摘要：信息技術(shù)是政府管理的“賦能者”, “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”必須以科學(xué)的流程再造為基礎(chǔ), 才能充分發(fā)揮信息技術(shù)的潛能?？绮块T政府業(yè)務(wù)流程再造是推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn), 需要逐步改變按照“職能分工”原則把一項(xiàng)完整的工作分成不同部分、由相對獨(dú)立的各個(gè)部門依次處理的傳統(tǒng)工作方式, 以人民群眾滿意為導(dǎo)向, 重新思考相關(guān)業(yè)務(wù)流程之間的邏輯關(guān)系, 重新設(shè)計(jì)跨部門審批和服務(wù)事項(xiàng)的受理、辦理和辦結(jié)全過程, 形成面向?qū)ο蟮母咝Щ⒈憬莼秃侠砘C合業(yè)務(wù)流程, 在此基礎(chǔ)上建立“流程驅(qū)動(dòng)型”組織, 促成信息流和業(yè)務(wù)流在水平和垂直方向上順暢流動(dòng), 并通過“立標(biāo)、對標(biāo)、達(dá)標(biāo)和創(chuàng)標(biāo)”, 實(shí)現(xiàn)跨部門業(yè)務(wù)流程持續(xù)優(yōu)化。

　　推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是實(shí)現(xiàn)政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工程。2016年9月, 國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》 (國發(fā)[2016]55號) , 提出到2020年底前, 實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)與政務(wù)服務(wù)深度融合, 建成覆蓋全國的整體聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)同、省級統(tǒng)籌、一網(wǎng)辦理的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系。從電子政務(wù)的實(shí)踐來看, 實(shí)現(xiàn)跨部門政府業(yè)務(wù)流程再造是推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)中的重點(diǎn)和難點(diǎn), 政府不僅需要調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)和政策, 及時(shí)變革相應(yīng)的管理體制和機(jī)制, 而且更需要根據(jù)政府業(yè)務(wù)流程的特性, 準(zhǔn)確把握影響政府跨部門業(yè)務(wù)流程再造的關(guān)鍵因素, 以提升政府服務(wù)能力和公眾滿意度為導(dǎo)向, 突破部門分工界限, 實(shí)現(xiàn)基于信息共享與系統(tǒng)互聯(lián)的跨部門、整體性業(yè)務(wù)協(xié)同, 并在實(shí)踐中持續(xù)優(yōu)化完善。

　　一、放松規(guī)制, 優(yōu)化單一業(yè)務(wù)流程

　　規(guī)制是指政府為實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo), 依據(jù)一定的法規(guī)、制度等, 對企業(yè)和公民的活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)、限制的行為, 是保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性發(fā)展的客觀需要。但是, 政府規(guī)制不當(dāng)或規(guī)制過多不僅無法矯正“市場的失靈”, 而且會(huì)阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。長期以來, 在建立和完善有中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)過程中, 我國政府持續(xù)推進(jìn)的行政審批制度改革, 就是不斷放松規(guī)制, 讓市場在資源配置中起決定性作用和更好的發(fā)揮政府作用。單一業(yè)務(wù)流程的簡化和優(yōu)化要以放松規(guī)制為前提, 將業(yè)務(wù)處理過程中不必要的干預(yù)和限制行為逐步清除, 主要表現(xiàn)為:減少接觸點(diǎn)、精簡材料、壓縮時(shí)限。

　　(一) 減少審批接觸點(diǎn)

　　減少審批接觸點(diǎn)的核心就是去除層層把關(guān)、層層審批。近年來, 各地政務(wù)中心實(shí)施的“一表制”、“一單制”改革, 2015年廣東省廣州市荔灣區(qū)率先推行的“一窗式”改革, 2016年浙江省全面推行的“最多跑一次”改革, 以及2017年江蘇省開展的“不見面審批”, 都是減少審批接觸點(diǎn)的有益嘗試。企業(yè)和群眾辦事只需要到辦事窗口遞交材料, 形成“單一接觸點(diǎn)”, 只跑一次, 這些創(chuàng)新為流程簡化優(yōu)化奠定了良好的基礎(chǔ)。

　　(二) 精簡審批材料

　　精簡審批材料就是按照“法無禁止即可為”的原則, 真正做到“凡無法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)的材料一律取消, 已經(jīng)進(jìn)庫的證、照、文一律不準(zhǔn)再提交, 對審批沒有起實(shí)質(zhì)性作用的材料堅(jiān)決不提交”。辦事需要審批, 審批需要材料, 但煩人的不只是審批材料多, 最煩人的是沒完沒了地補(bǔ)充材料。因此, 在大力精簡審批材料的同時(shí), 要廣泛推進(jìn)審批材料“一次告知”制度, 用“審批材料清單”窮盡審批材料, 避免相對人誤入“材料迷宮”;用審批材料樣本, 去除審批材料提供的模糊地帶。

　　(三) 壓縮時(shí)限

　　單一業(yè)務(wù)流程的辦理時(shí)限直接影響跨部門業(yè)務(wù)流程整合的效益。按照單一業(yè)務(wù)處理時(shí)限最短化的要求, 嚴(yán)格控制單一業(yè)務(wù)流程的審批時(shí)限, 最大限度壓縮法定時(shí)限, 減少承諾時(shí)限。在材料齊全的情況下, 能現(xiàn)場辦結(jié)的即辦件, 不得轉(zhuǎn)為承諾件;能一天處理的業(yè)務(wù), 決不允許承諾兩天;承諾時(shí)限超過兩天的, 則需要經(jīng)過質(zhì)詢和集體論證。

　　二、依法行政, 實(shí)現(xiàn)單一業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化

　　業(yè)務(wù)流程是為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo), 由不同的節(jié)點(diǎn)共同完成的一系列活動(dòng), 由輸入、處理、輸出等諸多活動(dòng)要素組成。單一業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化要按照依法行政的要求, 規(guī)范業(yè)務(wù)處理的各個(gè)環(huán)節(jié), 使得整個(gè)政務(wù)服務(wù)過程能夠像生產(chǎn)線一樣透明、可控。單一業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化包括要素標(biāo)準(zhǔn)化和流程程序化兩個(gè)方面內(nèi)容。

　　(一) 業(yè)務(wù)流程要素標(biāo)準(zhǔn)化

　　業(yè)務(wù)流程要素標(biāo)準(zhǔn)化包括要件合法化、承諾時(shí)限合理化, 主要任務(wù)是簡化工作手續(xù)、減少管理層級、消除重復(fù)業(yè)務(wù)、工作平行處理、縮短業(yè)務(wù)處理時(shí)間。

　　合法的要件是業(yè)務(wù)流程輸入的起點(diǎn)。要件標(biāo)準(zhǔn)化首先要通過清單的方式, 一次性、完整地告知合法要件的全部內(nèi)容, 清單中不得出現(xiàn)“其他”、“等等”這些不確定的兜底性條款。其次, 除證件類之外, 要固定其他要件合法性審查的關(guān)鍵要素, 并通過樣本展示出來, 讓相對人準(zhǔn)確知道如何正確提供一個(gè)合法的要件。比如對“出資證明”這一要件, 要形成規(guī)范化文件, 標(biāo)示出所有政府需要審查的要素。換句話說, 只有這些要素完整了才是合格的“出資證明”。

　　按照“接觸點(diǎn)最少”的要求, 在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域全面推進(jìn)“一審一核制”, 減少業(yè)務(wù)流程的處理環(huán)節(jié)。“一審一核制”是指進(jìn)駐政務(wù)中心的部門授權(quán)本部門設(shè)在中心服務(wù)窗口工作人員, 對服務(wù)對象提出的服務(wù)事項(xiàng)申請進(jìn)行受理、審查, 服務(wù)窗口首席代表對服務(wù)事項(xiàng)審核決定并直接簽發(fā)的審批制度?！耙粚徱缓酥啤奔劝〞嫘问降膶彶楹蛯徍? 也包括現(xiàn)場檢查、勘驗(yàn)等。

　　正確理解和處理法定時(shí)限和承諾時(shí)限的關(guān)系, 也是業(yè)務(wù)處理環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)化的重要內(nèi)容。所謂法定時(shí)限是從職能部門角度出發(fā), 綜合考量各種不利因素 (如地區(qū)、人員、時(shí)間、環(huán)境等) , 而做出的最大化審批時(shí)限決定。而承諾時(shí)限是從行政相對人角度出發(fā), 最大限度克服本部門不利因素, 而做出的最小化審批時(shí)限決定。單一業(yè)務(wù)處理必須堅(jiān)持“馬上就辦”的原則, 不能當(dāng)天辦結(jié)且承諾時(shí)限超過兩天的, 需要說明理由, 并經(jīng)過審改小組討論后確定。

　　(二) 業(yè)務(wù)處理程序化

　　業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化的第二步是業(yè)務(wù)處理程序化。做任何一件事情都有一定程序, 程序的執(zhí)行通常帶有很強(qiáng)的自發(fā)性, 不同的執(zhí)行者會(huì)有不同的理解和行為。程序化工作法就是遵循業(yè)務(wù)處理過程中各種控制性要素的內(nèi)在規(guī)律, 按照“接觸點(diǎn)最少、路徑最短”的要求, 重新規(guī)劃并固化業(yè)務(wù)處理環(huán)節(jié), 將業(yè)務(wù)人員的全部工作內(nèi)容編制成規(guī)范化的工作程序, 制訂相應(yīng)的工作標(biāo)準(zhǔn)和工作進(jìn)度, 并通過檢查、考評和補(bǔ)充修訂等手段使之不斷完善, 從而摒棄了傳統(tǒng)業(yè)務(wù)處理中因人而異, 隨意性強(qiáng)的缺陷。

　　管理活動(dòng)的實(shí)踐證明, 工作標(biāo)準(zhǔn)越具體, 越有利于操作和控制。程序標(biāo)準(zhǔn)化工作法對崗位的具體工作、具體標(biāo)準(zhǔn)做出明確的規(guī)定, 使不同的執(zhí)行者, 都能夠依照工作程序、工作標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行工作, 減輕了工作質(zhì)量對人為因素的依賴, 實(shí)現(xiàn)“誰來審批, 誰來申請, 結(jié)果都一樣”, 最大限度減少自由裁量權(quán), 實(shí)現(xiàn)無差別化審批服務(wù)。

　　過程決定結(jié)果。業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化重視和強(qiáng)調(diào)過程控制, 有了標(biāo)準(zhǔn)化的過程才能有可預(yù)見性的結(jié)果。傳統(tǒng)的以控制工作結(jié)果為手段的方法重視獎(jiǎng)優(yōu)懲劣, 忽略過程控制的作用, 一旦發(fā)現(xiàn)結(jié)果不符合要求, 往往難以補(bǔ)救, 造成損失, 或是一旦發(fā)現(xiàn)結(jié)果不合要求只好馬虎了事, 使問題越積越多。

　　三、面向?qū)ο? 開展跨部門業(yè)務(wù)流程再造

　　單一業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化為整合政府跨部門業(yè)務(wù)流程建立了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?？绮块T流程再造不要求每個(gè)環(huán)節(jié)最優(yōu), 重點(diǎn)在于從行政相對人的視角, 追求事項(xiàng)辦理整體流程的最優(yōu), 因此, 跨部門業(yè)務(wù)流程再造就是對整體流程進(jìn)行根本性思考、重新設(shè)計(jì)。具體到政府跨部門業(yè)務(wù)流程再造來說, 就是逐步改變傳統(tǒng)的按照“職能分工制”原則把一項(xiàng)完整的工作分成不同部分, 由相對獨(dú)立的各個(gè)部門依次處理的工作方式, 按照公民和企業(yè)辦成一件事“跑動(dòng)次數(shù)最少、時(shí)間最短、材料最簡”的要求, 重新設(shè)計(jì)和安排跨部門審批和服務(wù)事項(xiàng)的受理、辦理和辦結(jié)整個(gè)過程, 使之高效化、便捷化和合理化。為此, 要從實(shí)現(xiàn)流程整體性的角度, 對相關(guān)部門的單一業(yè)務(wù)流程的各個(gè)方面、每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面的調(diào)查研究和細(xì)致分析, 變革與整體性流程不相適應(yīng)、不必要的環(huán)節(jié), 去除“非增值工作”, 使業(yè)務(wù)處理所消耗的資源降到最少, 實(shí)現(xiàn)客戶的價(jià)值最大化。

　　(一) 外部流程內(nèi)部化, 合并內(nèi)部業(yè)務(wù)處理流程

　　以“接觸點(diǎn)最少”為原則, 整合部門內(nèi)部的業(yè)務(wù)辦理流程, 實(shí)現(xiàn)每個(gè)職能部門和行政相對人“只接觸一次為原則, 接觸多次為例外”。如果一項(xiàng)工作被分成幾個(gè)部分并有幾個(gè)部門分別承擔(dān), 而每一部分在部門內(nèi)部可以再細(xì)分, 分別由不同的部門和人來完成, 那么在這種情況下, 流程再造的重點(diǎn)是把部門內(nèi)部相關(guān)工作合并或把整項(xiàng)工作交由一個(gè)部門來完成。如果合并后的工作仍需幾個(gè)人共同擔(dān)當(dāng)或工作比較復(fù)雜, 則可以成立團(tuán)隊(duì), 由團(tuán)隊(duì)成員共同負(fù)責(zé)一項(xiàng)從頭到尾的工作, 通過數(shù)據(jù)交換和信息共享, 實(shí)現(xiàn)流程協(xié)同。2004年, 江蘇省鎮(zhèn)江市行政服務(wù)中心創(chuàng)造的“兩集中兩到位”就是通過部門內(nèi)部職能歸并, 將政府內(nèi)部多人、多部門從事的活動(dòng)合并為少數(shù)人甚至一個(gè)人, 一個(gè)部門的工作, 成立審批和服務(wù)處 (室) , 整體進(jìn)駐政務(wù)中心, 依托互聯(lián)網(wǎng), 開展“前臺(tái)受理、后臺(tái)審批”, 通過內(nèi)部業(yè)務(wù)處理流程合并, 實(shí)現(xiàn)外部流程內(nèi)部化, 再造審批和服務(wù)流程的成功嘗試。

　　在沒有開展流程再造之前, 醫(yī)院按照“職能分工制”的要求, 根據(jù)自身管理的需要設(shè)立相關(guān)部門, 開展醫(yī)療服務(wù)。在以“職能分工制”為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)醫(yī)院, 患者就診的流程是這樣的:“掛號—診斷—?jiǎng)潈r(jià)—繳費(fèi)—取藥”, 整個(gè)流程由患者以串聯(lián)的方式來完成, 患者和醫(yī)院的接觸點(diǎn)為五個(gè)。在這個(gè)窗口掛號, 在那個(gè)窗口劃價(jià), 在下一個(gè)窗口交錢, 再到另一個(gè)窗口拿藥。對于窗口人員, 工作非常簡單, 只需按單劃價(jià)或抓藥, 但對于患者來說, 必須從一個(gè)窗口到另一個(gè)窗口依次排隊(duì)走完。開展業(yè)務(wù)流程再造以后, 患者就診的流程就變成了:“掛號—診斷—交單取藥”患者和醫(yī)院的接觸點(diǎn)為三個(gè)。對患者來說, 之前的“劃價(jià)”和“繳費(fèi)”屬于“非增值”環(huán)節(jié), 必須從患者就診的流程中去除, 將其作為內(nèi)部流程進(jìn)行合并, 并通過信息技術(shù)使之自動(dòng)化。這樣, 診斷完成后, 患者只需到一個(gè)窗口就能完成“劃價(jià)”、“繳費(fèi)”、“取藥”三個(gè)環(huán)節(jié), 從而實(shí)現(xiàn)患者的價(jià)值的最大化。為保證業(yè)務(wù)流程再造的成功, 醫(yī)院原有的組織結(jié)構(gòu)需要作出相應(yīng)調(diào)整, “劃價(jià)”、“繳費(fèi)”、“取藥”三個(gè)窗口將合并為一個(gè)窗口, 窗口內(nèi)部業(yè)務(wù)處理要經(jīng)過標(biāo)準(zhǔn)化改造, 實(shí)現(xiàn)“劃價(jià)”、“繳費(fèi)”、“取藥”自動(dòng)化和程序化和一體化。這是外部流程內(nèi)部化的典型應(yīng)用。

　　(二) 找出“關(guān)鍵的少數(shù)”, 按自然順序進(jìn)行流程再造

　　在描述現(xiàn)有流程的基礎(chǔ)上, 運(yùn)用ABC管理法, 按相對人辦理事項(xiàng)的自然順序, 以是否具有“價(jià)值增值”為原則, 找出“關(guān)鍵的少數(shù)”、“次要的多數(shù)”和“無價(jià)值的環(huán)節(jié)”, 對業(yè)務(wù)流程中的活動(dòng)進(jìn)行分析、診斷, 發(fā)現(xiàn)問題, 采取“刪、合、并、串” (刪除、合并、并聯(lián)、串聯(lián)) 四種策略, 以“關(guān)鍵的少數(shù)”為控制點(diǎn), 重新設(shè)計(jì)形成新的綜合業(yè)務(wù)流程。

　　投資建設(shè)項(xiàng)目審批是涉及部門最多的跨部門審批服務(wù)事項(xiàng)。傳統(tǒng)的投資建設(shè)項(xiàng)目審批流程被稱為“萬里長征圖”, 由于業(yè)務(wù)系統(tǒng)相互隔絕不能協(xié)同, 信息孤島和信息壁壘使得部門之間信息無法共享, 結(jié)果造成流程分割, 甚至互為前置, 企業(yè)投資陷入“審批迷宮”, 效率低下廣為詬病。根據(jù)廣州市政協(xié)常委曹志偉研究, 2013年, 廣州市投資建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到驗(yàn)收整個(gè)審批流程要經(jīng)過20個(gè)委、辦、局, 53個(gè)處、室、中心、站, 100個(gè)審批環(huán)節(jié), 蓋108個(gè)章, 繳納36項(xiàng)行政收費(fèi), 累計(jì)審批工作日2020天, 即便按照最短的關(guān)鍵線路, 仍需799個(gè)審批工作日。經(jīng)過三個(gè)月調(diào)查研究, 按照“整合流程, 并聯(lián)審批, 共享信息, 技術(shù)審查提前介入”的思路, 100個(gè)審批環(huán)節(jié)圍繞5個(gè)關(guān)鍵點(diǎn), 經(jīng)過“刪、合、并、串”按照自然順序最終被整合成了5個(gè)“集裝箱”流程:立項(xiàng)審批——用地審批——報(bào)建審批——施工審批——竣工驗(yàn)收審批。其中, 發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)牽頭組織立項(xiàng)階段, 國土房管部門負(fù)責(zé)牽頭組織用地審批階段, 規(guī)劃部門負(fù)責(zé)牽頭組織規(guī)劃報(bào)建階段, 建設(shè)部門負(fù)責(zé)牽頭組織施工許可和竣工驗(yàn)收階段。這樣, 通過打破部門界限, 壓減和理順審批事項(xiàng)的前置條件, 新的審批流程實(shí)現(xiàn)了每個(gè)審批階段由牽頭部門統(tǒng)一受理申請材料、統(tǒng)一組織其他審批部門開展并聯(lián)審批、督促協(xié)調(diào)審批進(jìn)度、在流程限定的時(shí)間內(nèi)完成審批并統(tǒng)一告知項(xiàng)目建設(shè)單位審批結(jié)果。2013年5月1日, 廣州市正式實(shí)施《廣州市建設(shè)工程項(xiàng)目優(yōu)化審批流程試行方案》, 根據(jù)廣州市法制辦聯(lián)合個(gè)部門編制的新流程圖, 在法定條件不變的情況下, 審批事項(xiàng)從93項(xiàng)減少至33項(xiàng), 審批環(huán)節(jié)也由93個(gè)減至5個(gè), 投資建設(shè)項(xiàng)目整個(gè)流程的審批時(shí)間由799天大幅壓縮到37天, 流程再造效果顯著。

　　四、打破壁壘, 建立流程型組織

　　跨部門業(yè)務(wù)流程再造需要有與之相適應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制和業(yè)務(wù)信息處理系統(tǒng)才能有效實(shí)施。

　　(一) “職能驅(qū)動(dòng)型”組織

　　傳統(tǒng)的政府是“職能驅(qū)動(dòng)型”組織, 過細(xì)的分工割裂了業(yè)務(wù)流程的完整性。這種按照組織任務(wù)和職能劃分部門, 設(shè)立專門機(jī)構(gòu), 分工細(xì)密, 雖然有著專業(yè)化管理的優(yōu)勢, 但是, 部門導(dǎo)向的工作意識(shí)帶來橫向溝通和協(xié)調(diào)難, 而且對群眾和企業(yè)的多樣化需求, 以及外部的變化難以做出迅速反應(yīng), 適應(yīng)性較差, 容易導(dǎo)致客戶不滿。很顯然, 這種在工業(yè)化時(shí)代“職能分工制”理論基礎(chǔ)上形成的“職能驅(qū)動(dòng)型”組織, 很難適應(yīng)信息化時(shí)代以服務(wù)為主導(dǎo)的管理需要, 政府的組織形式要與環(huán)境相適應(yīng), 當(dāng)環(huán)境變化時(shí), 組織形式也應(yīng)該隨之變化, 這是管理的權(quán)變理論的要求。這也是從本世紀(jì)初以來組織重組、流程再造大行其道的原因。

　　構(gòu)建與跨部門業(yè)務(wù)流程相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu), 其核心是要打破這種按職能設(shè)置部門的管理方式, 代之以業(yè)務(wù)流程為中心, 重新設(shè)計(jì)政務(wù)服務(wù)過程, 實(shí)現(xiàn)由“職能驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)向“流程驅(qū)動(dòng)”, 從整體上追求新流程“時(shí)間最短、環(huán)節(jié)最少、價(jià)值最大、滿意度最高”。

　　(二) “流程驅(qū)動(dòng)型”組織

　　職能是個(gè)靜態(tài)的概念, 通常是描述這個(gè)部門或機(jī)構(gòu)是干什么的, 而流程強(qiáng)調(diào)的是為了完成目標(biāo)任務(wù), 這個(gè)部門或機(jī)構(gòu)是如何進(jìn)行活動(dòng), 并規(guī)定了控制節(jié)點(diǎn)、各環(huán)節(jié)時(shí)限和工作規(guī)范?！傲鞒舔?qū)動(dòng)型”組織是一個(gè)以滿足客戶需求為導(dǎo)向, 以流程為核心, 跨越部門壁壘, 追求高效運(yùn)作的扁平化組織。它以組織的各種流程為基礎(chǔ)規(guī)劃部門職責(zé)、設(shè)置部門, 決定人員的分工, 在此基礎(chǔ)上建立和完善組織的各項(xiàng)機(jī)制, 其核心是改變以部門任務(wù)為導(dǎo)向的職能管理機(jī)制, 通過調(diào)整業(yè)務(wù)處理信息系統(tǒng), 改變?nèi)藛T的分工, 建立以客戶價(jià)值為導(dǎo)向的流程管理體系。其最大的優(yōu)點(diǎn)在于打破部門職能之間的隔閡, 跨越組織界限, 根據(jù)外部的變化, 調(diào)整業(yè)務(wù)流程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié), 配置相應(yīng)人員和信息資源, 通過加強(qiáng)人員與信息系統(tǒng)之間的相互協(xié)作, 提高行政相對人的滿意度, 最大限度提升對象的價(jià)值。

　　“流程驅(qū)動(dòng)”的跨部門組織再造的思路是客戶價(jià)值—核心流程—輔助流程—責(zé)權(quán)體系—組織機(jī)構(gòu)。建立與跨部門業(yè)務(wù)流程相適應(yīng)的組織要從辨認(rèn)客戶價(jià)值開始, 繼而區(qū)分核心流程和輔助流程, 圍繞流程建立運(yùn)行規(guī)范, 形成權(quán)責(zé)體系, 最后在此基礎(chǔ)上建設(shè)與之相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。部門本身不能直接實(shí)現(xiàn)客戶價(jià)值, 流程是實(shí)現(xiàn)客戶價(jià)值的唯一途徑, 流程決定責(zé)權(quán)、流程決定組織機(jī)構(gòu), 流程決定運(yùn)行機(jī)制。

　　流程型組織是一種柔性化組織, 能適應(yīng)信息社會(huì)的多變、高效和快節(jié)奏。流程型組織也是一種扁平化組織, 消除職能部門之間的隔閡, 促成信息流和業(yè)務(wù)流在水平和垂直方向上順暢流動(dòng)。流程型組織是一種在分工的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)無縫隙協(xié)同的整體性組織。

　　五、確立標(biāo)桿, 持續(xù)優(yōu)化跨部門業(yè)務(wù)流程

　　業(yè)務(wù)流程再造意味著政府機(jī)構(gòu)開啟了一項(xiàng)以提高政府服務(wù)能力和公眾滿意度為核心的持續(xù)的績效改進(jìn)計(jì)劃。

　　(一) 基于新流程進(jìn)行模擬推演

　　業(yè)務(wù)流程再造完成以后, 為了確保與新的審批模式相適應(yīng), 首先要進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)試。也就是模擬推演, 邀請行政相對人和主要部門參與對新流程的評估, 并根據(jù)評估結(jié)果, 對再造后的新流程進(jìn)行改進(jìn)完善, 確保再造后的業(yè)務(wù)流程得到廣泛認(rèn)可, 且彼此適應(yīng), 最大限度滿足行政相對人的利益。

　　(二) 技術(shù)和管理有機(jī)融合

　　信息技術(shù)是使政府成功改造的重要因素, 它使得我們能夠徹底思考政府的工作方式以及如何為客戶服務(wù)。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代, 政務(wù)服務(wù)大都通過業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)來完成, 因此, 業(yè)務(wù)流程再造以后, 要使用信息技術(shù)固化再造后的新流程, 通過平臺(tái)建設(shè)和系統(tǒng)整合, 實(shí)現(xiàn)技術(shù)功能和管理職能的有機(jī)融合。一方面, 職能部門要對內(nèi)部的業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行整合, 減少處理環(huán)節(jié), 最大限度實(shí)現(xiàn)內(nèi)部業(yè)務(wù)處理自動(dòng)化, 同時(shí)以正式流程管理文件、圖表等形式對其規(guī)范化, 信息系統(tǒng)要按照業(yè)務(wù)處理標(biāo)準(zhǔn)化的要求, 做大量的配套調(diào)整工作。另一方面, 通過共享平臺(tái)實(shí)現(xiàn)跨部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通, 業(yè)務(wù)處理的結(jié)果數(shù)據(jù)及時(shí)共享, 簡化和優(yōu)化業(yè)務(wù)處理流程, 提升服務(wù)水平。政務(wù)信息資源利用程度是衡量組織管理水平的重要標(biāo)志, 缺乏資源共享的信息平臺(tái)無法真正形成業(yè)務(wù)流程之間的“無縫隙”協(xié)同。要基于共享平臺(tái)將再造后的新流程用信息系統(tǒng)固化起來, 轉(zhuǎn)化為新的電子化業(yè)務(wù)流程, 并將政策和業(yè)務(wù)辦理的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)嵌在信息系統(tǒng)中, 形成信息化技術(shù)對跨部門業(yè)務(wù)流程再造的有效支撐。

　　(三) 確立標(biāo)桿, 持續(xù)改進(jìn)

　　標(biāo)桿管理是尋找最佳實(shí)踐標(biāo)桿, 解剖其各個(gè)先進(jìn)指標(biāo), 研究其成功要素, 向其對標(biāo)學(xué)習(xí), 最終趕上和超越標(biāo)桿的一個(gè)持續(xù)的學(xué)習(xí)、變革和創(chuàng)新的過程, 包括“立標(biāo)、對標(biāo)、達(dá)標(biāo)、創(chuàng)標(biāo)”四個(gè)基本階段。其中, 立標(biāo)是尋找最佳實(shí)踐, 對標(biāo)是要對照標(biāo)桿找差距、探索達(dá)到或超越標(biāo)桿水平的方法與路徑, 達(dá)標(biāo)是指改進(jìn)落實(shí)并在實(shí)踐中達(dá)到標(biāo)桿水平, 創(chuàng)標(biāo)是通過創(chuàng)新產(chǎn)生更先進(jìn)的實(shí)踐, 成為新的標(biāo)桿。

　　要充分保證再造后的業(yè)務(wù)流程與所服務(wù)的市場需求相“匹配”, 市場需求和向市場提供服務(wù)的流程之間“匹配”的重要性勝過一切。因此, 跨部門流程再造不是一勞永逸的, 而是一個(gè)循環(huán)往復(fù), 逐級遞進(jìn)的過程。地方政府政務(wù)服務(wù)部門一方面要根據(jù)政策變化、行政相對人需求的變化以及政府管理能力的變化, 對流程隨時(shí)進(jìn)行診斷, 查找問題, 提出改進(jìn)意見, 另一方面, 要發(fā)現(xiàn)新的標(biāo)桿, 通過“立標(biāo)、對標(biāo)、達(dá)標(biāo)、創(chuàng)標(biāo)”, 不斷提高自身跨部門業(yè)務(wù)流程再造的水平。

　　作者：國家行政學(xué)院公共管理教研部 顧平安