摘要：在政府數(shù)據(jù)管理活動中, 各機構(gòu)對于相關概念界定受技術(shù)水平、公民意識和社會發(fā)展程度等因素的限制并不總是特別清晰, 標準的政策體系的欠缺使得政策與現(xiàn)實需求的距離進一步拉大。文章從不同國家政府的開放政府數(shù)據(jù)政策法規(guī)文本之中析出數(shù)據(jù)管理政策的內(nèi)容要素, 以兩項主要的政策制定原則為指引, 構(gòu)建開放政府數(shù)據(jù)管理政策的框架。
政府數(shù)據(jù)資源是產(chǎn)生于政府內(nèi)部或產(chǎn)生于政府外部, 但對政府活動、公共事務和公眾生活有影響、有意義的所有數(shù)據(jù)資源。政府數(shù)據(jù)及其相關概念與開放政府運動緊密相關, 開放政府工作組提出, 政府數(shù)據(jù)在滿足完整、一手、及時、可獲取、可機讀、非歧視性、非私有、免于授權(quán)八項條件時才可稱為“開放”。為保障政府數(shù)據(jù)開放的順利實施, 2003年歐盟頒布了《公共部門信息再利用指令》 (Directive 2003/98/EC on the Reuse of Public Sector Information) 對管理公共部門信息再利用進行了規(guī)定。2015年3月7日, 李克強總理針對浪潮集團董事長兼黨組書記孫丕恕所提出的關于“加快政府數(shù)據(jù)開放”的建議, 明確表示:政府掌握的數(shù)據(jù)要公開, 除依法涉密、限制不能公開的數(shù)據(jù)之外, 數(shù)據(jù)要盡最大可能地公開, 以便于云計算企業(yè)為社會服務, 也為政府決策和監(jiān)管提供服務。
除此之外, 有效的保障還需要制定出配套的開放政府數(shù)據(jù)政策。開放政府數(shù)據(jù)政策的內(nèi)容框架可歸納為政策目標、機構(gòu)設置與人員協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)管理、政策實施計劃與評估策略這幾個方面。數(shù)據(jù)管理作為其中與數(shù)據(jù)更緊密相關的部分, 對此政策進行研究自然成為開放數(shù)據(jù)政策研究的主題部分。筆者關注國外的政府數(shù)據(jù)管理政策, 對此進行總結(jié)分析, 期待能夠引起業(yè)界對于國家開放政府數(shù)據(jù)政策及地方開放政府數(shù)據(jù)政策的重視, 為未來中國開放政府數(shù)據(jù)管理政策的制定提供參考。
一、相關概念概述
在開放政府數(shù)據(jù)的實際實施過程中, 各機構(gòu)對于開放的定義和開放程度的界定并不總是特別清晰, 甚至對開放粒度粗細不同的開放數(shù)據(jù)和開放信息, 受技術(shù)水平、公民意識和社會發(fā)展程度等因素的限制, 也常存在不同的理解。缺少依據(jù)會使政府機構(gòu)對待來自外來文化、技術(shù)、組織等多個層面的未知挑戰(zhàn)更趨向于保守, 因此需要對政府數(shù)據(jù)的定義首先進行確定?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》中指出, “政府信息是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的, 以一定形式記錄、保存的信息”。但不能將開放政府數(shù)據(jù)簡單地對應為就是“開放行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的, 以一定形式記錄、保存的數(shù)據(jù)”。結(jié)合政府數(shù)據(jù)所具有的, 非排他性、非競爭性等特點, 以及開放政府數(shù)據(jù)的落腳點即促進再利用, 使社會利用政府信息數(shù)據(jù)創(chuàng)造經(jīng)濟價值成為可能, 激發(fā)“基于數(shù)據(jù)深度挖掘和便捷利用的創(chuàng)新團隊”, 開放政府數(shù)據(jù)的內(nèi)容應該是為促進再利用激發(fā)創(chuàng)新, 開放原始數(shù)據(jù)和信息以供政府和全社會便捷地獲取和再利用。
二、開放政府數(shù)據(jù)管理政策的基本框架
1、開放政府數(shù)據(jù)管理政策制定的原則
政策制定原則直接影響著政策的思路和具體內(nèi)容, 是具體政策和相關法規(guī)制定的基礎和前提, 恰當?shù)脑瓌t對于政策能否取得相應成效, 能否有效解決未來可能出現(xiàn)的各種利益沖突有著至關重要的指引作用, 因而首先應當予以明確。數(shù)據(jù)管理政策就是開放政府數(shù)據(jù)的具體實施策略。Dawes指出, 數(shù)據(jù)管理應遵循兩大原則“管護 (Stewardship) ”和“實用 (Useful ness) ”?！肮茏o”原則將保管政府信息視為政府部門受委托的責任, 要求政府認真地對信息進行維護和管理工作?！皩嵱谩痹瓌t則將政府信息視為有價值的資產(chǎn), 確保信息可利用于創(chuàng)新和社會進步。由于開放政府數(shù)據(jù)的目標是為促進再利用激發(fā)創(chuàng)新, 開放原始數(shù)據(jù)和信息以供政府和全社會便捷地獲取和再利用, 以及上一部分對開放政府數(shù)據(jù)的定義, 政府數(shù)據(jù)管理政策的制定應該與之結(jié)合起來考慮。
2、開放政府數(shù)據(jù)管理政策的內(nèi)容框架
開放政府數(shù)據(jù)管理政策的內(nèi)容框架是為了推行并確保開放政府數(shù)據(jù)工作的可持續(xù)發(fā)展, 而對政策內(nèi)容做出的結(jié)構(gòu)性安排, 有利于在政策制定時利用作為檢驗政策完整性評估的工具。政策制定者可以以此框架為基礎, 結(jié)合開放政府數(shù)據(jù)管理的實際問題和客觀條件, 形成完整、有效、可實施的政策。經(jīng)過文獻調(diào)查, 將政府數(shù)據(jù)管理政策的內(nèi)容描述匯總見表1, 以期析出內(nèi)容要素建立數(shù)據(jù)管理政策的框架, 見表2。
三、政府數(shù)據(jù)管理政策的完善及實施建議
1、設計開放程度的評估工具
為持續(xù)保障開放政府數(shù)據(jù)管理, 需不斷完善政策內(nèi)容, 持續(xù)監(jiān)控并滿足管理活動的需要, 結(jié)合實際對政策實施進行可行性評估。結(jié)合政府數(shù)據(jù)自身特點, 也可借鑒其它領域先進的研究成果。例如借鑒科研領域PLo S和SPARC提出《開放度有多高:開放獲取頻譜》 (How Open Is It) , 為開放存取期刊在閱讀權(quán)、自動發(fā)布、機讀性等不同方面的開放程度進行量化分析, 并設計相應的頻譜評估工具為開放程度打分。政也可將此應用到數(shù)據(jù)管理中, 按照不同的項目需求, 設置不同的開放等級, 清晰地評判開放的程度建立具體明確的開放標準, 明晰數(shù)據(jù)開放邊界。進行獨立、專業(yè)地分析, 也能為對開放政府數(shù)據(jù)不了解的人們提供更深入地認識, 理清開放政府數(shù)據(jù)的內(nèi)涵和定義, 便于全社會參與開放活動并更有效地監(jiān)督政府的開放進程。
2、制定細化政策的標準
標準是政策中提到的內(nèi)容的具體執(zhí)行方法, 文章僅僅是提供開放政府數(shù)據(jù)管理政策的基本內(nèi)容框架, 在數(shù)據(jù)提交范圍、元數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)再利用規(guī)范、數(shù)據(jù)服務等方面還需要政府與其它專業(yè)領域人員一同制定出統(tǒng)一有效的標準, 對政策進行補充, 在兩者的共同作用之下, 才能保證政策落地, 為數(shù)據(jù)管理真正起到政策應有的指引和保障作用。
3、配套政策協(xié)同
在數(shù)據(jù)管理過程中, 不僅要保證數(shù)據(jù)最大程度開放, 更要注意數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)安全及隱私的平衡, 如何避免例如“馬賽克效應”對公眾隱私權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、名譽權(quán)等造成侵害是政策制定者首先應當考慮的問題。利用政策控制開放數(shù)據(jù)的范圍、程度, 明確邊界, 有利于開放政府數(shù)據(jù)的活動在保護公民權(quán)益的法律框架下得到真正有效地實施。
除此之外, 在政策制定的宏觀層面, 需從國家戰(zhàn)略高度加強開放政府數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的頂層設計, 修訂《保密法》《檔案法》, 完善政府信息管理法律體系, 為中觀、微觀層面的相關機構(gòu)制定政策提供指引, 避免陷入處處受制或“無法可依”的窘境。
表1 相關政策法規(guī)、指令中的開放政府數(shù)據(jù)管理內(nèi)容整理
表2 開放政府數(shù)據(jù)管理政策的框架構(gòu)建
