摘要：隨著大數(shù)據(jù)時代的到來, 開放政府?dāng)?shù)據(jù)運動席卷全球, 我國有些城市也已經(jīng)開始嘗試。當(dāng)前, 廣州市政府?dāng)?shù)據(jù)開放已初見成效, 但是在發(fā)展過程中仍然存在一些不足。本文在深入研究廣州市政府?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上, 分析政府?dāng)?shù)據(jù)開放對廣州發(fā)展的意義, 并提出了若干意見。

　　我國政府在近20年的信息化建設(shè)中, 積累了海量的數(shù)據(jù), 這些數(shù)據(jù)是整個社會經(jīng)濟活動的數(shù)字化記錄, 是可以重復(fù)利用的非物質(zhì)財富, 也是政府管理和決策的依據(jù)。隨著技術(shù)的進步, 特別是大數(shù)據(jù)時代的到來, 政府部門的數(shù)據(jù)管理面臨數(shù)據(jù)中心基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)價值應(yīng)用、數(shù)據(jù)人才匱乏等挑戰(zhàn), 與此同時, 公眾對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的要求也越來越高。在此背景下, 政府部門越來越注重對數(shù)據(jù)進行挖掘以實現(xiàn)精細化管理, 而政府?dāng)?shù)據(jù)開放有利于公眾監(jiān)督政府決策的合理性, 提高政府的管理水平和透明度, 促進政府管理創(chuàng)新, 創(chuàng)造更多有價值的數(shù)據(jù)資源, 促進經(jīng)濟社會快速發(fā)展。開放政府?dāng)?shù)據(jù)不僅是在國家治理體系中發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的現(xiàn)實需要, 也是在全面深化改革的時代背景下實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措。

　　目前我國還沒有具體的法律推動實施政府?dāng)?shù)據(jù)開放, 但一些政府信息化建設(shè)方面領(lǐng)先的城市已經(jīng)開始進行政府?dāng)?shù)據(jù)開放的嘗試, 例如北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng), 上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng), 廣州市政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺等。本文以廣州市為例, 研究目前政府?dāng)?shù)據(jù)開放現(xiàn)狀, 了解發(fā)展中存在的優(yōu)勢和不足, 為全面的政府?dāng)?shù)據(jù)開放提供參考。

　　一、廣州進一步開放政府?dāng)?shù)據(jù)的意義

　　其一, 有利于公眾監(jiān)督政府開放數(shù)據(jù), 推動政府?dāng)?shù)據(jù)進一步開放。李克強總理提出“為提高社會治理能力、建設(shè)現(xiàn)代化政府, 最先考慮的應(yīng)該是要開放政府?dāng)?shù)據(jù)”。政府70%的數(shù)據(jù)集中在政府部門, 但這些數(shù)據(jù)的開放程度遠遠不夠, 真實性有待驗證, 只有政府開放的數(shù)據(jù)都是原始數(shù)據(jù), 數(shù)據(jù)真實, 具有客觀性, 才能經(jīng)得起公眾的檢驗。而公眾通過發(fā)表意見和建議, 評價政府?dāng)?shù)據(jù)開放程度, 監(jiān)督政府?dāng)?shù)據(jù)開放進程, 可以推動政府進一步開放數(shù)據(jù)。

　　其二, 有利于促進社會誠信建設(shè)。李克強總理指出, 政府大數(shù)據(jù)建設(shè), 凡是不涉及國家秘密, 并且可以引導(dǎo)社會經(jīng)濟發(fā)展的數(shù)據(jù)都應(yīng)該向公眾開放。因此, 與信用相關(guān)的數(shù)據(jù)開放十分必要。雖然, 企業(yè)信用數(shù)據(jù)可以通過相關(guān)的平臺查詢, 但是, 所有的活動離不開人, 而最關(guān)鍵的也是人, 只有將人的信用度用數(shù)據(jù)加以描述, 并在數(shù)據(jù)開放平臺公開, 社會活動中的不誠信行為將會大大減少。試想, 一個有不誠信記錄的人, 誰會去相信他, 如果他知道不誠信帶來的后果, 那么他就不會做違背誠信的事情。所以, 個人信用數(shù)據(jù)的開放將會促進社會信用體系的建立。

　　其三, 有利于促進社會公平。任何人都可以獲得數(shù)據(jù)政府開放數(shù)據(jù)的基本原則, 這說明開放數(shù)據(jù)是沒有歧視性的。公共數(shù)據(jù)是可以被任何人使用的, 無需申請更無需個人的詳細信息。廣州市政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺允許用戶匿名訪問公共數(shù)據(jù), 用戶使用的數(shù)據(jù)的記錄不會被監(jiān)管, 充分體現(xiàn)了公平性。因為開放的數(shù)據(jù)都是在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)開放的, 所以也不存在數(shù)據(jù)是否會被惡意使用, 因為, 數(shù)據(jù)不會因為使用者不同而不同, 也不會數(shù)據(jù)會被不同的人使用也改變, 人們可以隨意對開放的數(shù)據(jù)進行加工分析, 據(jù)為己有, 在數(shù)據(jù)使用上實現(xiàn)人人平等的公平的社會關(guān)系。

　　其四, 有利于商業(yè)發(fā)展, 提升經(jīng)濟效益。要說政府?dāng)?shù)據(jù)開放帶來的經(jīng)濟效益, 高德地圖或百度地圖就是最好的例子。這些商家利用自身和政府開放的數(shù)據(jù)開發(fā)電子地圖軟件, 提供導(dǎo)航等功能, 服務(wù)了大眾, 讓人們出行更便利, 也為自身帶來了巨大的經(jīng)濟利益。與此同時產(chǎn)生的衍生數(shù)據(jù)帶來的經(jīng)濟利益更巨大, 通過分析人們利用軟件搜索地址等信息, 通過數(shù)據(jù)挖掘、大數(shù)據(jù)分析等技術(shù), 發(fā)現(xiàn)商機。有了政府開放的數(shù)據(jù), 小微企業(yè)將和大型企業(yè)一樣平等擁有數(shù)據(jù)利用的權(quán)利, 將會大大減少不正當(dāng)競爭。

　　二、廣州市政府?dāng)?shù)據(jù)開放現(xiàn)狀分析

　　(一) 廣州市政府?dāng)?shù)據(jù)開放進程中存在的優(yōu)勢

　　自2009年美國推出開放政府計劃之后, 歐盟等國家和地區(qū)也相繼出臺政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策, 此后, 開放政府?dāng)?shù)據(jù)運動席卷全球, 關(guān)于開放政府?dāng)?shù)據(jù)的研究也逐漸成為熱點。如圖1所示, 根據(jù)CNKI查詢關(guān)鍵字“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”, 發(fā)現(xiàn)2010年才開始有先關(guān)研究文獻發(fā)表, 最近兩年相關(guān)文獻數(shù)量有非常明顯的增長, 相關(guān)課題研究逐年遞增, 由此可見關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的研究如火如荼。廣東省為適應(yīng)這一趨勢, 于2014年成立大數(shù)據(jù)管理局, 由政府牽頭統(tǒng)籌政府?dāng)?shù)據(jù)開放。2015年, 參照廣東省大數(shù)據(jù)管理局情況, 依托市科信局, 建立廣州市大數(shù)據(jù)管理局, 統(tǒng)籌全市政府機關(guān)和事業(yè)單位的信息采集、整理、共享和應(yīng)用, 消除信息孤島, 開展數(shù)據(jù)挖掘和決策支持服務(wù), 建立公共數(shù)據(jù)開放機制, 除法律法規(guī)明確規(guī)定不宜公開的信息, 一律及時向社會公開。廣州市政府公開的數(shù)據(jù)主要發(fā)布在各級政府部門官網(wǎng)、政府主導(dǎo)建設(shè)的中國廣州政府網(wǎng)站以及廣州市政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺。

圖1 政府?dāng)?shù)據(jù)開放相關(guān)文獻量分布圖

　　政府部門官方網(wǎng)站主要包括46個廣州市政府機構(gòu)的官方網(wǎng)站, 含行業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)、領(lǐng)域?qū)嵱脭?shù)據(jù)以及科技數(shù)據(jù)等三類。例如市科創(chuàng)委可以查詢科技成果, 市衛(wèi)生和計生委查詢醫(yī)生信息, 市教委可以查詢教育資源, 廣州市統(tǒng)計局提供《廣州市統(tǒng)計年鑒》等統(tǒng)計數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)包含大量實用的與民生相關(guān)的信息, 具有實用性, 通過開放數(shù)據(jù)庫接口, 將其發(fā)布于政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺可以提升利用率。

　　廣州市政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺由廣州市人民政府主辦, 于2016年10月20日正式開通。廣州市政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺門戶網(wǎng)站設(shè)置有數(shù)據(jù)目錄、數(shù)據(jù)分析、地圖服務(wù)、應(yīng)用服務(wù)、開發(fā)服務(wù)、互動交流、網(wǎng)站統(tǒng)計七大欄目。平臺首期開放46個政府職能部門的310項數(shù)據(jù)集, 合計約3000萬數(shù)據(jù)量, 涉及經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)、道路交通、教育科技、民生服務(wù)、企業(yè)服務(wù)、健康衛(wèi)生、資源環(huán)境、文體娛樂、機構(gòu)團體、公共安全、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財稅金融、勞動人事等14個重點領(lǐng)域。與傳統(tǒng)意義的信息公開不同, 廣州市政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺可實時接收政府信息資源共享平臺推送過來的開放數(shù)據(jù)資源, 保障開放的數(shù)據(jù)質(zhì)量和鮮活性。廣州將繼續(xù)加快政府信息平臺整合, 大力推動政府信息系統(tǒng)和公共數(shù)據(jù)互聯(lián)開放共享, 消除信息孤島。

　　廣州市政府?dāng)?shù)據(jù)開放進程中存在的優(yōu)勢在于已經(jīng)初步建立了開放數(shù)據(jù)的門戶網(wǎng)站, 為公眾提供了一個官方的、可靠的獲取數(shù)據(jù)的途徑;廣州經(jīng)過幾十年的數(shù)據(jù)積累, 已經(jīng)具有可觀的數(shù)據(jù)儲備, 對數(shù)據(jù)進行采集、清洗、元數(shù)據(jù)描述和統(tǒng)一標(biāo)準, 并且將處理完的符合法律規(guī)定可以公開的數(shù)據(jù)發(fā)布在廣州市政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺上。這些數(shù)據(jù)與公眾日常生活休戚相關(guān), 公眾對這些數(shù)據(jù)的利用也將提升至新的高度。通過數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺可以快速整合開放海量數(shù)據(jù), 通過開放的接口, 以最低的成本開放和獲取數(shù)據(jù), 減少額外的成本, 大幅提升政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平。廣州市政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺的開放標(biāo)志著廣州政府?dāng)?shù)據(jù)開放走在我國前列。

　　(二) 廣州市政府?dāng)?shù)據(jù)開放進程中存在的不足

　　第一個不足在于目前開放的數(shù)據(jù)相對較少, 只包含簡單的信息, 這些信息雖然真實, 但利用價值不高, 信息不夠完整, 往往達不到人們的要求, 這不符合數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)為了保證數(shù)據(jù)的完整性、可用性, 提高政府執(zhí)政透明度, 實現(xiàn)數(shù)據(jù)的經(jīng)濟和社會價值的初衷。例如, “健康衛(wèi)生—生育”類下, 只有“廣州市各區(qū)、縣級市計劃生育情況 (年度) ”這一個數(shù)據(jù)集顯然難以覆蓋這個類目涉及的內(nèi)容, 民眾要的也不是這樣的數(shù)據(jù)表單?！暗缆方煌ā?wù)”類下, 也只有與收費標(biāo)準相關(guān)的四個數(shù)據(jù)集, 缺乏具體交通工具相關(guān)數(shù)據(jù)資源, 根本無法滿足大眾主流需求。

　　第二個不足在于廣州市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的元數(shù)據(jù)描述過于簡單, 并沒有對資源進行完整的、結(jié)構(gòu)化的描述, 大部分數(shù)據(jù)只有名稱、地址等簡單信息, 并沒有詳細內(nèi)容。例如, “健康衛(wèi)生—醫(yī)療”中的“廣州市各區(qū)醫(yī)療一覽表”, 只有醫(yī)院名稱、地址等信息, 而沒有醫(yī)院等級、醫(yī)院科室信息、醫(yī)生信息等公眾廣泛需求的內(nèi)容。只提供簡單、低質(zhì)量的元數(shù)據(jù)將會制約數(shù)據(jù)的增值應(yīng)用能力和效果, 因此, 政府要重視建立更加完善的元數(shù)據(jù)。

　　第三個不足在于已經(jīng)公開的數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一的規(guī)范, 種類繁多、標(biāo)準不一和元數(shù)據(jù)不同的數(shù)據(jù)資源更新周期也不明確, 將這些數(shù)據(jù)資源進行整合在技術(shù)上也存在一定的困難。并且還有許多價值很高的數(shù)據(jù)難以公開發(fā)布, 使得這些數(shù)據(jù)的應(yīng)用價值大打折扣。此外, 各個政府部門之間缺少合作, 沒有整合數(shù)據(jù)的意識, 增加了交叉數(shù)據(jù)被發(fā)現(xiàn)和應(yīng)用的難度。而政府開放的數(shù)據(jù)的價值利用只靠政府部門實現(xiàn)遠遠不夠, 還必須發(fā)動人民大眾的創(chuàng)新意識, 僅僅靠需求調(diào)查和咨詢建議這幾種形式將嚴重制約公眾的創(chuàng)造性和積極性。

　　三、廣州市政府?dāng)?shù)據(jù)開放的策略

　　(一) 制定統(tǒng)一的標(biāo)準, 完善數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)

　　由于不同部門、不同領(lǐng)域的數(shù)據(jù)存在各種各樣的差異, 沒有統(tǒng)一的標(biāo)準, 所以, 首先要對政府?dāng)?shù)據(jù)的整體情況進行梳理, 搞清楚有哪些數(shù)據(jù), 那些數(shù)據(jù)可以開放, 那些數(shù)據(jù)已經(jīng)開放, 數(shù)據(jù)的質(zhì)量如何, 采用什么樣的元數(shù)據(jù)標(biāo)準來描述數(shù)據(jù), 用什么格式來發(fā)布數(shù)據(jù), 為后續(xù)的數(shù)據(jù)開放計劃提供參考依據(jù)。在此基礎(chǔ)上制定統(tǒng)一的標(biāo)準規(guī)范數(shù)據(jù), 提升數(shù)據(jù)的質(zhì)量, 滿足完整性、可用性、一致性、實效性和可讀性, 最大限度提高數(shù)據(jù)的應(yīng)用能力。此外, 數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)至少要包括時間、用戶等基本要素, 使數(shù)據(jù)可以在采集、整理、交換、展現(xiàn)、更新和維護等各個環(huán)節(jié)都有標(biāo)準可以參考。同時, 針對數(shù)據(jù)開放平臺上數(shù)據(jù)比較缺乏, 類別不全等問題, 還需要在數(shù)據(jù)量和數(shù)據(jù)類別上進行完善。

　　(二) 科學(xué)管理數(shù)據(jù), 注重公眾需求

　　隨著政府?dāng)?shù)據(jù)的日益增加, 政府提供的數(shù)據(jù)服務(wù)難以面面俱到, 所以政府?dāng)?shù)據(jù)開放需要通過科學(xué)的規(guī)劃和管理, 才能使政府部門和公眾通力合作、互利共贏。一方面, 政府各部門應(yīng)協(xié)同合作, 在保證自身效益的前提下跨部門合作, 共同梳理各政府部門的數(shù)據(jù)情況, 實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。并由大數(shù)據(jù)管理局牽頭, 對數(shù)據(jù)分領(lǐng)域、分等級, 科學(xué)管理, 先易后難, 分階段推進、協(xié)調(diào)施行數(shù)據(jù)開放, 保障數(shù)據(jù)開放得到有效執(zhí)行。另一方面, 要注重公眾對政府?dāng)?shù)據(jù)的需求調(diào)查, 參考從統(tǒng)一開放平臺上收集的用戶反饋的意見和建議, 對公眾關(guān)注度高的數(shù)據(jù)加大數(shù)據(jù)量, 對大眾關(guān)注較少的數(shù)據(jù)進行精細化, 并面向廣大受眾進行需求調(diào)研, 只有滿足公眾需求的數(shù)據(jù)才能獲取更多的關(guān)注, 將更有利于大眾創(chuàng)新, 萬眾創(chuàng)業(yè)。

　　(三) 依法保護公民的數(shù)據(jù)隱私權(quán)

　　在大數(shù)據(jù)時代開放政府?dāng)?shù)據(jù)為我們帶來便利的同時, 個人隱私數(shù)據(jù)保護也受到極大的挑戰(zhàn), 政府在收集、保存、使用、公開公共數(shù)據(jù)的過程中可能會對公民隱私權(quán)造成侵犯。究其原因除了民眾對個人隱私保護意識淡薄, 相關(guān)行業(yè)從業(yè)人員為追求利益而喪失職業(yè)道德及個人隱私保護的技術(shù)障礙外, 個人隱私保護的法律法規(guī)不健全也是很重要的原因。要想?yún)f(xié)調(diào)政府與公眾在隱私權(quán)方面的矛盾, 必須要確立科學(xué)的原則, 建立健全的法律體制。一是要加強行業(yè)自律建設(shè), 健全行業(yè)自律制度, 提升從業(yè)人員的道德修養(yǎng)。二是要完善相關(guān)法律, 加強行政監(jiān)督, 強化數(shù)據(jù)收集和使用者的責(zé)任, 明確數(shù)據(jù)的相關(guān)權(quán)利, 建立數(shù)據(jù)溯源機制, 記錄數(shù)據(jù)使用者的相關(guān)信息。三是要增強個人隱私保護技術(shù)的研究, 對政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的數(shù)據(jù)進行清洗和匿名發(fā)布, 對元數(shù)據(jù)進行分解等手段, 在保證數(shù)據(jù)可用性基礎(chǔ)上保護個人隱私。四是要權(quán)衡利益, 樹立公共利益優(yōu)先的原則。當(dāng)公眾知情權(quán)和隱私權(quán)發(fā)生沖突時, 應(yīng)在兼顧雙方利益的基礎(chǔ)上進行協(xié)調(diào), 把握平衡點, 在侵犯公眾知情權(quán)的前提下推進政府公眾數(shù)據(jù)開放。健全的法規(guī)政策是保障政府?dāng)?shù)據(jù)開放的關(guān)鍵所在, 發(fā)達國家在政府?dāng)?shù)據(jù)開放實踐上的成功也都離不開完善的法規(guī)政策。

　　(四) 加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放的人才培養(yǎng)

　　隨著政府?dāng)?shù)據(jù)開放的深入, 相關(guān)領(lǐng)域的人才需求量也越來越大。數(shù)據(jù)開放既要精通大數(shù)據(jù)分析等先進的技術(shù), 又要熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)和行業(yè)需求, 門檻相對較高, 傳統(tǒng)高校培養(yǎng)人才的模式因為缺乏真實的大數(shù)據(jù)環(huán)境無法滿足當(dāng)前數(shù)據(jù)開放的發(fā)展形勢, 因此, 要逐步探索大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)開放人才的培養(yǎng)。其一是要建立高校大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)模式, 結(jié)合大數(shù)據(jù)行業(yè)需要的人才特點, 設(shè)置專門的大數(shù)據(jù)專業(yè), 設(shè)置統(tǒng)計學(xué)、數(shù)據(jù)分析、數(shù)學(xué)、信息論和計算機相關(guān)課程。建立高校大數(shù)據(jù)分析實驗室, 培養(yǎng)有實戰(zhàn)經(jīng)驗的相關(guān)人才, 并加強企業(yè)與高校的合作, 打造專業(yè)化的師資隊伍。其二是要通過大數(shù)據(jù)發(fā)展在線教育, 為人們提供更多的學(xué)習(xí)機會, 讓大家在空余時間也可以在任何有網(wǎng)絡(luò)的地方學(xué)習(xí)。為政府?dāng)?shù)據(jù)開放人才培養(yǎng)的途徑提供了新的選擇。

　　(五) 完善廣州市政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺

　　政府?dāng)?shù)據(jù)開放的關(guān)鍵是靠政府統(tǒng)一的平臺發(fā)布公開數(shù)據(jù), 廣州雖然已經(jīng)建立了政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺, 但是并不完善。政府建立的統(tǒng)一開放平臺應(yīng)該具有較高可信度和高普及率, 并且數(shù)據(jù)內(nèi)容豐富。然而, 表面上看廣州市政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺雖然涉及幾乎所有的部門和相應(yīng)的數(shù)據(jù)類別, 但是數(shù)據(jù)量相對還是非常少的, 在大數(shù)據(jù)時代, 不到3000萬的數(shù)據(jù)顯得比較寒磣。因此需要加大數(shù)據(jù)量, 特別是用戶需求多的數(shù)據(jù)更要提供下載, 例如廣州市房屋所有權(quán)信息, 在當(dāng)前房地產(chǎn)火熱的時代, 人們急需知道要購買的房子是否正常, 避免出現(xiàn)一房多賣等現(xiàn)象, 可以從一定程度上規(guī)避買賣房屋詐騙犯罪現(xiàn)象。另外, 不僅政府部門, 公眾不但有獲取公共數(shù)據(jù)的權(quán)利, 也應(yīng)該可以通過統(tǒng)一平臺發(fā)布數(shù)據(jù), 這樣就擴大了數(shù)據(jù)量, 保證了數(shù)據(jù)的可信性。政府部門通過數(shù)據(jù)整合可以過濾掉重復(fù)、無效、虛假的數(shù)據(jù), 細化政府?dāng)?shù)據(jù)分類, 讓數(shù)據(jù)更貼近民生需求。