摘要：數(shù)據(jù)開(kāi)放已經(jīng)成為政務(wù)公開(kāi)的一項(xiàng)制度安排內(nèi)容。根據(jù)相關(guān)要求, 我國(guó)將構(gòu)建統(tǒng)一高效、互聯(lián)互通、安全可靠的國(guó)家數(shù)據(jù)資源體系, 推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源向社會(huì)開(kāi)放, 建設(shè)全國(guó)一體化的國(guó)家大數(shù)據(jù)中心, 推進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合和數(shù)據(jù)融合;一些部門和地方政府正在積極探索如何整合建設(shè)和開(kāi)放利用政府?dāng)?shù)據(jù)資源, 這些都給政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放管理提出新的挑戰(zhàn)。本研究探討加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放管理的必然性和可行性, 根據(jù)國(guó)內(nèi)外實(shí)踐提出并分析了有待研究解決的數(shù)據(jù)分類、數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)生命周期、數(shù)據(jù)規(guī)范、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)利用和數(shù)據(jù)收費(fèi)等七個(gè)基本問(wèn)題, 為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放管理后續(xù)研究和工作推進(jìn)給出一些建議。
政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是信息技術(shù)、政治和社會(huì)發(fā)展到一定時(shí)期的產(chǎn)物, 它是政府?dāng)?shù)據(jù)資源內(nèi)部生成、協(xié)同共享和外部開(kāi)放利用的一個(gè)管理過(guò)程, 旨在促進(jìn)政府治理和服務(wù)能力的提升, 提高公共數(shù)據(jù)資源的開(kāi)發(fā)利用水平。
一、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的必然性
加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放管理, 不僅是適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展新趨勢(shì)的要求, 還是全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi), 增強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)能力的重要途徑, 更是打造廉潔政府、創(chuàng)新政府和服務(wù)型政府, 激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力的重要抓手。
(一) 符合互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代發(fā)展的大趨勢(shì)
數(shù)據(jù)資源是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代最為寶貴的戰(zhàn)略性資源之一?；ヂ?lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展為大數(shù)據(jù)的產(chǎn)生提供了可能。人類從2012年開(kāi)始進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代, 龐大的數(shù)據(jù)資源使得各個(gè)領(lǐng)域開(kāi)始量化進(jìn)程, 決策將日益基于數(shù)據(jù)和分析而做出。我國(guó)在1994年接入全球互聯(lián)網(wǎng), 歷經(jīng)20多年發(fā)展, 互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)走進(jìn)千家萬(wàn)戶和普通企業(yè)。據(jù)CNNIC統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù), 截至2016年6月, 我國(guó)網(wǎng)民人數(shù)有7.10億, 手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.56億, 網(wǎng)站總數(shù)454萬(wàn)個(gè), 域名總數(shù)3 698萬(wàn)個(gè), 政府網(wǎng)站 (gov.cn結(jié)尾) 55 290個(gè)。據(jù)中國(guó)政府網(wǎng)全國(guó)政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)庫(kù)顯示, 截至2016年12月中旬, 我國(guó)政府網(wǎng)站運(yùn)行總數(shù)47391個(gè)。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的完善和手機(jī)上網(wǎng)的普及, 人們對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資源獲取的渠道日益便捷。
互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的迅猛發(fā)展, 正在創(chuàng)造出巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值。政府?dāng)?shù)據(jù)資源也是互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的重要組成部分。目前, 互聯(lián)網(wǎng)上的數(shù)據(jù)每年以50%的速度增長(zhǎng)。據(jù)IDC預(yù)測(cè), 到2020年全球?qū)⒖偣矒碛?5ZB的數(shù)據(jù)量。以數(shù)據(jù)開(kāi)放、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)、數(shù)據(jù)挖掘和數(shù)據(jù)可視化等為基礎(chǔ)發(fā)展起來(lái)的互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)業(yè)正在成為規(guī)模龐大的新興服務(wù)產(chǎn)業(yè)。
在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代, 管好政府?dāng)?shù)據(jù), 利用政府開(kāi)放數(shù)據(jù)為群眾和企業(yè)服務(wù), 是提高政府透明度, 推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”, 發(fā)展政務(wù)大數(shù)據(jù)服務(wù)業(yè)的重要前提, 可以為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供新的支撐點(diǎn), 符合時(shí)代發(fā)展的趨勢(shì)。
(二) 符合政府管理的國(guó)際發(fā)展動(dòng)向
進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái), 各國(guó)政府高度重視政府?dāng)?shù)據(jù)資源的管理和利用。發(fā)達(dá)國(guó)家在政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放、管理和利用等方面已經(jīng)形成一套完善的制度體系, 引領(lǐng)政府管理的新潮流。
美國(guó)、英國(guó)等國(guó)在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放和開(kāi)發(fā)方面已形成完備的法律制度, 通過(guò)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)為公民和企業(yè)提供數(shù)據(jù)服務(wù)。美國(guó)通過(guò)《信息自由法》《電子信息自由法令》《陽(yáng)光下的政府法》《隱私權(quán)法》等來(lái)推動(dòng)和規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放。英國(guó)2011年推出的《國(guó)家數(shù)據(jù)開(kāi)放行動(dòng)方案》、2013年出臺(tái)的《開(kāi)放政府合作伙伴2013—2015英國(guó)國(guó)家行動(dòng)方案》都提出要推動(dòng)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)。美國(guó)政府早在2009年建成統(tǒng)一數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái), 英國(guó)、法國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭、愛(ài)爾蘭、新加坡和韓國(guó)等相繼建立政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站平臺(tái)。2012年, 英國(guó)政府成立開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)研究所, 加快政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的商業(yè)化進(jìn)程。
(三) 符合政府建設(shè)和政務(wù)服務(wù)發(fā)展預(yù)期
推進(jìn)政務(wù)公開(kāi), 建設(shè)透明政府既是提升治國(guó)理政能力的必然要求, 也是保障公民民主政治權(quán)利的基本前提。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放正是其中一項(xiàng)重要工作。開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)作為互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代政府的新職能, 可以增進(jìn)施政民意基礎(chǔ), 提高政府工作透明度, 加強(qiáng)有效監(jiān)督, 促進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新, 提升社會(huì)福祉。
利用“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新提供政務(wù)數(shù)據(jù)服務(wù), 既是加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)管理的必然選擇, 也是公共服務(wù)發(fā)展的新趨勢(shì)。“互聯(lián)網(wǎng)+”是創(chuàng)新2.0推動(dòng)下的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展新形態(tài)。河南、重慶、廣東和上海等地都在利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的理念將政府服務(wù)接入互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)。大數(shù)據(jù)作為“互聯(lián)網(wǎng)+”的內(nèi)容載體, 是一國(guó)之基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源, 對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會(huì)生活和政府行政方式具有重要影響。運(yùn)用政務(wù)大數(shù)據(jù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善社會(huì)治理、提升政府服務(wù)和監(jiān)管能力, 深化大數(shù)據(jù)應(yīng)用, 推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化, 正在成為趨勢(shì)。其中之一就是大力推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享, 促進(jìn)各類公共數(shù)據(jù)資源有效整合。
二、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的可行性
經(jīng)過(guò)近三十年的發(fā)展, 我國(guó)電子政務(wù)運(yùn)行體系基本建成, 各級(jí)政府網(wǎng)站和各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)承載大量的政府?dāng)?shù)據(jù)資源。管理和利用好政府?dāng)?shù)據(jù)對(duì)于透明政府建設(shè)和政務(wù)服務(wù)能力提升十分重要。
電子政務(wù)建設(shè)積累了豐富的政府?dāng)?shù)據(jù)資源, 開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)成為大勢(shì)所趨?！笆濉薄笆晃濉薄笆濉逼陂g國(guó)家重點(diǎn)推進(jìn)的金字工程、重要信息系統(tǒng)和基礎(chǔ)信息庫(kù)建設(shè), 已經(jīng)取得階段性進(jìn)展。這些基礎(chǔ)信息庫(kù)和重要信息化工程, 為政府?dāng)?shù)據(jù)資源的積累打下基礎(chǔ)。為了促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展, 建設(shè)透明政府, 一些地方和部門分別通過(guò)政府網(wǎng)站向社會(huì)開(kāi)放數(shù)據(jù)。如國(guó)家林業(yè)局對(duì)各級(jí)林業(yè)主管部門的各類數(shù)據(jù)成果資料、國(guó)內(nèi)外林業(yè)信息資源進(jìn)行整合, 在2016年2月建成中國(guó)林業(yè)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享平臺(tái), 免費(fèi)提供十六大重點(diǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)的數(shù)據(jù)資源, 數(shù)據(jù)庫(kù)的資源數(shù)量為58, 889個(gè)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、中國(guó)氣象局以及北京、上海、浙江、武漢、廣州、深圳和青島等地通過(guò)建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站或者專欄, 向公眾提供網(wǎng)站數(shù)據(jù)服務(wù)。
政府網(wǎng)站管理數(shù)據(jù)已有一定的積累, 取得較好的開(kāi)放效果。2015年, 全國(guó)第一次政府網(wǎng)站普查活動(dòng)建立了政府網(wǎng)站基本信息數(shù)據(jù)庫(kù), 記錄全國(guó)各級(jí)政府網(wǎng)站的名稱、地址、主管單位、運(yùn)行狀態(tài)等基本信息, 形成準(zhǔn)確、完整的政府網(wǎng)站動(dòng)態(tài)檔案庫(kù)。該數(shù)據(jù)庫(kù)在中央政府門戶網(wǎng)站開(kāi)放后, 在兩個(gè)月時(shí)間里, 搜索量達(dá)8萬(wàn)余次, 下載1.3萬(wàn)余次, 深受網(wǎng)民和企業(yè)的好評(píng)。
一些政府部門也開(kāi)始與社會(huì)合作實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的社會(huì)化再利用, 釋放政府?dāng)?shù)據(jù)的潛在價(jià)值。據(jù)實(shí)地調(diào)研, 國(guó)務(wù)院一些部門通過(guò)各級(jí)政府網(wǎng)站平臺(tái)向部分企業(yè)授權(quán)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù), 充分發(fā)揮政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)應(yīng)用價(jià)值。一些地方政府通過(guò)舉辦各種開(kāi)放數(shù)據(jù)應(yīng)用大賽活動(dòng)推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)再利用, 為社會(huì)公眾生活提供了更多便利。
我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)資源的開(kāi)放和管理雖然已取得一定進(jìn)展, 但與社會(huì)和公眾的期望還有一定的距離, 還有一些基本問(wèn)題有待研究和解決, 如政府開(kāi)放數(shù)據(jù)確權(quán)、數(shù)據(jù)源管理、開(kāi)放流轉(zhuǎn)利用規(guī)則、關(guān)聯(lián)部門之間協(xié)同關(guān)系、數(shù)據(jù)大通道建設(shè)和管理、政務(wù)大數(shù)據(jù)的清洗與隱私保護(hù)等。研究和分析這些基本問(wèn)題對(duì)于穩(wěn)步推進(jìn)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)管理有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
三、政府開(kāi)放數(shù)據(jù)面臨的主要問(wèn)題
本研究在梳理國(guó)際政府?dāng)?shù)據(jù)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上, 結(jié)合國(guó)內(nèi)部委和地方相關(guān)調(diào)研, 提出政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放管理的若干重要問(wèn)題, 并做如下分析。
(一) 開(kāi)放數(shù)據(jù)分類
在數(shù)據(jù)分類方面, 電子數(shù)據(jù)和科學(xué)數(shù)據(jù)的分類已有一些研究成果。政府開(kāi)放數(shù)據(jù)分類研究目前比較少見(jiàn)。根據(jù)我們的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn), 政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的來(lái)源可以分為四種類型。一是政府部門在管理和服務(wù)過(guò)程中獲取、產(chǎn)生和發(fā)布的數(shù)據(jù), 如公告、公示、留言回復(fù)、辦事服務(wù)、報(bào)告中的數(shù)據(jù);二是其他政府部門提供的數(shù)據(jù), 如部門或行業(yè)后臺(tái)信息報(bào)送庫(kù);三是與自然環(huán)境互動(dòng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù), 如氣候氣象、環(huán)境監(jiān)測(cè)、科學(xué)試驗(yàn)等;四是與各類信息化系統(tǒng)交換共享的數(shù)據(jù), 如國(guó)家基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、政務(wù)共享交換平臺(tái)、數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)、信用信息平臺(tái)、政務(wù)信息化系統(tǒng)提供的數(shù)據(jù)。
單純從網(wǎng)站類數(shù)據(jù)來(lái)看, 政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)又可分為五類:網(wǎng)站行業(yè)管理數(shù)據(jù)、網(wǎng)站用戶行為數(shù)據(jù)、用戶個(gè)體屬性數(shù)據(jù)、網(wǎng)站系統(tǒng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和網(wǎng)頁(yè)內(nèi)容數(shù)據(jù)。一是網(wǎng)站行業(yè)管理數(shù)據(jù), 包括網(wǎng)站管理基本信息、網(wǎng)站地址導(dǎo)航、網(wǎng)站地圖等;二是網(wǎng)站用戶行為數(shù)據(jù), 指用戶訪問(wèn)政府網(wǎng)站時(shí)后臺(tái)產(chǎn)生的留痕數(shù)據(jù);三是用戶個(gè)體屬性數(shù)據(jù), 如用戶注冊(cè)認(rèn)證、參與互動(dòng)活動(dòng)、咨詢或投訴時(shí)提交的各類個(gè)人身份信息;四是網(wǎng)站系統(tǒng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù), 是指依靠政府網(wǎng)站承載業(yè)務(wù)系統(tǒng)或者自然人文環(huán)境監(jiān)測(cè)工作而獲取、產(chǎn)生的數(shù)據(jù), 有時(shí)候包含少部分用戶個(gè)體屬性數(shù)據(jù);五是網(wǎng)頁(yè)內(nèi)容數(shù)據(jù), 主要是網(wǎng)站主管部門和政府相關(guān)職能部門通過(guò)網(wǎng)站內(nèi)容管理系統(tǒng)等公開(kāi)發(fā)布或查詢得到的頁(yè)面內(nèi)容數(shù)據(jù)。這五類網(wǎng)站數(shù)據(jù)都在不斷增長(zhǎng), 其中, 用戶行為數(shù)據(jù)呈指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)。網(wǎng)站數(shù)據(jù)類型除了數(shù)值、文本、圖片、圖形、語(yǔ)音和視頻, 還有地理位置、實(shí)時(shí)視頻流等富媒體數(shù)據(jù), 開(kāi)放程度各有不同。
開(kāi)放數(shù)據(jù)是從數(shù)據(jù)開(kāi)放的維度對(duì)上述各類政府?dāng)?shù)據(jù)重新進(jìn)行劃分, 二者既有關(guān)聯(lián), 也有區(qū)別。政府開(kāi)放數(shù)據(jù)可能來(lái)自網(wǎng)站行業(yè)管理數(shù)據(jù)、信息化系統(tǒng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù), 一旦決定通過(guò)政府門戶網(wǎng)站或者政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)對(duì)外提供開(kāi)放數(shù)據(jù)集, 這類數(shù)據(jù)就成為網(wǎng)頁(yè)內(nèi)容數(shù)據(jù)。用戶行為數(shù)據(jù)和用戶個(gè)體屬性數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)脫敏處理后, 也可以選擇部分群眾急需的有價(jià)值的部分內(nèi)容作為網(wǎng)頁(yè)內(nèi)容數(shù)據(jù)對(duì)外開(kāi)放。因此說(shuō), 網(wǎng)站數(shù)據(jù)是政府?dāng)?shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)開(kāi)放的基礎(chǔ), 政府開(kāi)放數(shù)據(jù)是政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)對(duì)外服務(wù)的一種形式。
政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的分類需要考慮國(guó)家安全和隱私保護(hù)等法規(guī)的要求, 需要依靠深化政務(wù)公開(kāi)來(lái)推進(jìn)。專家認(rèn)為, 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的內(nèi)容重在“數(shù)據(jù)”, 重在“機(jī)器可讀”的“數(shù)據(jù)組”, 這是技術(shù)層面的考慮?！懊绹?guó)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放都是通過(guò)立法進(jìn)行限制, 強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的開(kāi)放必須在國(guó)家安全、法律執(zhí)行、個(gè)人隱私保護(hù)等方面達(dá)成平衡”, 遵守《信息自由法》規(guī)定的9項(xiàng)信息公開(kāi)豁免條款, 符合《隱私權(quán)法》《電子信息自由法令》《陽(yáng)光下的政府法》《文書工作削減法案》《電子政府法》《開(kāi)放政府指令》《信息自由法的備忘錄》《透明和開(kāi)放的政府備忘錄》等。就政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)而言, 雖然不完全屬于秘密數(shù)據(jù), 但也存在一些敏感數(shù)據(jù)。比如, 用戶個(gè)體屬性數(shù)據(jù), 存在大量的公民和企業(yè)敏感字段, 網(wǎng)站系統(tǒng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)也會(huì)包括一些敏感信息。網(wǎng)站敏感數(shù)據(jù)不是固定的, 它是動(dòng)態(tài)變化的, 在數(shù)據(jù)生產(chǎn)、加工匯總的不同階段具有不同的敏感度。對(duì)于個(gè)體信息之類的敏感數(shù)據(jù)的保護(hù), 目前缺乏相應(yīng)的制度, 經(jīng)常成為部門擔(dān)心開(kāi)放數(shù)據(jù)導(dǎo)致泄密的顧慮緣由, 這在政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的分類中必須予以關(guān)注。
(二) 數(shù)據(jù)權(quán)屬關(guān)系
2010年, 英國(guó)首相卡梅倫正式提出“數(shù)據(jù)權(quán)”概念, 認(rèn)為數(shù)據(jù)權(quán)是信息社會(huì)一項(xiàng)基本的公民權(quán)利。數(shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)的興起, 數(shù)據(jù)權(quán)也進(jìn)入公眾的視野。
根據(jù)專家的觀點(diǎn), 數(shù)據(jù)權(quán)基本譜系分為數(shù)據(jù)主權(quán)和數(shù)據(jù)權(quán)利兩大框架。
“數(shù)據(jù)主權(quán)是指國(guó)家享有對(duì)其政權(quán)管轄地域內(nèi)的數(shù)據(jù)生成、傳播、管理、控制、利用和保護(hù)的權(quán)力。對(duì)數(shù)據(jù)跨國(guó)流動(dòng)的管理和控制是數(shù)據(jù)主權(quán)的重要內(nèi)容。數(shù)據(jù)主權(quán)包括數(shù)據(jù)管理權(quán)和數(shù)據(jù)控制權(quán)”, 其主要功能是在信息社會(huì)鞏固國(guó)家主權(quán)的地位。歐盟及其成員國(guó)在數(shù)據(jù)方面的立法, 重點(diǎn)是通過(guò)加強(qiáng)數(shù)據(jù)跨國(guó)流動(dòng)的管控, 來(lái)保護(hù)其數(shù)據(jù)主權(quán)。“數(shù)據(jù)管理權(quán)指對(duì)本國(guó)數(shù)據(jù)的傳出、傳入和對(duì)數(shù)據(jù)的生成、處理、傳播、利用、交易、儲(chǔ)存等的管理權(quán), 以及數(shù)據(jù)領(lǐng)域發(fā)生糾紛所享有的司法管轄權(quán)。數(shù)據(jù)控制權(quán), 指主權(quán)國(guó)家對(duì)本國(guó)數(shù)據(jù)采取保護(hù)措施, 使本國(guó)數(shù)據(jù)免遭被監(jiān)視、篡改、偽造、毀損、竊取、泄露等危險(xiǎn)的權(quán)力, 保障數(shù)據(jù)的安全性、真實(shí)性、完整性和保密性?！睌?shù)據(jù)主權(quán)不但指向國(guó)家安全, 而且直接指向公民整體的隱私、財(cái)產(chǎn)和人身利益等。
由于信息是有意義的數(shù)據(jù), 知識(shí)是可解釋的信息, 數(shù)據(jù)與知識(shí)存在天然的密切關(guān)聯(lián), 數(shù)據(jù)權(quán)利與知識(shí)產(chǎn)權(quán)在權(quán)利屬性上比較接近, 數(shù)據(jù)權(quán)利跟知識(shí)產(chǎn)權(quán)一樣, 是一種兼具人格權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)雙重屬性的權(quán)利, 但卻與知識(shí)產(chǎn)權(quán)具體的權(quán)利內(nèi)容迥異。
數(shù)據(jù)人格權(quán)主要包括數(shù)據(jù)知情同意權(quán)、數(shù)據(jù)修改權(quán)、數(shù)據(jù)被遺忘權(quán)等三大權(quán)屬, 主要功能是保障公民隱私空間。2015年12月15日, 歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》 (General Data Protection Regulation, 簡(jiǎn)稱GDPR) 賦予社會(huì)公眾數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)、數(shù)據(jù)被遺忘權(quán)和數(shù)據(jù)知情權(quán)。
數(shù)據(jù)知情同意權(quán)分為數(shù)據(jù)知情權(quán)和數(shù)據(jù)同意權(quán)兩部分, 知情是同意的前提, 同意是知情的“后續(xù)”, 知情權(quán)是同意權(quán)的基礎(chǔ), 立法上多是通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)收集者或控制者課以告知和證明告知的義務(wù), 來(lái)保障數(shù)據(jù)主體的數(shù)據(jù)知情同意權(quán)。數(shù)據(jù)知情同意權(quán)是指服務(wù)提供商 (或政府) 在采集或處理個(gè)人數(shù)據(jù)前均須先告知數(shù)據(jù)主體數(shù)據(jù)采集的目的、用途、后續(xù)變化、處理方式、撤銷方式并征得數(shù)據(jù)主體同意。從立法趨勢(shì)來(lái)看, 近年來(lái)有消極同意 (沉默或不作為推定為同意) 向積極同意 (明確表示同意) 轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。
數(shù)據(jù)修改權(quán)和數(shù)據(jù)被遺忘權(quán), 是指在個(gè)人數(shù)據(jù)因不準(zhǔn)確、不完整、滯后等原因可能對(duì)個(gè)人帶來(lái)負(fù)面影響時(shí)有修改和被遺忘 (刪除) 的權(quán)利。數(shù)據(jù)修改權(quán)具體指數(shù)據(jù)主體享有或授權(quán)他人修改其數(shù)據(jù)的權(quán)利, 也就是數(shù)據(jù)主體有權(quán)通過(guò)對(duì)相對(duì)方設(shè)定義務(wù), 禁止他人未經(jīng)其授權(quán)而擅自修改其數(shù)據(jù), 旨在維護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、真實(shí)性和完整性。網(wǎng)站數(shù)據(jù)往往不由數(shù)據(jù)主體掌控, 而由服務(wù)商或政府機(jī)構(gòu)管控, 更需要保障數(shù)據(jù)主體的修改權(quán)。但是, 數(shù)據(jù)控制者和處理者為數(shù)據(jù)免遭泄密所做的匿名化處理是業(yè)內(nèi)慣例, 不屬于數(shù)據(jù)主體修改權(quán)保護(hù)的范圍。
信息技術(shù)已經(jīng)讓人類喪失遺忘的能力, 被遺忘權(quán)應(yīng)運(yùn)而生。歐盟早在1995年《數(shù)據(jù)保護(hù)指令》中就規(guī)定了被遺忘權(quán)。歐盟和美國(guó)的專家認(rèn)為, 被遺忘權(quán)包括傳統(tǒng)遺忘權(quán)和刪除權(quán), 傳統(tǒng)遺忘權(quán)是針對(duì)服務(wù)商收集使用個(gè)人被動(dòng)共享公開(kāi)的數(shù)據(jù), 保證個(gè)人擁有將某些公開(kāi)數(shù)據(jù) (如搜索引擎、門戶網(wǎng)站記錄、電商網(wǎng)站記錄) 完全刪除的權(quán)利;刪除權(quán)針對(duì)用戶自己公開(kāi)表達(dá)傳播的內(nèi)容, 保障個(gè)人擁有刪除個(gè)體自己傳播的數(shù)據(jù)的權(quán)利, 數(shù)據(jù)主體可以有效控制他們的個(gè)人數(shù)據(jù)。
數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)是與知識(shí)產(chǎn)權(quán)、物權(quán)、債權(quán)等并列的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán), 不需要比照物權(quán)下的所有權(quán)的占有、使用、收益、處分等四項(xiàng)權(quán)能配置其權(quán)利內(nèi)容, 不等同于所有權(quán)。數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)主要包括數(shù)據(jù)采集權(quán)、數(shù)據(jù)可攜權(quán)、數(shù)據(jù)使用權(quán)和數(shù)據(jù)收益權(quán), 其功能是促進(jìn)數(shù)據(jù)資源合理高效利用。
數(shù)據(jù)采集權(quán)是數(shù)據(jù)主體有權(quán)同意或禁止對(duì)其數(shù)據(jù)進(jìn)行采集的權(quán)利, 旨在規(guī)范服務(wù)商、運(yùn)營(yíng)商、政府等初始采集者的數(shù)據(jù)收集活動(dòng), 防止數(shù)據(jù)“寡頭”的出現(xiàn)。
數(shù)據(jù)可攜權(quán)是指數(shù)據(jù)主體有權(quán)要求掌握其數(shù)據(jù)的相對(duì)方協(xié)助其將個(gè)人數(shù)據(jù)在不同系統(tǒng)或設(shè)備等載體之間進(jìn)行遷移、保存, 符合“權(quán)利帶來(lái)便利”的邏輯。
數(shù)據(jù)使用權(quán)是指數(shù)據(jù)主體, 哪怕沒(méi)有直接控制或占有自己數(shù)據(jù), 也有使用其數(shù)據(jù)的權(quán)利, 借此“對(duì)沖”數(shù)據(jù)寡頭所帶來(lái)的負(fù)外部性。
數(shù)據(jù)資產(chǎn)并非公共資源或公共資產(chǎn), 屬于增量財(cái)產(chǎn), 能帶來(lái)財(cái)產(chǎn)性收益, 凡是將非自有的數(shù)據(jù)用于商業(yè)目的, 都應(yīng)當(dāng)支付“對(duì)價(jià)”給數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)主體, 而不能無(wú)償使用。數(shù)據(jù)收益權(quán)是指數(shù)據(jù)主體基于其數(shù)據(jù)獲得收益的權(quán)利。
美國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)資源不受著作權(quán)保護(hù), 英國(guó)政府擁有政府?dāng)?shù)據(jù)資源的著作權(quán)?！睹绹?guó)著作權(quán)法》第105條規(guī)定, “該法規(guī)定的著作權(quán)不適用于任何美國(guó)政府的作品, 但不禁止美國(guó)政府獲取和持有通過(guò)授權(quán)、購(gòu)買或其他方式轉(zhuǎn)讓給它的著作權(quán)”。英國(guó)《1988年著作權(quán)、設(shè)計(jì)和專利法》規(guī)定:“政府文件受皇家著作權(quán)或議會(huì)著作權(quán)保護(hù), 或作為法案、行動(dòng)受到保護(hù)?！庇?guó)政府認(rèn)為, 政府信息資源的生產(chǎn)和來(lái)源都依賴于人民的納稅, 而從政府信息資源的開(kāi)發(fā)、利用中獲得大量經(jīng)濟(jì)利益的是少數(shù)人。在法律層面上, 我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)資源并沒(méi)有明確的權(quán)屬人。
我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬關(guān)系也需要在數(shù)據(jù)主權(quán)和數(shù)據(jù)權(quán)利兩方面分別構(gòu)建不同的框架。數(shù)據(jù)主權(quán)需要考慮數(shù)據(jù)管理權(quán)和數(shù)據(jù)控制權(quán), 數(shù)據(jù)權(quán)利需要考慮數(shù)據(jù)人格權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。2016年6月的《民法總則 (草案) 》第一百零八條提出權(quán)利人依法就數(shù)據(jù)信息享有知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利, 已將數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)并列。2016年11月通過(guò)的《網(wǎng)絡(luò)安全法》在數(shù)據(jù)權(quán)利方面做出許多明確的規(guī)定, 如網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者不得泄露、篡改、毀損其收集的個(gè)人信息;個(gè)人發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定或者雙方的約定收集、使用其個(gè)人信息的, 有權(quán)要求網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者刪除其個(gè)人信息;“任何個(gè)人和組織不得竊取或者以其他非法方式獲取個(gè)人信息, 不得非法出售或者非法向他人提供個(gè)人信息”。政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬關(guān)系如何界定還有待深入研究。
(三) 生命周期管理
政府?dāng)?shù)據(jù)管理的生命周期分為六個(gè)階段:數(shù)據(jù)生成和發(fā)布、權(quán)限配置管理、網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、數(shù)據(jù)呈現(xiàn)、利用管理和更新管理。以網(wǎng)站數(shù)據(jù)為例, 不同類型網(wǎng)站數(shù)據(jù)管理的目的各不相同。網(wǎng)頁(yè)內(nèi)容數(shù)據(jù)管理重在實(shí)現(xiàn)頁(yè)面內(nèi)容的準(zhǔn)確性、一致性、持續(xù)性和時(shí)效性等;網(wǎng)站用戶行為數(shù)據(jù)管理重在規(guī)范行為數(shù)據(jù)的采集、存儲(chǔ)、利用和傳播等;用戶個(gè)體屬性數(shù)據(jù)管理突出Cookies的使用規(guī)則、隱私權(quán)政策、未成年人的隱私信息保護(hù)、網(wǎng)站經(jīng)營(yíng)者責(zé)任;網(wǎng)站系統(tǒng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)管理重點(diǎn)放在數(shù)據(jù)的生成、存儲(chǔ)、共享、交換、開(kāi)放、使用和保護(hù)等;網(wǎng)站行業(yè)管理數(shù)據(jù)的管理要體現(xiàn)數(shù)據(jù)的權(quán)威性、時(shí)效性和便捷性等。
數(shù)據(jù)采集是政府?dāng)?shù)據(jù)生成的原始步驟。政府?dāng)?shù)據(jù)共同的來(lái)源渠道有政務(wù)公開(kāi)數(shù)據(jù)、公眾互動(dòng)數(shù)據(jù)和用戶行為數(shù)據(jù)等, 部分來(lái)自部門之間數(shù)據(jù)共享交換、現(xiàn)場(chǎng)采集或數(shù)據(jù)上報(bào), 共同的特點(diǎn)就是隨政府部門公共職能而產(chǎn)生, 具有行業(yè)業(yè)務(wù)特性。不同渠道采集數(shù)據(jù)可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的比對(duì), 確保數(shù)據(jù)全面和準(zhǔn)確, 但也可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)之間存在沖突或不一致, 需要依據(jù)行政職能和數(shù)據(jù)質(zhì)量進(jìn)行數(shù)據(jù)處理。采集后經(jīng)過(guò)處理的數(shù)據(jù)要展現(xiàn)到網(wǎng)站上讓民眾知道和下載還需要進(jìn)行數(shù)據(jù)發(fā)布。數(shù)據(jù)發(fā)布, 無(wú)論是自動(dòng)發(fā)布還是人工發(fā)布, 都要遵循相應(yīng)的管理流程。
數(shù)據(jù)權(quán)限配置管理包括部門權(quán)限配置管理和崗位權(quán)限配置管理, 崗位權(quán)限配置管理包括政府?dāng)?shù)據(jù)的產(chǎn)生、比對(duì)校驗(yàn)、調(diào)取審計(jì)、安全保密、敏感信息審核和審核審批等進(jìn)行崗位職責(zé)和權(quán)限的界定。
政府?dāng)?shù)據(jù)的網(wǎng)上流轉(zhuǎn)主要涉及數(shù)據(jù)產(chǎn)生過(guò)程、處理過(guò)程、比對(duì)校驗(yàn)過(guò)程、審核過(guò)程、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)方式以及數(shù)據(jù)留痕管理。流轉(zhuǎn)方式有多種, 包括線下環(huán)境流轉(zhuǎn)到網(wǎng)站系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)到網(wǎng)站系統(tǒng)、網(wǎng)站系統(tǒng)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)到業(yè)務(wù)系統(tǒng)、政府部門網(wǎng)站之間的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)。
數(shù)據(jù)呈現(xiàn)需要突出實(shí)用性、權(quán)威性、人性化、個(gè)性化和集成性, 提供良好的用戶體驗(yàn)。不同格式種類的數(shù)據(jù)需要用不同的方式來(lái)呈現(xiàn), 數(shù)據(jù)呈現(xiàn)方式關(guān)系到用戶體驗(yàn)和數(shù)據(jù)使用效果。
政府?dāng)?shù)據(jù)的利用包括內(nèi)部利用、外部利用、決策利用和利用評(píng)價(jià)等四種方式。只有做好數(shù)據(jù)的利用管理, 才能提升電子政務(wù)系統(tǒng)的整體績(jī)效。內(nèi)部數(shù)據(jù)利用包括直接利用、授權(quán)利用、交換利用等方式, 重在做好權(quán)限管理、接口管理和安全保密管理。外部利用主要指社會(huì)公眾、企業(yè)法人和其他社會(huì)組織和個(gè)人對(duì)政府公開(kāi)數(shù)據(jù) (也包括依申請(qǐng)公開(kāi)的數(shù)據(jù)) 的利用, 需要體現(xiàn)合法性和公開(kāi)性的原則, 是政府?dāng)?shù)據(jù)資源充分發(fā)揮價(jià)值的關(guān)鍵所在。外部利用以免費(fèi)利用為主, 面向社會(huì)營(yíng)利機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)提供的整理或再加工的數(shù)據(jù), 可以實(shí)施收費(fèi)利用。決策利用主要指向領(lǐng)導(dǎo)層提供決策所需數(shù)據(jù)的利用。利用評(píng)價(jià)是指用戶對(duì)數(shù)據(jù)利用的反饋, 包括數(shù)據(jù)利用效果評(píng)價(jià)、數(shù)據(jù)利用建議等。
政府?dāng)?shù)據(jù)有時(shí)效性和生命期限, 需要不斷更新清理。過(guò)期失效的網(wǎng)站數(shù)據(jù)應(yīng)該及時(shí)清理更新, 或者標(biāo)示過(guò)期失效提示, 對(duì)歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行歸檔存儲(chǔ), 繼續(xù)提供服務(wù)。
(四) 數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范
數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是數(shù)據(jù)管理和利用的基礎(chǔ)。不同部門對(duì)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)管理的要求不同, 主要體現(xiàn)在不同的數(shù)據(jù)采集口徑、轉(zhuǎn)換和加工規(guī)范;對(duì)數(shù)據(jù)的技術(shù)管理因開(kāi)發(fā)商的不同也有差異, 主要體現(xiàn)在數(shù)據(jù)的格式、字段、載體的隨意性。
數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范就是要對(duì)各類數(shù)據(jù) (主要是元數(shù)據(jù)和交換數(shù)據(jù)) 進(jìn)行規(guī)范化定義和統(tǒng)一解釋, 實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)部門、技術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資源的統(tǒng)一理解和規(guī)劃, 增進(jìn)數(shù)據(jù)的一致性, 減少數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換, 規(guī)避信息支離破碎, 促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的信息集成和高效共享, 提供高質(zhì)量的數(shù)據(jù)服務(wù)。
在國(guó)外, 完善的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)管理是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放成功的關(guān)鍵。美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放門戶網(wǎng)站data.gov問(wèn)世前, 超過(guò)2萬(wàn)家政府網(wǎng)站提供格式各異的數(shù)據(jù)格式, 用戶搜尋信息、處理信息的難度很高, data.gov按照統(tǒng)一的數(shù)據(jù)規(guī)范來(lái)整合各級(jí)政府部門、公共機(jī)構(gòu)的開(kāi)放數(shù)據(jù), 通過(guò)統(tǒng)一元數(shù)據(jù)格式及元數(shù)據(jù)地圖對(duì)外提供集中的數(shù)據(jù)服務(wù), 提升政府?dāng)?shù)據(jù)的社會(huì)使用效率。美國(guó)政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)管理, 主要解決兩個(gè)方面的問(wèn)題:一是定義政府網(wǎng)站的標(biāo)準(zhǔn)元數(shù)據(jù)目錄, 消除數(shù)據(jù)歧義;二是統(tǒng)一數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn), 整合各部門發(fā)布的數(shù)據(jù)資源, 保證數(shù)據(jù)暢通。
(五) 數(shù)據(jù)質(zhì)量管理
數(shù)據(jù)質(zhì)量管理要保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性、一致性和時(shí)效性。
數(shù)據(jù)真實(shí)性是指在網(wǎng)站上發(fā)布的數(shù)據(jù)必須是客觀的、真實(shí)的, 沒(méi)有人為干擾的數(shù)據(jù)。受各種歷史原因和現(xiàn)實(shí)條件的制約, 開(kāi)放的政府?dāng)?shù)據(jù)不可避免地會(huì)有一些失真、“難看”, 甚至是無(wú)意的修飾, 真?zhèn)坞y辨, 產(chǎn)生各種偏差。國(guó)外開(kāi)放數(shù)據(jù)管理是通過(guò)采用優(yōu)化統(tǒng)計(jì)方法、監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)質(zhì)量等方式提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。
數(shù)據(jù)一致性包括兩個(gè)方面:一是同一份分散在不同地方的數(shù)據(jù), 或經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)化后的數(shù)據(jù)之間是否一致;二是在業(yè)務(wù)上有關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)之間的邏輯關(guān)系是否正確和完整。國(guó)外政府網(wǎng)站一般提供一個(gè)統(tǒng)一的平臺(tái), 由政府統(tǒng)一管理、統(tǒng)一發(fā)布, 所以結(jié)果是一致的。提高數(shù)據(jù)一致性, 一是可以按數(shù)據(jù)類型統(tǒng)一數(shù)據(jù)發(fā)布部門、發(fā)布口徑, 規(guī)范一致性管理, 確保一數(shù)一源;二是各部門內(nèi)部進(jìn)行數(shù)據(jù)一致性分析與梳理, 保證符合業(yè)務(wù)邏輯關(guān)系;三是部門之間要分析關(guān)聯(lián)關(guān)系與業(yè)務(wù)規(guī)則, 將不一致數(shù)據(jù)發(fā)送回相關(guān)部門進(jìn)行修復(fù);四是在技術(shù)上, 建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集和共享發(fā)布平臺(tái)。
數(shù)據(jù)時(shí)效性就是依靠發(fā)布和更新規(guī)則及時(shí)公開(kāi)信息, 拓展信息傳播和推送渠道。國(guó)外政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站分別制定了各類數(shù)據(jù)發(fā)布、更新標(biāo)準(zhǔn), 公布數(shù)據(jù)發(fā)布日程以及修改說(shuō)明等。
(六) 數(shù)據(jù)利用管理
發(fā)達(dá)國(guó)家普遍建立了政府?dāng)?shù)據(jù)集中管理和整合利用的模式。以滿足用戶數(shù)據(jù)需求為核心, 通過(guò)多種途徑整合前后臺(tái)資源, 在中央政府和地方政府間, 努力實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨平臺(tái)的數(shù)據(jù)服務(wù), 并以集中的方式提供給用戶。
美國(guó)不僅重視政府?dāng)?shù)據(jù)資源的管理和開(kāi)放, 還重視數(shù)據(jù)資源再利用。美國(guó)聯(lián)邦政府鼓勵(lì)盡量多地向公眾開(kāi)放有價(jià)值的政府?dāng)?shù)據(jù)資源, 鼓勵(lì)社會(huì)公眾和私營(yíng)部門進(jìn)行開(kāi)發(fā)。美國(guó)將政府?dāng)?shù)據(jù)資源再利用分為公益開(kāi)發(fā)和商業(yè)開(kāi)發(fā), 允許和鼓勵(lì)個(gè)人或私營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)政府原始數(shù)據(jù)資源進(jìn)行商業(yè)再開(kāi)發(fā)并出售。私營(yíng)部門擁有公共信息的使用權(quán), 及其研究成果的專利權(quán)。美國(guó)政府部門負(fù)責(zé)規(guī)范數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制, 只能從事公益性的信息服務(wù), 營(yíng)利性的開(kāi)發(fā)以私營(yíng)部門為主。
英國(guó)政府主要采用“貿(mào)易基金模式”、“公—私競(jìng)爭(zhēng)模式”、鼓勵(lì)公眾參與、“許可證框架”等方式來(lái)管理和促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的社會(huì)化利用。“貿(mào)易基金模式”就是將一些政府?dāng)?shù)據(jù)機(jī)構(gòu), 如地震局、測(cè)繪局、氣象局等, 改為“半自立”的政府基金機(jī)構(gòu), 讓它們?cè)诎肷虡I(yè)化的基礎(chǔ)上提供商業(yè)性的信息服務(wù), 依據(jù)與財(cái)政部簽署的協(xié)議向社會(huì)用戶收費(fèi), 也可通過(guò)授權(quán)信息的再利用進(jìn)行收費(fèi)?！肮礁?jìng)爭(zhēng)模式”, 即政府部門不僅能夠支持私營(yíng)部門從事政府?dāng)?shù)據(jù)的市場(chǎng)化開(kāi)發(fā), 而且可以與私營(yíng)部門展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。公私部門之間的競(jìng)爭(zhēng)形式具體包括伙伴關(guān)系、民營(yíng)化和合同外包。鼓勵(lì)公眾參與, 就是以互聯(lián)網(wǎng)為主要參與渠道, 設(shè)立互動(dòng)論壇, 組織有獎(jiǎng)競(jìng)賽活動(dòng), 收集并評(píng)估公眾需求, 鼓勵(lì)獻(xiàn)言獻(xiàn)策, 促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)利用。“許可證框架”包括三個(gè)不同的許可證 (見(jiàn)表1) :一是“開(kāi)放政府許可證”, 授權(quán)不論是商業(yè)性目的還是非商業(yè)性目的的政府信息的免費(fèi)使用;二是“非商業(yè)性政府許可證”, 授權(quán)出于非商業(yè)性目的的政府信息免費(fèi)使用;三是“收費(fèi)許可證”, 授權(quán)收費(fèi)的政府信息使用。
表1 英國(guó)政府許可證對(duì)比信息
我國(guó)在政府?dāng)?shù)據(jù)利用方面急需統(tǒng)一的政策。政府開(kāi)放數(shù)據(jù)在頂層設(shè)計(jì)、利用流程管理、資產(chǎn)化管理、數(shù)據(jù)依申請(qǐng)公開(kāi)、共享與保密等方面需要建立相應(yīng)的政策法規(guī)體系, 進(jìn)行前瞻性戰(zhàn)略布局;盡快建立并推廣統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放平臺(tái), 大力增進(jìn)行業(yè)與行業(yè)之間、地區(qū)與地區(qū)之間、上級(jí)與下級(jí)之間對(duì)彼此的數(shù)據(jù)資源的了解和掌握。讓那些有強(qiáng)烈數(shù)據(jù)需求的部門, 可以借助數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)快速確定數(shù)據(jù)的提供者和獲取渠道方式, 同時(shí), 配備專責(zé)單位來(lái)協(xié)調(diào)提供相應(yīng)的技術(shù)服務(wù), 規(guī)范數(shù)據(jù)的表達(dá)和接口。
(七) 數(shù)據(jù)收費(fèi)利用
我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)的社會(huì)化利用在是否收費(fèi)、如何收費(fèi)方面沒(méi)有明確規(guī)定。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn), 很多部門有向社會(huì)開(kāi)放數(shù)據(jù)、提供服務(wù)的積極意愿, 政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值與增值潛力受到空前重視, 公眾和企業(yè)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的供給充滿期待。
國(guó)際上, 對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)社會(huì)化利用有明確的收費(fèi)規(guī)定。通行的做法是把信息作為資產(chǎn)進(jìn)行管理。歐盟國(guó)家主要以通過(guò)向增值開(kāi)發(fā)用戶收取信息使用費(fèi)的形式來(lái)收回?cái)?shù)據(jù)采集、加工和整理過(guò)程中耗費(fèi)的管理成本。歐盟2003年的《政府信息資源再利用指令》規(guī)定, 數(shù)據(jù)利用的收費(fèi)原則上應(yīng)僅限于個(gè)人利用請(qǐng)求的邊際成本 (復(fù)制、提供和傳播成本) ;收費(fèi)不得超過(guò)生產(chǎn)和傳播數(shù)據(jù)的成本, 同時(shí)考慮合理的投資回報(bào), 鼓勵(lì)政府機(jī)構(gòu)降低收費(fèi)或者不收費(fèi);當(dāng)收到數(shù)據(jù)利用請(qǐng)求時(shí), 應(yīng)讓申請(qǐng)人知曉收費(fèi)的計(jì)算方式;應(yīng)提前制定并公布收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)利用的條件, 如果拒絕某項(xiàng)數(shù)據(jù)利用的請(qǐng)求, 必須解釋原因并提供幫助信息;如果政府部門利用其持有的信息提供增值信息服務(wù), 并與私營(yíng)部門數(shù)據(jù)利用者進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng), 那么政府部門也應(yīng)付費(fèi)。美國(guó)政府規(guī)定, 即便是高價(jià)值的數(shù)據(jù), 仍盡量保持免費(fèi)提供的方式, 如果收費(fèi), 不得高于信息的傳播成本。
英國(guó)政府除了提供公益性的數(shù)據(jù)服務(wù), 還進(jìn)行營(yíng)利性的數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā), 收取“合理的投資回報(bào)”。英國(guó)政府法規(guī)規(guī)定對(duì)公開(kāi)信息的加工和再利用需求可以收取一定的費(fèi)用。英國(guó)政府對(duì)數(shù)據(jù)資源社會(huì)化利用的收費(fèi)原則是在生產(chǎn)和傳播成本之外, 還可收取一定合理的投資回報(bào)。政府部門除了從事公益性、非營(yíng)利的信息服務(wù), 還可開(kāi)展?fàn)I利性的商業(yè)信息服務(wù), 與私營(yíng)部門展開(kāi)公私競(jìng)爭(zhēng)。如英國(guó)氣象局增值開(kāi)發(fā)的特殊天氣預(yù)報(bào)服務(wù)通過(guò)收費(fèi)電話和短信來(lái)收費(fèi)。英國(guó)的《政府信息資源規(guī)定》將收費(fèi)分為三種情況:一是大部分情況下, 收取信息生產(chǎn)、發(fā)布、傳播的邊際成本;二是當(dāng)政府部門工作人員需要收入來(lái)覆蓋大量信息成本時(shí), 可收取信息收集、生產(chǎn)、復(fù)制的傳播直接和間接成本, 此外, 還可收取一定合理的投資回報(bào);三是圖書館、檔案館和博物館, 可收取信息收集、生產(chǎn)、復(fù)制、傳播和保存的直接成本和間接成本, 此外還可收取版權(quán)清理費(fèi)、一定合理的投資回報(bào)。
從實(shí)際運(yùn)作來(lái)看, 我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)社會(huì)化利用, 存在多種不同形式的間接收費(fèi)。數(shù)據(jù)間接成本包括大量的數(shù)據(jù)采集、清洗、加工、整合、整理、展現(xiàn)。目前, 收費(fèi)的重點(diǎn)是一些增值服務(wù)、海量數(shù)據(jù)的提供。調(diào)研表明, 我國(guó)未來(lái)可以收費(fèi)的政府?dāng)?shù)據(jù)類型可分為如下五類。
1. 需加工處理才能滿足需求的數(shù)據(jù)。
需對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選、加工處理或需經(jīng)過(guò)其他加工、運(yùn)維、軟件部署、升級(jí)更新工作提取數(shù)據(jù)的需求。如相關(guān)單位要求將政府?dāng)?shù)據(jù)及其相關(guān)軟件打包部署到自己的獨(dú)立網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中, 實(shí)現(xiàn)本地化部署、數(shù)據(jù)管理軟件升級(jí)、數(shù)據(jù)更新等。如果對(duì)此進(jìn)行收費(fèi)利用的話, 收費(fèi)主體可以由軟件系統(tǒng)或政府?dāng)?shù)據(jù)的運(yùn)維方, 主要針對(duì)數(shù)據(jù)的運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行收費(fèi)。
2. 需提供調(diào)用接口才能滿足需求的數(shù)據(jù)。
這類數(shù)據(jù)類型復(fù)雜、實(shí)時(shí)性強(qiáng), 需要提供數(shù)據(jù)調(diào)用接口, 進(jìn)行二次開(kāi)發(fā)。如某些部門在原始數(shù)據(jù)之上提供的二次開(kāi)發(fā)接口, 以及相應(yīng)的應(yīng)用說(shuō)明和代碼示例, 用戶據(jù)此可以輕松調(diào)取政府?dāng)?shù)據(jù)資源。這類需求的收費(fèi)主體包括兩部分:一是提供數(shù)據(jù)資源的數(shù)據(jù)主管部門, 主要針對(duì)數(shù)據(jù)的運(yùn)維成本進(jìn)行收費(fèi);二是提供二次開(kāi)發(fā)服務(wù)或資源接口的服務(wù)商, 主要針對(duì)數(shù)據(jù)再利用方面進(jìn)行收費(fèi)。
3. 需跨單位調(diào)取整合才能提供的數(shù)據(jù)。
數(shù)據(jù)需求本身橫跨多個(gè)部門, 需要經(jīng)過(guò)復(fù)雜的調(diào)取處理流程, 采集來(lái)自不同部門、不同業(yè)務(wù)、不同區(qū)域、不同系統(tǒng)的數(shù)據(jù), 進(jìn)行整合后, 才能滿足用戶提出的數(shù)據(jù)需求。比如, 交通運(yùn)輸部門春運(yùn)黃金周期間的全國(guó)人口遷徙量、出行距離特征、熱點(diǎn)城市、熱點(diǎn)出行路線、熱點(diǎn)客運(yùn)樞紐等方面的數(shù)據(jù)需求。這類數(shù)據(jù)需求的收費(fèi)主體可以參考英國(guó)的管理模式, 設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)或委托給相關(guān)支撐單位, 按照與政府部門簽署的協(xié)議, 以及規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn), 進(jìn)行半商業(yè)化運(yùn)營(yíng), 提供數(shù)據(jù)供給服務(wù)。
4. 數(shù)據(jù)量龐大的原始數(shù)據(jù)。
這類海量原始數(shù)據(jù), 有視頻流數(shù)據(jù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、海量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等。這類數(shù)據(jù)需求的收費(fèi)主體可以參考上述的管理模式, 由專門的機(jī)構(gòu)或相關(guān)支撐單位進(jìn)行半商業(yè)化運(yùn)營(yíng), 負(fù)責(zé)提供數(shù)據(jù)支撐服務(wù)。
5. 時(shí)間跨度較大的歷史數(shù)據(jù)。
這類數(shù)據(jù)時(shí)間久遠(yuǎn), 并未完全數(shù)字化, 要恢復(fù)提供需要耗費(fèi)不少人力物力。這類數(shù)據(jù)需求的收費(fèi)主體可以參考上述的管理模式, 由專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行半商業(yè)化運(yùn)營(yíng), 負(fù)責(zé)提供數(shù)據(jù)支撐服務(wù)。
圍繞數(shù)據(jù)收費(fèi), 需要同步建立政府?dāng)?shù)據(jù)管理機(jī)制。具體是制定收費(fèi)原則, 建立收費(fèi)清單, 明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn), 確定收費(fèi)職責(zé)。對(duì)于研究機(jī)構(gòu)或從事公益性使用的用戶, 可以免費(fèi)或低價(jià)開(kāi)放使用。對(duì)于個(gè)人或者商業(yè)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)需求, 制定合理的統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn), 費(fèi)用主要包括信息收集、生產(chǎn)、復(fù)制、傳播的直接和間接成本。其中, 涉及承擔(dān)社會(huì)公共責(zé)任的商業(yè)機(jī)構(gòu)予以低價(jià)優(yōu)惠, 費(fèi)用不得高于傳播成本。針對(duì)不同的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)介質(zhì)收取不同的費(fèi)用。存儲(chǔ)介質(zhì)一般分為電子版數(shù)據(jù)和紙質(zhì)版數(shù)據(jù)兩種。
四、進(jìn)一步討論
數(shù)據(jù)是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代各級(jí)政府的“血液”, 起著潤(rùn)物無(wú)聲、貫通內(nèi)外的作用。就信息化發(fā)展變化趨勢(shì)而言, 以應(yīng)用系統(tǒng)和技術(shù)平臺(tái)建設(shè)為重點(diǎn)將向數(shù)據(jù)開(kāi)放利用為重點(diǎn)轉(zhuǎn)變。政府?dāng)?shù)據(jù)這座“金山”一直在沉睡, 有必要在政務(wù)公開(kāi)和“互聯(lián)網(wǎng)+”的大潮中被喚醒, 與社會(huì)數(shù)據(jù)一道承擔(dān)起新的歷史使命, 推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。除了加大對(duì)以上主要問(wèn)題的研究, 還需要在如下四個(gè)方面開(kāi)展工作。
(一) 開(kāi)展全國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)資源普查, 摸清家底
盡快在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)資源普查, 摸清數(shù)據(jù)家底, 為政府?dāng)?shù)據(jù)利用和開(kāi)放提供決策支撐。
對(duì)已有的數(shù)據(jù)進(jìn)行梳理標(biāo)注, 建立數(shù)據(jù)資源底賬。數(shù)據(jù)資源底賬包括元數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)溯源信息、數(shù)據(jù)管理信息等。數(shù)據(jù)梳理按照地區(qū)和條線劃分層級(jí), 逐步做到條線和層級(jí)的全覆蓋。對(duì)于某一層級(jí)缺失的數(shù)據(jù)資源要找出缺失原因, 并盡快補(bǔ)足。在此基礎(chǔ)上, 制定網(wǎng)站數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄和數(shù)據(jù)采集更新標(biāo)準(zhǔn)。
同步開(kāi)展社會(huì)公眾在工作生活中的公共數(shù)據(jù)需求調(diào)查, 提出數(shù)據(jù)需求清單。按照優(yōu)先推動(dòng)民生保障、優(yōu)先做好公共服務(wù)的原則, 依托政府網(wǎng)站公開(kāi)一批社會(huì)普遍關(guān)注、公眾普遍依賴的政府?dāng)?shù)據(jù), 讓公眾共享政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)管理和利用的成果。
(二) 啟動(dòng)開(kāi)放數(shù)據(jù)管理利用綜合試點(diǎn), 積累經(jīng)驗(yàn)
選擇一批有基礎(chǔ)、有條件的單位, 啟動(dòng)綜合試點(diǎn)。開(kāi)放數(shù)據(jù)利用是一項(xiàng)全新的工作, 迫切需要積累經(jīng)驗(yàn), 創(chuàng)新發(fā)展, 少走彎路, 避免走傳統(tǒng)電子政務(wù)發(fā)展的老路。數(shù)據(jù)分類、敏感數(shù)據(jù)、元數(shù)據(jù)、利用開(kāi)放、質(zhì)量控制、生命周期管理、數(shù)據(jù)收費(fèi)、考核評(píng)估、數(shù)據(jù)接口、技術(shù)平臺(tái)和PPP等方面的工作, 都需要總結(jié)、探索?，F(xiàn)有的成功案例需要提煉形成操作指引, 供其他部門參考。
圍繞數(shù)據(jù)采集、交換、開(kāi)放和保護(hù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié), 啟動(dòng)管理規(guī)范制定的試點(diǎn)。定義標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù), 防止各級(jí)各類政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)由于標(biāo)準(zhǔn)缺失造成管理混亂, 同時(shí), 統(tǒng)一政府?dāng)?shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn), 避免交互不暢。統(tǒng)一定義政府基礎(chǔ)數(shù)據(jù), 形成統(tǒng)一的元數(shù)據(jù)字典, 每個(gè)數(shù)據(jù)項(xiàng)、指標(biāo)都有明確定義;“統(tǒng)一數(shù)據(jù)邏輯, 每個(gè)數(shù)據(jù)和指標(biāo)的計(jì)算邏輯都有明確的規(guī)定, 統(tǒng)一計(jì)算公式和計(jì)算口徑;統(tǒng)一數(shù)據(jù)基本字段的編碼, 對(duì)數(shù)據(jù)、指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一編碼”;統(tǒng)一數(shù)據(jù)授權(quán)管理框架, 合理配置數(shù)據(jù)的使用, 保證數(shù)據(jù)合理合法訪問(wèn)和使用。
在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”實(shí)踐中, 試點(diǎn)推進(jìn)政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)整合利用。建立網(wǎng)站數(shù)據(jù)與電子政務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)和其他數(shù)據(jù)之間的雙向流動(dòng)機(jī)制, 形成統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)管理平臺(tái), 發(fā)揮政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)集聚、規(guī)范和“血庫(kù)”作用。從內(nèi)容、技術(shù)、管理方面加強(qiáng)數(shù)據(jù)整合, 以中國(guó)政府網(wǎng)綜合數(shù)據(jù)門戶為龍頭, 依托區(qū)域、條線的數(shù)據(jù)中心, 形成若干個(gè)綜合政府?dāng)?shù)據(jù)中心, 實(shí)現(xiàn)全國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)的邏輯互聯(lián)、整合利用和集中服務(wù), 為國(guó)家大數(shù)據(jù)中心的建設(shè)提供內(nèi)容支撐。
(三) 開(kāi)展開(kāi)放數(shù)據(jù)管理頂層設(shè)計(jì)研究, 制度入軌
政府?dāng)?shù)據(jù)管理利用要實(shí)踐好“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的發(fā)展理念, 就需要做好頂層設(shè)計(jì), 主動(dòng)融入深化改革、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生、建設(shè)透明政府的工作體系中, 統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展, 推動(dòng)相關(guān)制度規(guī)范的出臺(tái), 加強(qiáng)數(shù)據(jù)應(yīng)用。政府?dāng)?shù)據(jù)管理利用, 離不開(kāi)制度的保障, 需要分階段、分步驟地制定并實(shí)施。
盡快推動(dòng)出臺(tái)數(shù)據(jù)管理方面的法規(guī)。綜合考慮數(shù)據(jù)采集、加工和利用等環(huán)節(jié), 從數(shù)據(jù)定位、數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)質(zhì)量、運(yùn)行維護(hù)等方面對(duì)數(shù)據(jù)管理做出明確規(guī)定, 引導(dǎo)各級(jí)政府做實(shí)開(kāi)放數(shù)據(jù)內(nèi)容, 完善數(shù)據(jù)管理手段, 擴(kuò)大影響力, 規(guī)范管理。
加強(qiáng)開(kāi)放數(shù)據(jù)應(yīng)用研究和推廣。提高“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”能力, 現(xiàn)已成為簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。充分利用政府開(kāi)放大數(shù)據(jù), 探索應(yīng)用創(chuàng)新, 加大數(shù)據(jù)挖掘力度, 共享“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”發(fā)展成果。
(四) 建立政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體制, 理順機(jī)制
建立中央和地方兩級(jí)數(shù)據(jù)管理體制。理順政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理部門間的協(xié)同管理和上下級(jí)指導(dǎo)管理, 實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)管理工作全國(guó)“一盤棋”。完善政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理和相關(guān)職能部門的職責(zé), 既要填補(bǔ)工作空白, 又要減少工作交叉或重疊, 避免出現(xiàn)條線之間、政府層級(jí)之間的權(quán)責(zé)沖突, 厘清責(zé)任, 依規(guī)管理。
明確領(lǐng)導(dǎo)體系和責(zé)任主體。確定分管領(lǐng)導(dǎo), 明確工作機(jī)構(gòu), 配備專職人員或指定兼職人員。建立工作機(jī)構(gòu)與支撐機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。數(shù)據(jù)管理作為政務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容之一, 納入政府績(jī)效考核體系, 保證一定的權(quán)重比率。
作者：鮑靜 張勇進(jìn) 董占廣
