在實踐中尚未能實現, 而這將會為數據利用者, 特別是非技術背景的使用者 (例如學者、記者、NGO從業(yè)人員等) 增加難度, 尤其是進一步增值利用相關數據。
開放的多為靜態(tài)數據。開放政府數據應更多開放動態(tài)、實時的業(yè)務數據, 高價值的動態(tài)數據是激發(fā)企業(yè)、個人開發(fā)者進一步增值利用的重要杠桿。在研究評估中發(fā)現, 目前各地方發(fā)布的數據中平均86.25%的數據是靜態(tài)數據 (以年為單位更新, 或按需更新) , 僅有平均13.75%的數據屬于動態(tài)數據 (以月、周、日為單位更新, 或實時更新) , 遠不能滿足和激發(fā)數據利用者的需求與興趣。開放政府數據并非以數據釋放為終點, 對數據的更新維護也是開放政府數據項目的重要工作。
數據授權協(xié)議條款含糊。開放數據的授權協(xié)議是開放數據生態(tài)圈建設的重要元素, 不但可確保開放數據可以自由免費地被使用、傳播, 也有益于社會大眾理解開放文化, 從而進一步發(fā)展出基于開放數據授權協(xié)議的商業(yè)模式。研究發(fā)現, 各地方目前都采用了網站免責條款/用戶協(xié)議的形式, 對發(fā)布的所有開放數據進行了一次性整體授權。在相應的條款上, 則存在較為嚴重的問題, 尚不符合開放數據的法律開放性原則。
缺乏便捷的數據獲取渠道。在數據獲取方式方面, 平臺的數據獲取缺乏便捷性, 大都須進行事先的注冊登錄, 且平臺注冊難度較大, 不利于民眾快速、便捷地獲取平臺數據, 多數地方的開放數據平臺都未提供數據內容的預覽功能, 或者提供了部分數據內容的預覽, 由此對民眾的積極性和滿意度有一定的負面影響。
缺乏高質量的數據應用。有些平臺雖然開設了數據應用頻道, 但是平臺上現存的應用并非可下載、可使用的數據應用, 而僅僅是功能測試之后的結果;有些平臺雖然提供了可下載、可使用的數據應用, 但大多并未利用本站數據, 或僅僅淺層次地運用了地理位置等基礎數據, 或即使利用了本站數據, 也并未對具體使用了哪個數據進行說明;有些平臺提供的“數據應用”名不副實, 實際上地方政府部門的政務業(yè)務處理系統(tǒng), 是開放數據的來源, 而非數據開放后的實際應用。
缺乏便捷、及時、有效、公開的互動交流。在互動交流方面, 多數地方的開放數據平臺都提供了對單個數據集的評價功能以及數據請求功能, 建立了用戶和政府之間的對話機制。但多數平臺的互動交流功能使用都缺乏便捷性, 大多需要事先注冊登錄。其次, 平臺的互動交流功能缺乏及時有效的回應, 有些開放數據平臺雖然提供了單個數據集的評價功能, 但是經過試驗, 實際情況是可以提交評價, 但一直沒有在網頁上顯示, 至于原因是審核尚未或未曾通過, 還是評價功能有名無實, 則不得而知。
建言策:七條現實改進路徑
加強管理架構建設。首先, 建議設立或指定開放政府數據工作的主管部門, 并賦予該部門足夠的職權, 以協(xié)調統(tǒng)籌其他業(yè)務部門的數據, 同時還應明確業(yè)務部門和其他相關部門在開放數據工作中的分工與職責。其次, 應盡快制定具有針對性的、切實可行的數據開放政策規(guī)范及行動計劃, 對開放政府數據的對象、形式、邊界進行嚴格定義, 保證數據開放的規(guī)范化和制度化。最后, 建議主管部門編訂年度工作方案, 并公開向大眾發(fā)布, 這將有利于社會公眾知曉和參與開放政府數據工作。
提高領導支持力度。開放政府數據項目僅由主管部門推動還遠遠不夠, 地方行政部門公開支持, 無疑是推動這項工作的重要因素。對開放政府數據的目的和意義, 建議各地方行政長官加深理解, 并在地方重要工作會議、公開講話和實際工作中加強支持, 在政府體系內樹立起開放政府數據的觀念, 增強數據開放意識, 提升開放數據工作能力建設, 指導并支持主管部門推進開放政府數據工作。
基于社會需求開放。建議主管部門以用戶需求為導向, 會同數據發(fā)布單位以及數據需求者 (例如企業(yè)、個人開發(fā)者、記者等) , 以圓桌會議等形式溝通數據需求, 提升開放數據的數量、質量、形式和價值。通過網站和社交媒體上的互動交流, 采集公眾需求, 不斷改進、完善自身工作, 并為基于政府開放數據開發(fā)的應用提供充分的展現平臺, 從而激勵社會的數據利用。
提升數據可機讀比例。建議正在建設的、未來要新開啟的開放政府數據項目提升開放數據的可機讀率, 保證數據不以PDF、網頁、圖片等格式發(fā)布。這一點不但要體現在開放政府數據項目的本地政策文件或工作方案中, 同時應作為重要的考核指標, 對各數據提供部門進行考核。各地方應當建立完善的數據發(fā)布審核流程, 結合自動化檢查和人工審查方式, 對發(fā)布的數據格式進行嚴格檢驗, 確保所釋放的數據滿足數據格式的開放性要求。
規(guī)范數據更新周期。開放數據計劃的主管部門應設定相應規(guī)范和監(jiān)督機制, 確保數據及時更新。考慮到開放數據項目對數據發(fā)布單位造成的成本壓力和運維壓力, 數據發(fā)布單位可先行調研和實際測試 (通過比賽、特定合作開發(fā)等) 特定動態(tài)數據的價值, 再由社會機構或企業(yè)競標, 負責相應數據API的開發(fā)和維護, 通過PPP公私合作的方式, 將動態(tài)數據像水、電、氣一樣源源不斷地開放給社會、服務于公眾。
完善數據授權協(xié)議。建議參考國際上行之有效的知識共享協(xié)議、開放政府協(xié)議, 結合中國實際法律環(huán)境, 制定出適用于中國的開放數據授權協(xié)議條款, 從而清晰、明確地保證用戶享有的數據訪問、獲取、利用和分享的權利及相應義務。
降低數據獲取與互動門檻。建議各地方的開放數據平臺降低數據獲取門檻和互動交流門檻, 使用戶無需注冊便能獲取數據并參與互動。同時, 落實平臺互動交流功能的有效性, 即用戶所提交的信息應當獲得及時的審核、公開乃至回應, 如單個數據集的評價、對數據的請求、對平臺整體的意見建議。最后, 應當加強對社交媒體工具的使用, 向社會大眾及時更新政府開放數據計劃的最新進展, 充分普及和宣傳開放政府數據的相關理念和活動, 提升社會大眾的關注度、參與度和支持度, 并借此與公眾就相關主題展開切實有效的雙向溝通。
大數據的戰(zhàn)略意義在于“通過對海量數據的交換、整合和分析, 發(fā)展新的知識, 創(chuàng)造新的價值, 帶來大知識、大科技、大利潤和大發(fā)展”。開放政府數據以創(chuàng)造公共價值為最終目標, 將實現開放數據在經濟、社會、政治方面的長遠效益。
政府開放數據評估指標
“開放數據晴雨表” (Open Data Barometer) 由萬維網基金會組織開展;“開放數據指數” (Open Data Index) 則由英國開放知識基金會 (Open Knowledge) 組織開展。這兩個是得到各國政府、國際組織及國際開放數據社群廣泛認可的開放政府數據評估項目。在開放數據晴雨表 (2014) 中, 中國位于第46位 (共86) , 而在開放數據指數 (2014) 中, 中國位于第57位 (共97) 。
