摘要：運用網(wǎng)絡調(diào)研、模擬用戶、統(tǒng)計分析等方法, 對除臺灣省之外的33個省級政府門戶網(wǎng)站的政府電子公共服務供給狀況進行了研究。數(shù)據(jù)采集時段自2017年6月29日起至2017年10月29日止。研究發(fā)現(xiàn), 我國政府電子公共服務供給存在的共性問題包括:在服務對象和手段方面, 對象分類不盡一致, 手段并用未予提供, 難以達成用戶良好體驗;在服務功能和內(nèi)容方面, 無法做到徹底的在線服務, 一些服務內(nèi)容仍需依賴實體大廳人工辦理;在服務過程及其成果方面, 鮮有行進軌跡及成果呈現(xiàn), 全流程可視、追蹤和問責機制闕如;在服務產(chǎn)出及其形式方面, 仍有欄目無效、鏈接無效、產(chǎn)出無效現(xiàn)象, 難以滿足服務對象需求。為解決上述共性問題, 應從思維觀念、體制機制、方式模式上找原因, 確立明確的發(fā)展方向, 提出合理的對策建議。
從1999年國家啟動政府上網(wǎng)工程開始, 各級政府和部門相繼建立基于互聯(lián)網(wǎng)的政府網(wǎng)站。2002年, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》, 明確提出將政府門戶網(wǎng)站建設列為我國電子政務的重要建設內(nèi)容。2011年, 國務院辦公廳下發(fā)《關于進一步加強政府網(wǎng)站管理工作的通知》, 將政府網(wǎng)站功能定位為“發(fā)布政府信息、提供在線服務、與公眾互動交流”。2017年, 國務院辦公廳印發(fā)《政府網(wǎng)站發(fā)展指引》 (以下簡稱《指引》) , 提出政府網(wǎng)站應具備“信息發(fā)布、解讀回應、辦事服務、互動交流”四大功能, 并對政府網(wǎng)站集約化平臺建設提出倡議要求, 推動各級地方政府門戶網(wǎng)站及部門網(wǎng)站向省級政府門戶網(wǎng)站集中, 這表明省級政府門戶網(wǎng)站將成為未來政府電子公共服務的主要門戶。為考查省級政府門戶網(wǎng)站近20年來在服務型政府建設方面的發(fā)展成果和存在問題, 我們選取除臺灣省以外的33個省級政府門戶網(wǎng)站 (包括香港、澳門特別行政區(qū)政府門戶網(wǎng)站) 的服務供給情況展開網(wǎng)絡調(diào)研, 找出它們在政府電子公共服務供給方面存在的共性問題, 以期對發(fā)展狀況做出診斷并給出建議。
一、主要狀況
本次調(diào)研采取“網(wǎng)絡調(diào)研+模擬用戶+統(tǒng)計分析”的方式, 采用瀏覽、使用、下載、體驗等方法, 對除臺灣省 (由于連接受限無法獲取相關數(shù)據(jù), 故排除在外) 以外的所有省級政府門戶網(wǎng)站 (共33家) 的政府電子公共服務供給狀況進行近乎全樣本的調(diào)研。之所以選擇我國省級政府門戶網(wǎng)站作為調(diào)研對象, 一方面, 是因為《指引》對政府網(wǎng)站集約化平臺建設提出的倡議要求, 省級政府門戶網(wǎng)站將成為今后發(fā)展的重點, 地方各級政府門戶網(wǎng)站及部門網(wǎng)站均要向省級集約化平臺部署, 省級政府門戶網(wǎng)站將逐漸成為政府提供公共信息和公共服務的“第一平臺”;另一方面, 是因為迄今為止, 各級政府和部門網(wǎng)站, 特別是省級政府門戶網(wǎng)站, 無論在服務數(shù)量、服務內(nèi)容還是服務質(zhì)量上, 在現(xiàn)有的眾多政府公共服務提供渠道中都是表現(xiàn)最為突出、效益最為明顯的一個, 其投資力度也最大, 服務功能也更為豐富, 代表著我國政府網(wǎng)站電子公共服務的發(fā)展水平。
根據(jù)全國政府網(wǎng)站基本信息數(shù)據(jù)庫2017年10月29日更新的最新數(shù)據(jù)顯示, 中國政府網(wǎng)站運行總數(shù)為28565個較2015年8月的8.4萬余家在數(shù)量上大幅度減少, 顯示政府網(wǎng)站數(shù)量銳減, 呈現(xiàn)集約化管理趨勢, 表明無論是現(xiàn)在還是未來, 省級政府門戶網(wǎng)站都集中代表和反映我國政府電子公共服務供給的狀況。綜觀33個省級政府門戶網(wǎng)站上的電子公共服務供給, 在服務對象和手段、服務功能和內(nèi)容、服務產(chǎn)出及其形式等方面雖各具特色, 但表現(xiàn)出相近的取向, 取得了比較顯著的成果。
(一) 服務對象主要面向個人和法人
在33家調(diào)研對象中, 沒提供明顯服務對象分類的有天津市、湖北省、西藏自治區(qū)、青海省4家, 其他的29家均提供了面向不同服務對象的服務分類, 且除黑龍江省政府門戶網(wǎng)站 (中國黑龍江) 提供“面向公眾”“面向企業(yè)”“面向其他” (囊括行政機關、事業(yè)單位、社會團體、其他單位) 的服務分類之外, 其余調(diào)研對象的服務對象分類基本上分成群體與個體兩類。其中, 群體分類名稱有“法人”“企業(yè)”“單位”等, 個體分類名稱有“個人”“居民”“自然人”“公眾”“公民”“市民”等。此外, 有近三分之一的政府門戶網(wǎng)站對個體服務對象進行了細分, 主要涉及外國人、外來人口、非本地居民、港澳臺僑、旅游者、農(nóng)民、農(nóng)民工、殘疾人、失業(yè)下崗 (者) 、特困家庭、婦女 (或孕產(chǎn)婦) 、老年人、離退休及孤獨老人、嬰幼兒和兒童青少年、大中小學學生等多類特定人群。
(二) 服務手段主要采用電子與傳統(tǒng)方式相結(jié)合
在33個調(diào)研對象中, 除澳門特別行政區(qū)政府門戶網(wǎng)站之外, 其余政府門戶網(wǎng)站均不同程度提供了政務微博、政務微信、移動客戶端等新媒體服務手段, 有近85%的政府門戶網(wǎng)站提供了至少兩種新媒體服務手段, 不同程度地實現(xiàn)了與“兩微一端”新媒體的融合, 表明電子服務手段應用更加廣泛, 據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心 (CNNIC) 第39次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》的數(shù)據(jù)統(tǒng)計, 截至2016年12月, “我國包括支付寶/微信城市服務, 政府微信公眾號、網(wǎng)站、微博、手機端應用等在內(nèi)的在線政務服務用戶規(guī)模達到2.39億”。此外, 相較于服務的電子手段, 政府門戶網(wǎng)站還通過政府信息公開指南, 公示政府主動公開信息查詢、依申請公開受理等渠道, 提供包括機構(gòu)名稱、通信地址、電話號碼、電子郵箱等信息, 公眾可以通過上門咨詢、電話咨詢、郵寄信件、電郵等傳統(tǒng)服務手段查詢、申請所需信息及進行服務申訴。此外, 電子手段還與報紙、期刊雜志、廣播、電視等傳統(tǒng)手段以及審批中心、政務大廳、行政服務中心等實體載體運用相結(jié)合, 一同為政府電子公共服務供給提供更多服務渠道。
(三) 服務功能內(nèi)容相當豐富
現(xiàn)在的服務功能大多遵循2011年國務院提出的政府網(wǎng)站三大功能定位設置, 依據(jù)《指引》提出的四大功能建設擴充目前還未完全顯現(xiàn), 總體情況是, 我國省級政府門戶網(wǎng)站在信息發(fā)布、辦事服務、互動交流三大功能建設上已基本實現(xiàn)了全覆蓋, 其相應欄目在政府門戶網(wǎng)站首頁的辨識度較高。
在信息發(fā)布方面, 現(xiàn)有功能多命名為信息公開, 主要對“地區(qū)概況、政策文件及解讀、人事信息、規(guī)劃計劃、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、政務動態(tài)”等基本信息和“財政信息、政府清單、執(zhí)法監(jiān)督、重點建設項目、民生信息、公共資源配置”等重點領域信息進行主動公開, 并面向服務對象提供依申請公開功能。
在辦事服務方面, 主要集中于審批事項在線辦理, 提供了包括辦事指南、表格下載、在線咨詢、在線預約、在線申報 (或在線受理) 、結(jié)果查詢 (或在線查詢) 甚至網(wǎng)上支付 (如“中國上?！? 在內(nèi)的一系列服務功能, 并能夠依據(jù)上述流程提供服務, 但真正實現(xiàn)網(wǎng)上多部門聯(lián)審、聯(lián)辦服務, 即完全實現(xiàn)網(wǎng)上辦理服務的還不多。雖然政府門戶網(wǎng)站和支撐政府辦事服務的政務服務平臺的整合已經(jīng)產(chǎn)生明顯效果, 但很多省份還是處于兩個系統(tǒng)平臺完全獨立的狀態(tài), 形式上整合, 實質(zhì)上未予整合。
在互動交流方面, 大多設置了咨詢投訴、意見征集、在線訪談等功能, 功能欄目有互動、互動交流、政民互動、問政等不同命名, 且命名與本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和信息化水平幾相呼應, 即經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)多以問政或政民互動命名, 欠發(fā)達地區(qū)則多以互動或互動交流命名。具體功能欄目的分類有很多, 既有像公眾留言、評論、實時在線訪談、意見建議征集、問題調(diào)查、信息咨詢、投訴、領導信箱、網(wǎng)上直播等中規(guī)中矩的命名, 也有像回應關切、政民零距離、我要咨詢、“我要……”等更具特色的命名, 表現(xiàn)出對了解公眾關注、聽取公眾呼聲、匯聚社情民意的重視。
目前, 與“解讀回應”對應的內(nèi)容一般是放在政府信息發(fā)布或互動交流之下的一個欄目, 常被命名為“政策解讀”或“文件解讀”。《指引》要求政府網(wǎng)站在政府部門制定、發(fā)布重要政策文件時必須同時發(fā)布由政府權(quán)威部門提供的政策、文件解讀材料, 便利公眾了解到文件的背景、形成過程、目的意義, 以及文件要解決什么樣的問題, 以便公眾在知情的基礎上廣泛參與和實施監(jiān)督, 這對政府門戶網(wǎng)站提出了新的功能要求, “解讀回應”將在今后一段時間成為建設焦點和熱點。
關于功能, 面向公眾的部分主要呈現(xiàn)了在線信息服務、遠程行政、遠程旅行、遠程教育與培訓、遠程就醫(yī)、虛擬圖書館服務、電子求職、電子化社會保障、電子報稅服務、電子商務、電子民主、電子身份認證等內(nèi)容 (如圖1所示) , 面向企業(yè)的部分主要提供了電子商務、電子行政審批、電子采購與招標、電子稅務、電子工商行政管理、進出口配額許可證網(wǎng)上發(fā)放、綜合信息服務 (包括法律、法規(guī)、規(guī)章、政策、企業(yè)信用信息、政府經(jīng)濟白皮書、國際貿(mào)易統(tǒng)計資料、已注冊商標數(shù)據(jù)庫、待轉(zhuǎn)讓的科技成果) 等內(nèi)容 (如圖2所示) , 基本上是依照公眾和企業(yè)的現(xiàn)實需求設計相應功能。
(四) 服務內(nèi)容主要涉及信息服務和辦事服務
信息服務主要包括信息發(fā)布、互動交流和解讀回應三項內(nèi)容。其中, 信息發(fā)布最為成熟, 覆蓋范圍廣泛、內(nèi)容形式豐富、分類多種多樣, 既包括像地方概況、政府機構(gòu)、政府文件、統(tǒng)計信息、信息資源目錄、政務動態(tài)、數(shù)據(jù)或文件下載等共性的信息服務分類, 也包括很多有網(wǎng)站自身特點的信息服務分類, 比如像北京市政府網(wǎng)站上的市政地圖、視頻北京, 云南省的旅游云南, 貴州省的應用商城, 四川省的便民查詢, 上海市的數(shù)據(jù)開放等信息服務分類, 在展現(xiàn)出服務內(nèi)容豐富、多樣, 更貼近公眾需求的同時, 體現(xiàn)了政府網(wǎng)站的“以人為本”建站理念。公眾可以通過政府網(wǎng)站提供的互動交流與政策解讀回應等欄目, 以咨詢、投訴、在線訪談等形式進一步獲取與公眾切身利益相關的信息, 反映公眾需求。
圖1 面向公眾提供的政府電子公共服務功能內(nèi)容
圖2 面向企業(yè)提供的政府電子公共服務功能內(nèi)容
辦事服務是政府網(wǎng)站的核心服務內(nèi)容, 服務內(nèi)容常常按照服務部門、不同服務對象的服務主題進行分類, 便于服務對象定位自己需要的服務內(nèi)容。目前, 所提供的辦事服務內(nèi)容無論是在質(zhì)量上還是在數(shù)量上都較以往有了很大提升, 但多部門聯(lián)審、聯(lián)辦的辦事服務項目不多。辦事服務的具體內(nèi)容包括面向公民個人的教育、社保、就業(yè)、醫(yī)療、住房、交通、婚育、公用事業(yè)服務、證件辦理等項目, 也包括企業(yè)的開辦設立、納稅、工商管理、質(zhì)量檢查、安全防護、勞動保障、執(zhí)業(yè)資格、商務投資、環(huán)境保護、破產(chǎn)注銷、外貿(mào)與交流、建設與管理等多項服務內(nèi)容, 雖然辦事服務還遠達不到國家要求的服務目標和社會公眾的服務需求, 但基本上能夠覆蓋公民個人、法人單位整個生命周期的主要階段和主要節(jié)點的關鍵服務事項。如圖3描繪的依公民個人生命周期中重要人生事件提供的服務項目, 連同在公民個人的生命周期全過程中隨時需要政府提供的各類其他公共服務, 包括交通出行、文體旅游、出境入境、公共事業(yè)、民族宗教、醫(yī)療衛(wèi)生、證件辦理、其他服務等, 已在一些門戶網(wǎng)站中有所體現(xiàn)。
(五) 服務產(chǎn)出的形式和有效性方面有待完善
在服務產(chǎn)出方面, 有過半的調(diào)研對象能夠從教育水平、自身能力、語言差異等方面綜合考慮不同用戶群體的特點, 提供多種網(wǎng)頁瀏覽版本, 但在頁面展現(xiàn)、結(jié)構(gòu)布局上, 各網(wǎng)站表現(xiàn)風格不一, 形式美觀度、查找便利性不強的情況并不鮮見。如新疆維吾爾自治區(qū)政府門戶網(wǎng)站首頁提供的政務微信二維碼標識過小, 辨識度不高, 導致手機無法掃描識別, 政務微信渠道形同虛設, 不能實現(xiàn)有效的服務。且欄目與內(nèi)容建設不規(guī)范、信息更新滯后、欄目內(nèi)容不充實、錯別字、斷鏈、錯鏈等問題仍然存在。
關于公眾都需要什么樣的服務, 開布勒 (Ki?ler) 等曾對德國哈根市市民進行過一項主題為“市民希望從市政府的行政管理中得到什么”的調(diào)查, 所獲得的依重要性排名在前14位的需求分別是:友好的工作人員、能懂的表格、全面的建議、殘疾人可訪問、快速處理、短暫的排隊時間、延長辦公時間、職責信息、填寫表格協(xié)助、靈活性解釋、一廳式辦公、短距離、愉快的等候區(qū)、愉快的辦公室。這些需求調(diào)研成果為滿足政府公共服務需求的可期程度探討提供了重要線索, 一些省級政府門戶網(wǎng)站將其映射到網(wǎng)上虛擬空間, 在滿足人們對政府電子公共服務的需求方面付出了努力, 服務形式和有效性由淺入深的不同程度依次排列如圖4所示, 箭頭指向順序展示了政府電子公共服務供給形式和有效性由淺度至深度的漸次趨向, 說明供給程度趨向末端的一些政府網(wǎng)站確有比較完善的政府電子公共服務供給, 但供給程度離末端越遠的政府網(wǎng)站其功能內(nèi)容的質(zhì)量和績效越難盡如人意, 無法滿足需求, 這是為什么一些政府網(wǎng)站飽受詬病的原因, 漸次趨向體現(xiàn)出一些省級政府門戶網(wǎng)站政府電子公共服務在“以人為本”方面做出的努力, 可為政府電子公共服務供給獲得成功提供關鍵性元素和方向性指引。
圖3 依公民個人生命周期中重要人生事件提供的服務項目
圖4 服務形式和有效性漸次趨
(六) 服務形式已能提供多語種瀏覽及無障礙瀏覽
在服務形式方面, 除遼寧、黑龍江、山東、西藏4家政府門戶網(wǎng)站僅提供中文簡體瀏覽版本, 其余各家政府門戶網(wǎng)站均提供兩種以上的語言文字瀏覽版本, 英文、中文繁體瀏覽版本最為常見, 且多數(shù)政府門戶網(wǎng)站還能依據(jù)本地區(qū)特點及人口特征提供更為豐富的多種語種服務瀏覽形式, 如澳門特別行政區(qū)政府門戶網(wǎng)站提供的葡文版本, 內(nèi)蒙古自治區(qū)政府門戶網(wǎng)站提供的蒙文版本, 青海省政府門戶網(wǎng)站提供的藏文版本, 吉林省政府門戶網(wǎng)站提供的日文、韓文、俄文版本, 香港特別行政區(qū)政府網(wǎng)站提供的印地語、印尼語、尼泊爾語、烏爾都語、菲律賓語、泰語、越南語版本等等。值得注意的是, 當前的多語種服務形式多停留在瀏覽功能上, 如提供英文版本的政府門戶網(wǎng)站就大多是直接鏈接到商務部門的英文網(wǎng)站, 能直接提供英文版網(wǎng)上辦事的政府門戶網(wǎng)站不多。
除常規(guī)形式的信息瀏覽形式之外, 更豐富的信息瀏覽形式也在不斷涌現(xiàn)。有60% (20家) 的政府門戶網(wǎng)站針對老年人、視覺障礙者、文化程度低者提供無障礙信息瀏覽服務, 通過調(diào)整字體、利用純文本模式、改變頁面配色、增加閱讀輔助線、詞句點讀、語音導航等輔助功能來滿足有閱讀障礙服務群體的特殊服務需求, 對特殊服務群體的服務形式更為直接和有效, 該項服務開展時間不長, 還存在很多不足, 有很大的提升空間, 但確是政府提供無差別公共服務非常有益的探索和嘗試。
此外, 部分政府門戶網(wǎng)站重視服務形式對用戶體驗的影響, 關注服務易用性。如在新媒體入口標識明顯, 湖南省與上海市政府門戶網(wǎng)站做得較有特色, 它們將可以代表新媒體的經(jīng)典圖標置于網(wǎng)頁上, 形象美觀、易于辨識, 特別是湖南省政府門戶網(wǎng)站, 當用戶移動鼠標至新媒體圖標時可以顯示對應欄目文字, 則更加易于公眾使用。
二、共性問題
對33家省級政府門戶網(wǎng)站的問題進行比較梳理, 發(fā)現(xiàn)它們在政府電子公共服務供給的服務對象和手段、服務功能和內(nèi)容、服務過程及其成果、服務產(chǎn)出及其形式等方面普遍存在以下共性問題。
(一) 服務對象和手段
服務對象分類不盡一致, 手段并用未予便利提供, 難以達成用戶良好體驗。
⒈服務對象
就服務對象來說, 學術(shù)界達成的基本共識是, 政府電子公共服務供給的服務對象主要是公民和企業(yè)。如胡廣偉等認為, “EGPS的服務對象主要包括兩類:公眾與企業(yè)組織。其中企業(yè)組織還可細分為企業(yè)、非營利性公共組織、社會團體等?！崩钫鲁陶J為, “就服務對象來說, (在線服務) 主要包含電子化企業(yè)服務與電子化公民服務?！蓖踅岬日J同Dialogic研究報告中強調(diào)的兩個變量——電子服務的先決條件 (即本研究的基礎條件) 和電子服務的使用強度, 認為電子服務的使用強度“涉及到公眾如何使用特定公共電子服務、商業(yè)部門如何使用特定公共電子服務以及企業(yè)使用信息技術(shù)的程度等”。歐洲電子政府公共服務“測評聚焦于電子政府前—后臺公共服務, 對象是20項電子化公共服務項目, 包括對公民提供的12項服務……為企業(yè)提供的8項服務”, 由此可見, 主要面向公眾和企業(yè)提供政府電子公共服務成為各國實踐界開發(fā)建設政府電子公共服務系統(tǒng)的重點。
33家省級政府門戶網(wǎng)站為公民和企業(yè)提供的服務項目主要采取了如下三種分類方式:
一是以北京市人民政府門戶網(wǎng)站 (首都之窗) 、上海市人民政府門戶網(wǎng)站 (中國上海) 為代表的一類政府門戶網(wǎng)站, 這類網(wǎng)站占絕大多數(shù)。它們明顯的共同之處是將為公民個人和為企業(yè)法人提供的服務項目分開呈現(xiàn), 且分類與服務項目處在不同的層級上。當然, 它們也有各自的特色, 如:“首都之窗”首頁上的四類服務欄目包括“政務信息、政民互動、政務服務、便民服務”。其中, “政務服務”欄目之下分別提供“法人服務、個人服務”、按委辦局找服務、熱點推薦、辦事進度查詢”等分類服務項目;“便民服務”欄目之下又分別提供“教育培訓、就業(yè)服務、住房保障、交通出行、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、婚育收養(yǎng)、公用事業(yè)”等分類服務項目?！爸袊虾！笔醉撋弦彩撬念惙諜谀? 分別是“政府信息公開、網(wǎng)上政務大廳、政民互動、公眾服務”。其中, “網(wǎng)上政務大廳”欄目下提供“審批事項、服務事項、事中事后監(jiān)管、數(shù)據(jù)開放”四個分類;“服務事項”欄目下按生命周期分類, 又為公民“個人”提供“生育收養(yǎng)、戶籍辦理、教育科研、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、納稅繳費、婚姻登記、住房保障、社會保障、證件辦理、出境入境、醫(yī)療衛(wèi)生、離職退休”等類別的服務項目;為“法人”提供“設立變更、準營準辦”、稅收財務、人力資源、投資審批、國土建設、環(huán)保綠化、醫(yī)療衛(wèi)生、科技創(chuàng)新、質(zhì)量技術(shù)、檢驗檢疫、破產(chǎn)注銷”等類別的服務項目。
二是以天津市等為代表的政府門戶網(wǎng)站, 它們基本上把為公民個人和為企業(yè)法人提供的服務項目混在一起, 當然也不排除其中有個別類別是分開呈現(xiàn)的。如天津市人民政府門戶網(wǎng)站首頁上有三類服務欄目, 分別是“信息公開、服務、問政”。其中, “服務”欄目之下又分為“公眾服務、查詢服務、行政審批平臺、微服務、便民服務”等類別。以“公眾服務”為例, 該欄目下又分為“辦事服務、主題服務、生命周期服務”等類別。其中, “辦事服務”欄目下提供“設立變更、經(jīng)營許可、企業(yè)納稅、年檢年審、質(zhì)量檢查、公共資源、勞動保障、商務投資、對外交流、建設管理、安全防護、環(huán)境保護、婚姻家庭、生育收養(yǎng)、戶籍身份、教育培訓、勞動就業(yè)、兵役服務”等分類服務項目, 是將為公民個人和為企業(yè)法人提供的服務項目混在一起呈現(xiàn)?！爸黝}服務”欄目下提供“公司開辦、企業(yè)開辦、企業(yè)變更、商務商貿(mào)、市容環(huán)境、公路道橋、其他法人、公共事業(yè)、個人服務、涉外服務、專利保護”等分類服務項目, 是專為企業(yè)法人提供的。“生命周期服務”欄目下提供“產(chǎn)前與嬰幼兒、義務教育、高職中、高等教育、工作、就業(yè)、婚姻、離退休、離世”等分類服務項目, 是專為公民個人提供。
三是以重慶市為代表的政府門戶網(wǎng)站, 雖然將“辦事服務”分為“個人辦事”和“單位辦事”, 但如果用戶不知道應該到哪個部門辦事或弄不清辦事的主題屬于哪類, 那就只能在迷宮中摸索了。如重慶市政府門戶網(wǎng)站首頁上的服務欄目分為“政府信息、辦事服務、互動交流”, 再將“辦事服務”分為“個人辦事、單位辦事、進度查詢”等, 但下一級呈現(xiàn)的卻是“按部門”和“按主題”提供兩個服務分類, “按部門”下列44個部門;“按主題”下列23個主題, 其中竟然還有“其他服務”和“綜合其他”之別, “證件辦理”欄目下羅列了11頁的辦理項目, 極不便利查找, 無法做到讓服務對象有良好的體驗。將服務分類與具體服務項目混在一起呈現(xiàn), 雖然與服務項目紛繁復雜和為每類服務對象提供的很多服務項目不能一步分類到位有關, 但與相關部門和工作人員的理念、觀念和認識問題更密切相關。因為在現(xiàn)代信息技術(shù)的支持下, 利用可視化的圖譜形象化地將服務類別的整體架構(gòu)予以展示, 再依服務對象的可能需求和搜索請求來友好呈現(xiàn)服務項目的索引信息, 本來不是一件十分困難的事情。不能予以清晰呈現(xiàn)、不能為公民和企業(yè)提供按圖索驥便利條件的關鍵原因, 表面上是網(wǎng)站服務水平不夠成熟、獲得性差, 從根上追究卻是相關部門和工作人員的理念、觀念和認識不夠成熟以致行動難以跟上發(fā)展節(jié)奏。
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就服務手段而言, 胡廣偉等曾提及“組織執(zhí)行戰(zhàn)略方案時可選的手段, 主要包括財政手段、人力手段和技術(shù)手段”, 并認為“確定解決問題的技術(shù)與工具, 它允許針對不同政府部門的情況, 選用不同的工具和技術(shù), 確定解決問題的不同途徑”。澳大利亞福利署 (Centrelink) 對用戶調(diào)研得到的結(jié)論是, 雖然互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)逐漸普及, 但是“公眾更喜歡選擇電話以及面對面的方式獲得公共服務”。他們的觀點和結(jié)論所給予的啟示是, 雖然行政環(huán)境和服務手段發(fā)生了變化, 但面對不同服務對象的不同需求和他們自身的秉賦條件, 采取多樣化的服務手段 (包括提供不同的渠道和載體) 以滿足用戶個性化的需求始終是必要的, 面向不同的服務對象提供不同的服務手段, 才是真正地在踐行“以人為本”和“以用戶為中心”。其實, 可以像澳大利亞福利署 (Centrelink) 一樣采取四種服務渠道——面對面、電話、在線、信件, 并以多種形式的載體——呼叫中心、客戶服務中心、信件、網(wǎng)絡、代理中心、服務接入點、自助亭、傳真、家訪等展現(xiàn)。不能因為政府已經(jīng)在網(wǎng)上提供政府電子公共服務了, 就不顧實際情況和現(xiàn)有條件, 把傳統(tǒng)的、便利的服務手段斷然摒棄。然而, 在具體實踐中, 這種情況卻是大量存在著。如申請港澳通行證, 只能在網(wǎng)上預約才能辦理, 那些用不好信息技術(shù)工具的老年人, 就是人已經(jīng)到了辦事大廳現(xiàn)場, 且現(xiàn)場只有很少人在辦理, 也不被允許直接辦理, 必須到網(wǎng)上預約之后才能現(xiàn)場辦理, 這根本就不是出于便民目的和為民著想, 這種情況應予糾正, 以保證新舊系統(tǒng)轉(zhuǎn)換過程中各項秩序穩(wěn)定, “形成線上線下相融合的公共服務模式”, 使公民多元化需求得以滿足。
(二) 服務功能和內(nèi)容
在服務功能方面無法做到徹底的在線服務, 一些服務內(nèi)容仍需依賴實體大廳人工辦理。
⒈服務功能
就服務功能來說, 公眾是政府電子公共服務的主要接受者和最終受益者, 政府“電子公共服務的出發(fā)點和核心在于提高政府滿足公眾需要的能力”。而政府滿足公眾需要的能力主要由政府電子公共服務功能設置及其建設來保障, 因為公眾是通過使用政府電子公共服務系統(tǒng)功能來滿足其公共服務需求的, 這無疑凸顯出服務功能的重要性。并且一定的忠誠度和滿意度是政府電子公共服務的績效、質(zhì)量和效益的最有力的證明, 基于此, 政府也應像企業(yè)一樣以維持顧客忠誠度和降低顧客抱怨作為重要目標, 力求服務功能設置要簡便易用, 因為只有功能簡便易用才會有更多的人滿意, 才會有更多的人用, 才有忠誠度可言。
我國省級政府門戶網(wǎng)站在信息發(fā)布、辦事服務、互動交流功能建設上基本實現(xiàn)了全覆蓋, 但在解讀回應功能建設方面卻表現(xiàn)出明顯不足。以東北三省政府門戶網(wǎng)站為例, 黑龍江省人民政府門戶網(wǎng)站首頁提供的服務功能包括“省情、省政府、政務發(fā)布、專題專欄、辦事服務、互動交流”。其中, “省情、省政府、政務發(fā)布、專題專欄”對應信息發(fā)布功能;在“政務發(fā)布”之下設置的“政策解讀”對應解讀回應功能。
吉林省人民政府門戶網(wǎng)站首頁提供的服務功能包括“省政府、省長、政務、服務、互動、省情、數(shù)據(jù)”。其中, “省政府、省長、政務、省情、數(shù)據(jù)”對應信息發(fā)布;“服務”對應辦事服務;“互動”對應互動交流。相應功能建設不可謂不完備, 但絕大多數(shù)網(wǎng)站對應解讀回應和“互動”過程中的公民參與度都顯得明顯不足, 說明對此類功能建設未予足夠重視, 不能不說是明顯缺憾。
遼寧省人民政府門戶網(wǎng)站首頁顯示的功能欄目涵蓋“走近遼寧、政府信息、網(wǎng)上辦事、互動交流、專題專欄”。其中, “走近遼寧、政府信息、專題專欄”對應信息發(fā)布功能, “政府信息”之下包括的“文件解讀”對應解讀回應功能;“網(wǎng)上辦事”對應辦事服務功能。在“政府信息”之下設置的“文件解讀”明顯顯示出對解讀回應的重視度不夠。實際上, 2013年10月1日頒布的《國務院辦公廳關于進一步加強政府信息公開回應社會關切提升政府公信力的意見》早已明確指出:“面對公眾關切不回應、不發(fā)聲等問題, 易使公眾產(chǎn)生誤解或質(zhì)疑, 給政府形象和公信力造成不良影響……要以主動做好重要政策法規(guī)解讀、妥善回應公眾質(zhì)疑、及時澄清不實傳言、權(quán)威發(fā)布重大突發(fā)事件信息為重點”, 切實加強政府新聞發(fā)言人制度建設, 加強機制建設 (包括健全輿情收集和回應機制, 完善主動發(fā)布機制, 建立專家解讀機制, 建立溝通協(xié)調(diào)機制) , 完善保障措施 (包括加強組織領導, 加強業(yè)務培訓, 加強督查指導)。因此, 無論是解讀回應功能闕如還是在二級目錄下設置說明, 都顯示相關政府部門對“解讀回應”功能建設重視不夠, 表明該《意見》貫徹落實沒有到位, 政府應對自身是否真正對公眾參與感興趣、是否愿意了解公眾意見建議以及有否阻礙公眾參與到政府事務中來等方面進行自我檢省。
⒉服務內(nèi)容
服務內(nèi)容是服務存在的基礎。政府門戶網(wǎng)站服務內(nèi)容建設還基本停留在信息公開和在線服務初級階段, 服務欄目設置的無序性和內(nèi)容質(zhì)量的失序性不同程度地存在著, 前者說明關涉服務內(nèi)容獲得性、友好性欄目的頂層設計和結(jié)構(gòu)的規(guī)劃布局不足, 欠缺規(guī)范性和標準化約束;后者凸顯信息管理制度和監(jiān)控審核機制缺失, 使得日常信息審核走過場, 監(jiān)控審核程序流于形式。
例如, 網(wǎng)站首頁是網(wǎng)站內(nèi)容的聚類和索引, 它的最主要的作用是讓使用者——公眾直觀了解政府網(wǎng)站的主要功用。如果將多個欄目板塊完整列于網(wǎng)站首頁, 呈現(xiàn)在用戶面前的是碎片化信息, 不僅為用戶快速準確查找所需資源設置了障礙, 還影響到用戶體驗感, 可能會破壞公眾對政府服務的第一印象。
再比如, 一項審批事項線下辦理一般要經(jīng)過在線流程 (看指南) 、在線申報、在線預約、在線辦理、進度結(jié)果查詢、獲取服務結(jié)果等幾個步驟, 當前政府網(wǎng)站在審批事項辦事服務中雖然提供了包括辦事指南、表格下載、在線咨詢、在線預約、在線申報 (或在線受理) 、結(jié)果查詢 (或在線查詢) 甚至網(wǎng)上支付 (如“中國上?！? 在內(nèi)的一系列服務功能, 但是從審批事項整個辦理流程來看, 這些本該由線上完成的辦事服務事項, 尚無法實現(xiàn)徹底的一體化的“一站式”“一條龍”在線服務, 仍需依賴線下實體政務大廳、政務服務中心推動。
以“首都之窗”為例, 它在網(wǎng)上政務服務大廳中雖明確了審批事項的辦理流程, 依次是“看指南”“在線申報”“在線預約”“實體大廳辦事”“進度結(jié)果查詢”“取證”, 但在所提供的在線審批服務事項中大多數(shù)是無法實現(xiàn)在線申報的, 說明政府網(wǎng)站辦事服務內(nèi)容建設沒有到位, 內(nèi)容的完整化、全流程供給遠未達成。
從上述服務內(nèi)容來看, 各級政府和部門對自身網(wǎng)站的功能欄目設置缺乏科學嚴密的前期論證, 存在因可行性研究走過場而在條件不充分的情況下啟動欄目建設的情況, 這種缺乏長遠規(guī)劃、先天不足以及只管建設不顧結(jié)果的做法給功能欄目后期運維埋下了隱患。如出現(xiàn)信息零散無分類的現(xiàn)象, 不方便公眾查尋信息。這種現(xiàn)象極易識別, 積重難返主要歸因于領導未給予足夠重視, 未推動嚴謹?shù)募夹g(shù)論證和科學的日常監(jiān)控審核復審機制的貫徹實施, 也歸因于具體管理者把關不嚴, 對信息公開過程缺乏有效監(jiān)督等, 從而使信息失誤在所難免, 這一類問題的解決需要加強對信息效益的評估, 使政府網(wǎng)站把精力放在管好用好信息以及加強欄目設置及其內(nèi)容監(jiān)控的科學性上。
(三) 服務過程及其成果
在服務過程及成果方面鮮有行進軌跡及成果呈現(xiàn), 全流程可視、追蹤和問責機制闕如。在要求政府網(wǎng)站應具備的四大功能之中, 需要并能夠呈現(xiàn)服務過程、中間成果以及最后結(jié)果的功能非“辦事服務”莫屬。以調(diào)研對象的“辦事服務”中的“辦件查詢”功能為例, 絕大多數(shù)政府門戶網(wǎng)站僅向公眾公示事項辦理的最終結(jié)果, 少數(shù)政府門戶網(wǎng)站設置有“進度查詢”“快遞跟蹤”“結(jié)果公示” (如吉林省政府門戶網(wǎng)站) , 進度大多涉及“已收件”“審核中”“辦理中”“辦結(jié)”四種狀態(tài)。至于服務過程中的業(yè)務流程行進軌跡及細節(jié), 如業(yè)務已流經(jīng)哪些部門、正在哪個部門辦理、辦理到什么程度、中間成果如何、欲流向哪個部門等基本未予以呈現(xiàn), 服務對象當然就無從知曉辦事過程及相關細節(jié), 對中間階段的成果和相關人員的辦事績效也難以知情。
實際上, 很多行政審批系統(tǒng)已經(jīng)依據(jù)辦件承諾期限預設了預警、提醒、督促等功能, 只是這部分功能只提供給政府內(nèi)部人員使用而未對申請者提供。明顯缺少服務流程中間環(huán)節(jié)和節(jié)點處的階段性成果的細節(jié)性展示, 使得政府電子公共服務本來可以擁有的能夠?qū)崿F(xiàn)全流程透明、可視與可追蹤以保證公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的潛力和效力基本無從發(fā)揮, 在很大程度上影響了服務對象的服務體驗度和滿意度, 制約了政務公開的腳步。同時, 上級領導、主管領導或其他需要與之協(xié)同配合工作的政府部門也因為辦事流程透明度有限、可視化不足而無從掌控全局、把握情況、有序銜接, 以致配合不力、救助不足、質(zhì)量和績效無法保障。尤其是在涉及多部門聯(lián)合辦公或跨部門聯(lián)合審批時情形更為嚴峻復雜, 以致在一定程度上阻礙了在服務提供中對行政權(quán)力的有效監(jiān)督, 甚至連實現(xiàn)對行政官員辦事不力的有序問責一道流于形式, 淪為空談。而實際上利用現(xiàn)代化的工具手段, 是可以做到對服務的運行狀況及執(zhí)行操作的“相關部門及其工作人員的行為狀況的跟蹤評估, 并依據(jù)不同狀況作出相應處理”, 從而實現(xiàn)對服務運行狀況的全流程可視化及執(zhí)行操作的追蹤問責。
(四) 服務產(chǎn)出及其形式
在服務產(chǎn)出及形式方面, 仍有欄目無效、鏈接無效、產(chǎn)出無效現(xiàn)象, 難以滿足服務對象需求。
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就服務產(chǎn)出而言, 一些省級政府門戶網(wǎng)站仍存在欄目、鏈接和產(chǎn)出無效的現(xiàn)象, 易用性差, “一站式政府”狀態(tài)遠未達成。如重慶市人民政府門戶網(wǎng)站, 在其“辦事服務”功能欄目下設置了“個人辦事功能”欄目, 在下一級又分為“按部門”和“按主題”兩個功能欄目。其中, 在“按主題”下列的23個主題之中的“證件辦理”功能欄目下又羅列了11頁的辦理項目, 當查到“高校教師資格認定”功能欄目后, 點擊“立刻辦理”功能模塊后, 會發(fā)現(xiàn)所顯示的是空白頁, 說明該欄目無效、鏈接無效、相應產(chǎn)出無效, 只能是讓公眾在費盡周折找到所需要的功能后再進一步體驗失望。由此可見, 雖然政府門戶網(wǎng)站提供的服務功能及其產(chǎn)出日趨豐富, 但其功能及產(chǎn)出的有效性、易用性仍未得到有力保障。
除此之外, 一些網(wǎng)站還不同程度地存在著內(nèi)容更新滯后、信息回應不及時、信息發(fā)布不準確、動態(tài)更新信息時效性不強等問題, 影響了服務功能乃至網(wǎng)站的易用性, 使得信息和服務質(zhì)量都大打折扣。
最不應該的是, 一些原本是熱點問題或主題專欄的功能欄目, 由于提供的信息內(nèi)容不足、時效不佳甚至出現(xiàn)“空欄目”現(xiàn)象, 使得信息的價值大打折扣, 這種情況持續(xù)下去, 勢必會造成用戶體驗不友好的后果, 給公眾造成“形式主義”“形象工程”和“花架子”的印象, 以致嚴重損害政府網(wǎng)站的信譽, 降低公眾的滿意度。如四川省政府門戶網(wǎng)站的省長信箱欄目, 意見反饋時間明顯偏長, 一般的意見咨詢回復時間都在一個月左右, 其中一個主題是“審車”的咨詢, 咨詢時間是2017年7月12日, 回復時間是2017年8月17日, 時間更是超過一個月;再比如黑龍江政府門戶網(wǎng)站的“互動交流”的“網(wǎng)上咨詢”欄目中, 有一則主題為“請問全省的農(nóng)村大病醫(yī)保的收費標準是”的咨詢, 政府回復“今年年初政府不能職能調(diào)整”出現(xiàn)明顯錯誤, 將“政府部門”錯寫成“政府不能”。這些問題都將直接影響政府的服務形象和公眾對服務滿意度。雖然公眾對某政府門戶網(wǎng)站的服務產(chǎn)出的滿意度與公眾預期相關, 與網(wǎng)站的用戶友好性相關, 也與其他政府門戶網(wǎng)站的比較差異相關, 但最主要的, 還是取決于該政府門戶網(wǎng)站自身服務產(chǎn)出的績效與質(zhì)量。
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就服務形式而言, 同一種內(nèi)容在不同條件下可以采取不同的形式, 同一種形式在不同條件下可以體現(xiàn)不同的內(nèi)容。但政府門戶網(wǎng)站在表現(xiàn)形式上顯得相對單調(diào), 整體體驗效果欠佳。比如, 在所調(diào)研的33家省級政府門戶網(wǎng)站中, 盡管大部分政府門戶網(wǎng)站均能提供微博、微信和移動客戶端, 但僅有極個別政府門戶網(wǎng)站提供了情景式服務導航, 即通過預設辦事活動、模擬現(xiàn)實情境來增強用戶體驗感, 絕大多數(shù)政府門戶網(wǎng)站仍單一地采取文字、圖片、音視頻等表現(xiàn)形式, 由此造成提供信息量不足, 使用效果受限, 影響到一部分服務對象對服務內(nèi)容的理解和使用, 影響著公眾對政府電子公共服務的滿意度。
實際上, 服務內(nèi)容是可以采用多語種、多媒體、無障礙辦事、“一條龍”服務等多樣化形式提供的, 還可以輔以“不同信息管理工具和器具, 如管理工具、證件查找工具等”多種形式提供, 以便利用戶個性化選擇和搜索。
一些政府門戶網(wǎng)站雖提供了相關服務形式, 但總體效果表現(xiàn)不是很理想。比如, 使用多語制服務形式的“首都之窗”, 其中文版本明顯不及其英文版本那樣富有條理、清晰明確, 兩者風格表現(xiàn)出明顯的不統(tǒng)一。同時, 它的一些重要的服務模塊, 如“北京微博發(fā)布廳”欄目顯示的字體過小, 用戶查找閱讀都不方便。
再比如多媒體服務形式提供, 雖然一些網(wǎng)站針對老年人、盲人、文盲等不便閱讀人群的瀏覽需求和特點提供了純文本模式、字體放大縮小、頁面配色、輔助線、語音瀏覽及語音提供快捷鍵等多種服務形式, 但由于其實現(xiàn)形式和程度有所差異, 有的政府門戶網(wǎng)站提供語音服務但無點讀功能, 不利于視障人員使用, 如北京、江蘇、江西等政府門戶網(wǎng)站;有的網(wǎng)站無語音瀏覽服務, 僅提供純文本模式或字體放大縮小功能等, 只能滿足老年人、聽障人員的使用, 如山西、上海、湖北、湖南、甘肅、重慶等政府門戶網(wǎng)站;有的網(wǎng)站無障礙版還需下載無障礙客戶端, 不便使用, 如青海、貴州等政府門戶網(wǎng)站。在無障礙版本提供上, 河北、云南、福建、香港政府門戶網(wǎng)站能夠做到點讀功能。可見, 當前政府門戶網(wǎng)站在易用性以及用戶面范圍擴展上還有待提高, 需要進一步利用相關信息技術(shù), 針對各類服務對象群體特點, 提供可視化、可讀性更強的政府在線服務。
此外, 關于無障礙服務形式, 很多政府門戶網(wǎng)站僅限于無障礙瀏覽, 遍歷所有省級政府政務服務平臺, 云南省政府門戶網(wǎng)站是為數(shù)不多的提供無障礙政務服務的, 其為特殊服務群體提供了更為直接、有效、便利的服務供給方式。在辦事服務分類上, 除澳門、香港政府直接針對外籍或非居民人士進行分類外, 只有貴州和江蘇政府服務網(wǎng)站為特殊人群提供了綠色通道, 但服務的內(nèi)容則遠不如其他分類服務內(nèi)容豐富, 而多數(shù)網(wǎng)站僅從個人、法人 (或企業(yè)) 兩個方面進行服務分類, 尚難以滿足所有服務對象的個性化需求, 網(wǎng)站服務的包容度與易用性尚顯不足, 網(wǎng)站的視覺體驗和國際化程度均不夠完善, 有待進一步提高。
關于“一條龍”服務, 政府門戶網(wǎng)站的各類行政審批項目服務具體采取將不同服務對象所涉及的審批類服務集中整合到統(tǒng)一的操作界面的方式, 即采用網(wǎng)上政務大廳的形式整合各類審批類服務, 以便利公眾申請操作。如“首都之窗”是將在線服務整合到北京市網(wǎng)上政務服務大廳, “中國上?！笔菍⒃诰€服務整合到網(wǎng)上政務大廳。在上述情形下, 公眾在使用在線服務過程中面臨著需要在政府網(wǎng)站與具體辦理部門服務平臺之間切換跳轉(zhuǎn)與業(yè)務對接的問題。以“首都之窗”面向公民個人提供在線服務為例, 若一名高中教師分別在教育服務與婚姻兩類服務中在線申請辦理“高級中學教師資格認定”與“結(jié)婚登記”兩項業(yè)務, 則需從北京市網(wǎng)上政務服務大廳切換跳轉(zhuǎn)至北京市教師資格網(wǎng)與北京民政信息網(wǎng)這些相關部門網(wǎng)站, 這種切換跳轉(zhuǎn)使用的鏈接往往并未直接鏈接到具體的業(yè)務辦理界面, 而是以一種“便利于職能部門”的方式直接鏈接到相關部門網(wǎng)站首頁, 這意味著公民不得不重新定位和重新查找相應業(yè)務辦理界面, 無形中為其獲取在線服務設置了諸多障礙。這種松散的業(yè)務整合方式極易導致政府在線服務業(yè)務“斷鏈”, 于是將原來在線下的“群眾跑路”搬到了線上, 群眾仍需不停地在各種業(yè)務平臺上切換、跳轉(zhuǎn)、尋找, 并且有時需要在不同業(yè)務平臺進行多次的身份認證。如通過“首都之窗”申請企業(yè)名稱預先核準業(yè)務, 在頁面跳轉(zhuǎn)至北京工商登記申請服務平臺之后, 申請企業(yè)需要通過用戶名密碼方式進行用戶身份驗證方可登錄系統(tǒng)。多窗口在線辦理模式與多次身份認證操作會嚴重影響公眾在線獲取政府服務的友好性與滿意度, 降低政府電子公共服務的供給效率和信用。
最后, 關于利用信息管理工具和器具。在吉林省政府門戶網(wǎng)站鏈接的省公安廳網(wǎng)站中用搜索工具查找“港澳通行證”, 根本無法獲得證件辦理相關信息;在浙江省政府門戶網(wǎng)站搜索“負面清單”一項, 檢索結(jié)果多是對各地方政府出臺負面清單相關政策的介紹或一些統(tǒng)計信息, 無實質(zhì)的、具體的負面清單內(nèi)容, 而且浙江省政府門戶網(wǎng)站在其單獨設立的“負面清單”板塊中, 實質(zhì)顯示的內(nèi)容是“企業(yè)投資項目核準目錄”, 欄目與內(nèi)容不符。而實際上, 只要構(gòu)建一個與搜索結(jié)果相關的完整的知識體系就能有效解決搜索無效問題。
應當看到, 各級政府和部門網(wǎng)站欄目名稱多依照政府網(wǎng)站評估指標名稱命名, 對于網(wǎng)站評估來說易于識別歸類, 但對于網(wǎng)站服務的使用者——公眾來說, 由于其缺乏對政府網(wǎng)站績效評估的深入了解, 無法熟知政府網(wǎng)站基本的功能結(jié)構(gòu)。因此, 從服務人性化角度考慮, 政府應進一步明確政府網(wǎng)站服務于民的功能定位, 以公眾需求為導向, 有效平衡服務提供與政府網(wǎng)站績效評估之間的沖突, 實現(xiàn)政府在信息與服務便利性 (或用戶體驗感) 與服務內(nèi)容有序增加之間的平衡。
三、問題總結(jié)和相關建議
分析33家省級政府門戶網(wǎng)站在服務對象和手段、服務功能和內(nèi)容、服務過程及其成果、服務產(chǎn)出及其形式等方面存在共性問題的成因, 主要是緣于思維觀念、體制機制、方式模式方面的問題沒有有效解決, 導致我國政府電子公共服務效能難以有效發(fā)揮。具體表現(xiàn)在如下幾個方面:
在思維觀念上, 政府部門領導和工作人員尚未形成溝通、協(xié)調(diào)、積極主動的工作方式和服務理念, 以支配、強制、消極被動為特征的官僚化思維尚未根除, 這種固化的思維定式影響著政府的決策、工作作風、服務提供等各個方面, 直接造成縱向唯上盲目遵從, 橫向溝通不暢、服務效率低下, 問題意識不強, 欠缺系統(tǒng)性思維, 導致不能從整體出發(fā), 全面、動態(tài)、聯(lián)系地看待問題, 充分考慮不同服務對象群體的差異化、個性化、多元化需求, 反而采取一刀切、絕對的、一元化的服務模式, 而且領導欠缺系統(tǒng)化思維易造成對部門局部利益的過分看重, 不利于系統(tǒng)共建共享, 難以在政府內(nèi)部、部門內(nèi)部和各部門間, 以及和企業(yè)、社會組織、行業(yè)中介組織、志愿者組織等政府外部組織建立有效的合作和協(xié)作機制, 形成多方良性共治的格局。
在體制機制上, 集中表現(xiàn)為職能和機構(gòu)設置、運行機制、管理體制上的問題。其一, 單向度的職能和機構(gòu)設置導致職能履行不均衡, 不能有效配置政府管理資源與服務資源, 職能分工合作往往變成分割背離、相互推諉和推卸責任。由于政府職權(quán)過于集中, 公共服務職能弱化, 大政府的全能式運作無法靈活適應多元化的服務需求, 不能有效保障服務質(zhì)量。其二, 我國對事項的設置、執(zhí)行和裁決還沒有建立起合理的分離制約又高效協(xié)調(diào)的機制, 導致事項管理缺乏科學性和合理性;政府領導層統(tǒng)籌協(xié)同職能尚待強化, 全局性和長遠性的城市與政府發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃缺位;重決策、輕執(zhí)行, 重過程、輕績效, 審批過程環(huán)節(jié)重復、繁瑣復雜, 而政府權(quán)力對執(zhí)行結(jié)果負責不到位, 導致監(jiān)管環(huán)節(jié)弱化、缺失。其三, 管理體制不能完全適應信息化需要, 表現(xiàn)為電子政務主管部門權(quán)威性較差, 職責不明確, 難以正常發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用;管理手段缺乏, 監(jiān)督約束機制不健全, 難以實現(xiàn)對電子政務項目從立項、招標、驗收到績效評估的整個過程進行全面系統(tǒng)的有效管理, 難以保證工程質(zhì)量及項目目標達成情況;管理多頭, 政出多門, 導致電子政務統(tǒng)籌推進困難, 資源分散低效;條塊部門數(shù)據(jù)林立, 缺乏統(tǒng)籌, 互聯(lián)互通困難;電子政務人員力量分散且分布不均, 電子政務人才儲備亟待加強。
在方式模式上, 信息基礎設施建設薄弱, 信息資源共享程度低、共享成本高, “條塊分割”的行政管理體制現(xiàn)狀及其導致的數(shù)據(jù)資源建設現(xiàn)狀與“互聯(lián)網(wǎng)+”甚至“互聯(lián)網(wǎng)+政府改革”需求的兼具統(tǒng)一性、開放性、交互性和融合性的平臺、形態(tài)和生態(tài)之間存在矛盾沖突, 缺乏對信息管理平臺和系統(tǒng)建設的統(tǒng)一規(guī)劃, 重復建設現(xiàn)象嚴重;政府電子公共服務建設過程與政府改革過程難于重合甚至改革相對滯后, 兩者不總能同步發(fā)展造成管理和服務的應然與實然之間沖突對立, 需要政府職能作出相應調(diào)適, 以實現(xiàn)與政府電子公共服務建設步伐一致;政府的科技素質(zhì)和信息能力不高, 治理模式能力欠缺, 缺少高水平專業(yè)技術(shù)人員, 無法實踐綜合數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)模型、參考模型、業(yè)務模型、功能模型、平臺框架、接口標準, 以及項目建設模式、發(fā)展階段、運維模式和效果評價體系的創(chuàng)新治理模式。
針對上述問題和成因, 需要圍繞建設一個什么樣的政府電子公共服務系統(tǒng), 以及怎樣進行建設提出對策建議, 還需要重點關注政府公共服務與信息技術(shù)結(jié)合的問題, 不斷加強對政府電子公共服務系統(tǒng)的創(chuàng)新, 以適應信息環(huán)境變遷和信息技術(shù)進展。
