2018年2月7日，德國(guó)聯(lián)邦議院最大兩個(gè)黨團(tuán)聯(lián)盟黨（基民盟、基社盟）和社會(huì)民主黨經(jīng)過最后連續(xù)24小時(shí)談判，終于拿出了難產(chǎn)多時(shí)的組閣協(xié)議，令全世界都跟著德國(guó)人松了一口氣。然而沒過幾個(gè)小時(shí)，網(wǎng)上就紛紛出現(xiàn)這樣的聲音：“德國(guó)把數(shù)字化的啟動(dòng)推遲到了2021年”。
新一屆政府的數(shù)字化雄心
執(zhí)政聯(lián)盟對(duì)于數(shù)字化果真如此不重視嗎？事實(shí)上，在此前的試探性談判階段，數(shù)字化議題的確是處于相當(dāng)邊緣的地位，以至于德國(guó)信息技術(shù)、電信和新媒體協(xié)會(huì)（Bitkom）在談判進(jìn)行中的2月初特別發(fā)布警告，稱數(shù)字化進(jìn)程將奪走德國(guó)十分之一的工作崗位，“達(dá)沃斯論壇上都在談人工智能，柏林談得太少了！”也許正是因?yàn)槿绱?，組閣協(xié)議出臺(tái)以后，關(guān)心數(shù)字化的德國(guó)各界，其實(shí)還是較為滿意的：數(shù)字化議題在179頁的組閣協(xié)議中占了單獨(dú)的一節(jié)，計(jì)12頁，排位相當(dāng)靠前；此外，該議題還分散出現(xiàn)在其他各個(gè)相關(guān)議題中。“數(shù)字化”一詞在全文中共計(jì)出現(xiàn)93次，當(dāng)前熱門的人工智能、區(qū)塊鏈等概念也都有所提及。
組閣協(xié)議中數(shù)字化一節(jié)的內(nèi)容非常豐富，涵蓋教育科研、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、安全監(jiān)管、立法立規(guī)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療健康、電子政務(wù)、歐洲層面的數(shù)字化等，可謂面面俱到。一些內(nèi)容寫得非常細(xì)。甚至還寫進(jìn)了促進(jìn)電子競(jìng)技，推動(dòng)其被承認(rèn)為體育運(yùn)動(dòng)并進(jìn)入奧運(yùn)會(huì)（社民黨確實(shí)一直力挺電子競(jìng)技產(chǎn)業(yè)，但能如此正式地寫入組閣協(xié)議，即使是業(yè)內(nèi)人士也感到相當(dāng)驚訝）。
當(dāng)然，對(duì)上一屆政府推出的“數(shù)字議程”（2014年）、和“數(shù)字戰(zhàn)略”（2016年）等政策有所了解的人士，會(huì)發(fā)現(xiàn)組閣協(xié)議中很多內(nèi)容頗為眼熟，不過還是有一些吸引眼球的新舉措，尤其是以下這三大領(lǐng)域：
首先是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。組閣協(xié)議提出了建設(shè)“千兆社會(huì)”的宏偉目標(biāo)，不僅要完成“從銅線到玻璃光纖的飛躍”，而且還要做到“全覆蓋”并“盡可能入戶”。為解決寬帶建設(shè)的資金問題，德國(guó)政府將設(shè)立一個(gè)100億到120億歐元的基金，其資金來源通過拍賣5G頻率來籌集。到2025年，要讓人人都可依法享受“快速互聯(lián)網(wǎng)接入”，使之成為相當(dāng)于享受水電煤等公共事業(yè)的法定基本權(quán)利。要大力發(fā)展5G移動(dòng)通信，并且，為消滅信號(hào)盲區(qū)，還要推出一個(gè)智能手機(jī)程序讓民眾來標(biāo)注報(bào)告盲點(diǎn)。
教育方面最引人注目的舉措是面向全德國(guó)所有中小學(xué)校的“數(shù)字協(xié)議”。政府承諾要在未來5年內(nèi)投入50億歐元，用于改善全國(guó)4萬所學(xué)校的數(shù)字化設(shè)施，為各個(gè)學(xué)校配備數(shù)字終端設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)接入設(shè)備、教學(xué)場(chǎng)所的無線網(wǎng)絡(luò)及安全云解決方案，并對(duì)教師進(jìn)行數(shù)字媒體運(yùn)用能力方面的培訓(xùn)。此外還包括創(chuàng)辦國(guó)家教育平臺(tái)、建設(shè)在線公開教育資源、提高全民媒體素養(yǎng)等等內(nèi)容。這些措施被統(tǒng)稱為一場(chǎng)“數(shù)字教育攻勢(shì)”。
創(chuàng)業(yè)文化與數(shù)字化有著密不可分的聯(lián)系，八成初創(chuàng)企業(yè)的創(chuàng)業(yè)思路和運(yùn)營(yíng)模式離不開數(shù)字化，對(duì)初創(chuàng)企業(yè)的支持，也是推動(dòng)數(shù)字化進(jìn)程的重要一環(huán)。組閣協(xié)議中提出了25項(xiàng)可使初創(chuàng)企業(yè)獲益的措施，包括：改善初創(chuàng)企業(yè)資金困難狀況、簡(jiǎn)化創(chuàng)業(yè)手續(xù)、減輕初創(chuàng)企業(yè)行政管理負(fù)擔(dān)、建設(shè)歐洲內(nèi)部數(shù)字市場(chǎng)、制定功能相當(dāng)于移民法的專業(yè)人才引進(jìn)法，以及設(shè)立類似“育兒假”的“創(chuàng)業(yè)假”等。Bitkom稱，這些措施許多都令人鼓舞，說明政界終于認(rèn)識(shí)到了初創(chuàng)企業(yè)對(duì)于德國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的重要性。
德國(guó)數(shù)字政府現(xiàn)有工作成果
1、Bundesagentur Fur Arbeit--虛擬勞動(dòng)力市場(chǎng)
德國(guó)聯(lián)邦勞動(dòng)和社會(huì)事務(wù)部開發(fā)了虛擬勞動(dòng)力市場(chǎng)（Virtual Labor Market， VLM）平臺(tái)，把求職者成功整合到勞動(dòng)力市場(chǎng)中。虛擬勞動(dòng)力市場(chǎng)平臺(tái)由三部分組成，一個(gè)在線求職門戶，一個(gè)支持就業(yè)服務(wù)和職業(yè)咨詢的內(nèi)部系統(tǒng)，以及一個(gè)從不同公司網(wǎng)站上在線收集職位的爬蟲。求職者可以使用虛擬勞動(dòng)力市場(chǎng)平臺(tái)更好地管理求職申請(qǐng)，并根據(jù)雇主的不同需求調(diào)整簡(jiǎn)歷。而另一方面，招聘的公司可通過平臺(tái)的服務(wù)和多項(xiàng)工具管理發(fā)布的空缺職位。
總體上看，虛擬勞動(dòng)力市場(chǎng)增加了就業(yè)市場(chǎng)的透明性和可及程度，集中的數(shù)據(jù)庫(kù)也讓機(jī)構(gòu)管理變得更為高效。求職門戶通過整合的電子治理加強(qiáng)了溝通，與當(dāng)前德國(guó)政府的數(shù)字政府議程相一致。
2、德國(guó)議會(huì)電子服務(wù)：Bundestag.de
通過Bundestag.de網(wǎng)站，人們可以輕松跟蹤議會(huì)動(dòng)態(tài)，參與到政府事務(wù)中，還可瀏覽時(shí)事深度分析，使用高級(jí)搜索功能。網(wǎng)民還能通過在線請(qǐng)?jiān)浮⒂懻摻M等參與互動(dòng)，或在線預(yù)訂參觀德聯(lián)邦議會(huì)。
網(wǎng)站的數(shù)據(jù)庫(kù)中包含大量豐富的內(nèi)容，包含6萬多個(gè)網(wǎng)頁、8萬多份PDF文件和6000小時(shí)時(shí)長(zhǎng)的視頻資料。近100人組成的編輯團(tuán)隊(duì)及時(shí)維護(hù)議員、委員會(huì)和游說團(tuán)體的資料，提供最新當(dāng)日會(huì)議記錄和簡(jiǎn)報(bào)，更新議會(huì)組織架構(gòu)變動(dòng)。在歷史欄目中，人們還可以用虛擬游覽的方式參觀著名的國(guó)會(huì)大廈。該網(wǎng)站內(nèi)容還可通過智能手機(jī)或平板電腦的客戶端訪問。網(wǎng)站提供英語、法語和阿拉伯語三種語言。
業(yè)內(nèi)和觀察人士的失望
如此振奮人心的舉措，應(yīng)當(dāng)迎來一片光明的前景，但為何業(yè)界和觀察者還會(huì)有本文開頭這樣的失望？重新回頭看看德國(guó)這幾年的數(shù)字化政策，就能夠理解，雖然有些批評(píng)確是有些過頭，但失望也是不無道理的。
首先是業(yè)界和民眾對(duì)組閣協(xié)議中的承諾缺乏足夠的信任。前文已經(jīng)提到，協(xié)議中關(guān)于數(shù)字化的很多內(nèi)容似曾相識(shí)。
例如在創(chuàng)業(yè)文化的促進(jìn)方面，上一屆政府總共拿出過近三十項(xiàng)承諾，在任期中真正得到實(shí)現(xiàn)的大約是十項(xiàng)，余下的項(xiàng)目中，有的在本次組閣協(xié)議中重提，有的不再提起。又如民眾感受最直接的寬帶建設(shè)。2014年的數(shù)字議程中提出的目標(biāo)是，到2018年實(shí)現(xiàn)高速網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。但這個(gè)目標(biāo)沒有能夠?qū)崿F(xiàn)，目前50M以上速度的寬帶覆蓋率僅為80%。這些都不免使組閣協(xié)議中各種承諾的可信度打折。
雪上加霜的是，組閣協(xié)議對(duì)許多措施的表述模糊不清，甚至出現(xiàn)自相矛盾的情況。例如，組閣協(xié)議一方面提出了建設(shè)“千兆社會(huì)”的大目標(biāo)，但同時(shí)在玻璃光纖的建設(shè)上卻只是要求“盡可能入戶”。批評(píng)者認(rèn)為，這種表述為繼續(xù)使用銅線留下了余地，而要實(shí)現(xiàn)“千兆社會(huì)”，建設(shè)玻璃光纖才是唯一途徑。誠(chéng)然，組閣協(xié)議事實(shí)上并無約束力，其內(nèi)容不可能也不必條條落到實(shí)處，但畢竟這是為相關(guān)各黨在本屆政府任期中的合作定下了一個(gè)基調(diào)。
還有一些重要措施遭到了業(yè)界，尤其是電信運(yùn)營(yíng)商的質(zhì)疑。國(guó)家設(shè)立百億歐元基金來支持寬帶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，本是利好，但這筆資金將全部通過5G頻率拍賣籌集，這等于是讓運(yùn)營(yíng)商把錢從一個(gè)口袋里掏出來放進(jìn)另一個(gè)口袋里。運(yùn)營(yíng)商更擔(dān)心拍賣會(huì)抬高5G頻率價(jià)格，從而擠占更多本可用于寬帶建設(shè)的資金。
另有一些措施的提出顯然更多考慮到滿足民眾的期望，卻忽視了對(duì)其他利益相關(guān)方的交代，而令業(yè)界產(chǎn)生疑慮。例如要讓高速互聯(lián)網(wǎng)接入成為人人享有的法定基本權(quán)利，又例如要消滅信號(hào)盲區(qū)，這些任務(wù)最后都要著落在運(yùn)營(yíng)商身上，尤其要求運(yùn)營(yíng)商加強(qiáng)在農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但如何激勵(lì)運(yùn)營(yíng)商從事這些高投入低回報(bào)的建設(shè)，在組閣協(xié)議中仍是語焉不詳。
2017年年中的德國(guó)的寬帶分布圖顯示，鄉(xiāng)村地區(qū)45%的家庭尚沒有超過30M的高速互聯(lián)網(wǎng)接口。
人們最大的失望，還是在理念層面。
德國(guó)政府并非不重視數(shù)字化，而是對(duì)信息通信技術(shù)的重要性早有認(rèn)識(shí)。2006年，剛上任不久的默克爾政府提出“高科技戰(zhàn)略”，旨在更好地統(tǒng)一協(xié)調(diào)包括教育研究、經(jīng)濟(jì)、衛(wèi)生和環(huán)境等在內(nèi)的政策，使科技創(chuàng)新能夠更好地轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，其中就已把信息通信技術(shù)列為17個(gè)未來重點(diǎn)發(fā)展的領(lǐng)域之一。2010年，聯(lián)邦政府又推出涵蓋經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)、安全、研發(fā)、教育和數(shù)字化解決方案的“德國(guó)數(shù)字2015”戰(zhàn)略和配套的研究資助計(jì)劃。
上一屆政府在2014年通過的《數(shù)字議程2014-2017》中提出了“增長(zhǎng)與就業(yè)”、“接入與參與”、“信任與安全”三大核心戰(zhàn)略目標(biāo)，聚焦數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字經(jīng)濟(jì)與工作、電子政務(wù)、數(shù)字社會(huì)、教育科研、數(shù)字安全和歐洲國(guó)際等維度，成為德國(guó)經(jīng)濟(jì)與創(chuàng)新政策的一個(gè)重要基礎(chǔ)。該戰(zhàn)略在2016年更新為《數(shù)字戰(zhàn)略2025》，并同時(shí)推出了當(dāng)前階段的具體行動(dòng)計(jì)劃。該戰(zhàn)略的許多內(nèi)容都可以在當(dāng)前的組閣協(xié)議中找到，包括建設(shè)全覆蓋的千兆級(jí)光纖網(wǎng)絡(luò)、支持創(chuàng)業(yè)、加強(qiáng)數(shù)字法規(guī)建設(shè)、維護(hù)數(shù)據(jù)安全、加強(qiáng)數(shù)字教育、發(fā)展電子政務(wù)等。
從監(jiān)測(cè)報(bào)告和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，德國(guó)的數(shù)字化進(jìn)程還是順利的。無論是互聯(lián)網(wǎng)普及率（2017年為81%）、寬帶覆蓋率（80%）等都在穩(wěn)步上升。2017年，德國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)指數(shù)為100點(diǎn)中的58點(diǎn)（2016年為55點(diǎn)，2015年為49點(diǎn)）；反映德國(guó)社會(huì)數(shù)字化水平的“D21數(shù)字指數(shù)”（D21 Digital Index）為53點(diǎn)，也屬于穩(wěn)中有升（2016年為51點(diǎn)，2015年為52點(diǎn)）。
德國(guó)的數(shù)字化程度雖然不低，但從整個(gè)歐洲比較來看，也只能排到中等偏上，電子政務(wù)等方面甚至處于下游，與德國(guó)在歐洲的地位不夠相稱。從全球看，德國(guó)也并未能拔得頭籌。例如2017年一季度，德國(guó)實(shí)際網(wǎng)速平均為15.3M，在全球列第25名，比不上美英日韓等國(guó)。
2017年3月歐盟發(fā)布的《歐洲數(shù)字化進(jìn)程報(bào)告》中，德國(guó)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)與社會(huì)指數(shù)在歐盟排名第11，略高于歐盟平均水平。數(shù)字經(jīng)濟(jì)與社會(huì)指數(shù)（DESI）旨在評(píng)估和監(jiān)測(cè)歐盟及成員國(guó)在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)數(shù)字化方面的綜合表現(xiàn)，分為互通性、人力資本、互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用、數(shù)字技術(shù)集成和數(shù)字化公共服務(wù)五個(gè)維度。作者供圖
德國(guó)數(shù)字化進(jìn)程中的最大障礙
造成這種情況當(dāng)然有多方面原因，但2014年曾有一份專家調(diào)研報(bào)告宣稱，當(dāng)前德國(guó)經(jīng)濟(jì)數(shù)字化的最大障礙恰恰是德國(guó)政府。專家批評(píng)德國(guó)政府對(duì)數(shù)字化這一新的領(lǐng)域一直顯得力不從心，因循守舊，缺少創(chuàng)新思路和適應(yīng)新變化的工作方式。
首先，數(shù)字化戰(zhàn)略和政策的有效推行需要決策者對(duì)數(shù)字化在當(dāng)前面臨的挑戰(zhàn)有一個(gè)全面了解，需要各個(gè)政府部門之間的密切合作。而德國(guó)政府?dāng)?shù)字化領(lǐng)域的權(quán)限分散在教研、經(jīng)濟(jì)、內(nèi)政、交通四個(gè)聯(lián)邦部門，其中教研部負(fù)責(zé)數(shù)字教育與科研，經(jīng)濟(jì)部起到推進(jìn)數(shù)字化的主導(dǎo)作用；內(nèi)政部負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)安全、電子政務(wù)、數(shù)據(jù)保護(hù)和開放；交通與數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施部則負(fù)責(zé)寬帶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和交通領(lǐng)域的數(shù)字化。聯(lián)邦議院中，數(shù)字化議題也分散在至少四個(gè)不同的委員會(huì)中。政出多門、疊床架屋的問題，成為影響德國(guó)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的一大障礙，也是上一屆政府一直未能解決的問題。
設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的部門對(duì)所有數(shù)字化領(lǐng)域的工作進(jìn)行全面協(xié)調(diào)的呼聲，在德國(guó)一直很高。當(dāng)局在《數(shù)字戰(zhàn)略2025》中就曾提出要設(shè)立“數(shù)字化局”，優(yōu)化各部門的合作，充分發(fā)揮部門間協(xié)同效應(yīng)。但兩年過去，數(shù)字化局仍然無蹤。這次組閣協(xié)議中的說法則是“將考察設(shè)立數(shù)字化局的可能性”，沒有提到呼聲很高的“數(shù)字化部”，也沒有計(jì)劃在總理府設(shè)一個(gè)數(shù)字化方面的國(guó)務(wù)部長(zhǎng)。
其次，當(dāng)前德國(guó)的行政和法律也跟不上數(shù)字化的步伐。雖然在過去的幾年里，德國(guó)修訂了一批法規(guī)，另有一批法規(guī)通過生效，改善了數(shù)字化轉(zhuǎn)型的外部條件，但這個(gè)速度仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上數(shù)據(jù)利用和數(shù)字技術(shù)開發(fā)的發(fā)展速度。立法跟不上，就會(huì)出現(xiàn)法律的灰色地帶甚至是空白地帶，帶來很大的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，阻礙到德國(guó)數(shù)字化進(jìn)程的發(fā)展，也傷害德國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。在行政方面，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新仍然面對(duì)繁重的審批流程，簡(jiǎn)化流程和一站式服務(wù)的措施至今仍然停留在紙面上和組閣協(xié)議中。
最后，德國(guó)政界對(duì)數(shù)字化進(jìn)程一向偏于保守，相比數(shù)字化帶來的機(jī)遇，相關(guān)人士更多看到其中蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)。一些方面的監(jiān)管過于嚴(yán)苛。例如德國(guó)一度曾立法規(guī)定，無線網(wǎng)絡(luò)提供者要對(duì)使用者的侵權(quán)行為負(fù)責(zé)，致使德國(guó)無人敢向公眾提供無線網(wǎng)，整個(gè)德國(guó)成為一片“無線網(wǎng)荒漠”。雖然過去幾年政府已經(jīng)做出了很大的解綁努力，但德國(guó)互聯(lián)網(wǎng)至今仍然被批評(píng)監(jiān)管過嚴(yán)，障礙重重，導(dǎo)致共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展不暢，移動(dòng)支付跟不上時(shí)代潮流。即便如此，新的組閣協(xié)議在IT安全上依舊著墨甚多，要把聯(lián)邦信息技術(shù)安全局增擴(kuò)為“國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全機(jī)構(gòu)”，要“擴(kuò)展法律框架，以便更好地抵御新的威脅”。
可以說政府對(duì)待互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，仍然是疑慮重重，過于注重安全與監(jiān)管，而沒有能在數(shù)據(jù)保護(hù)和數(shù)據(jù)利用之間找到平衡。
不得不說，德國(guó)一直努力跟上數(shù)字化進(jìn)程的時(shí)代步伐，然而政府理念和手段落后，各部門各層面各個(gè)行為體間內(nèi)耗大、效率低，協(xié)同作用差?？v觀組閣協(xié)議中數(shù)字化一節(jié)的內(nèi)容，雖然既高瞻遠(yuǎn)矚又面面俱到，卻是模糊又模糊、瑣碎復(fù)瑣碎，這難免令有志之士感到失望，批評(píng)新一屆政府對(duì)數(shù)字化仍然沒有一個(gè)足夠深刻的認(rèn)識(shí)。
德國(guó)本屆政府任期內(nèi)如能真正拿出一整套具有全局性、連貫性的數(shù)字政策并加以落實(shí)，將可推動(dòng)德國(guó)在全球數(shù)字化大潮中奮勇爭(zhēng)先，而如果繼續(xù)因循守舊，不思改變，那么即使是四年后的2021年，局面恐怕也難有大的改觀。
