“紅頭文件”,與市場(chǎng)主體的行為、與老百姓的生活有著最為直接與密切的聯(lián)系。然而,這些在行政管理領(lǐng)域被廣為運(yùn)用的“打著紅色刊頭、蓋著權(quán)力部門(mén)公章”的文件,卻在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間里飽受詬病,諸如公開(kāi)性差、時(shí)有違反上位法及損害行政相對(duì)人權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生等。
“紅頭文件”是規(guī)范性文件的俗稱(chēng),是指依法行使行政管理權(quán)的行政機(jī)關(guān),執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章,實(shí)施行政管理過(guò)程中,依據(jù)法定職權(quán)或者法律、法規(guī)授權(quán)而制定的,涉及公民、法人和其他組織權(quán)利、義務(wù),具有普遍約束力的文件。
在法治政府建設(shè)提檔加速的今天,“紅頭文件”曾經(jīng)的弊病顯然早已格格不入,對(duì)于規(guī)范性文件的管理正在得到前所未有的加強(qiáng)。北京市西城區(qū),這個(gè)許多部委機(jī)關(guān)所在地的“首善之區(qū)”,就在規(guī)范性文件管理上成為“先行者”。
西城區(qū)政府法制辦負(fù)責(zé)人告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,自2011年該區(qū)建立了較為完善的規(guī)范性文件備案審查制度以來(lái),其規(guī)范性文件基本做到了清理工作常態(tài)化、制度化,區(qū)政府每隔兩年對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行集中清理,并將清理結(jié)果通過(guò)西城門(mén)戶(hù)網(wǎng)站向社會(huì)公開(kāi),切實(shí)做到了統(tǒng)一公布、實(shí)時(shí)監(jiān)管。
三個(gè)統(tǒng)一
“紅頭文件”是政府部門(mén)進(jìn)行行政管理和執(zhí)法的重要載體,在政府機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理、執(zhí)行國(guó)家法規(guī)政策、維護(hù)群眾切身利益的過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。一旦違法,危害性顯著。
曾幾何時(shí),“紅頭文件”被視為“有權(quán)任性”的代表。新華社曾于2015年3月盤(pán)點(diǎn)過(guò)奇葩“紅頭文件”。比如,江西贛州市章貢區(qū)沙河鎮(zhèn)紀(jì)委批評(píng)食堂的杏鮑菇炒肉中沒(méi)有肉、陜西眉縣突破工業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組推銷(xiāo)水泥、河南省工商局催促完成罰款任務(wù)……
更為多發(fā)的問(wèn)題是,有的“紅頭文件”中發(fā)文部門(mén)互相打架,讓相對(duì)人無(wú)所適從；有的則違反了法律法規(guī)；有的發(fā)文部門(mén)是只管發(fā)、不管收,出現(xiàn)“爛尾”；還有的是文件中沒(méi)有任何有關(guān)追責(zé)與糾錯(cuò)的規(guī)定……
對(duì)于“紅頭文件”的整治,在2014年4月底邁出了重要一步。在修改后的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》正式實(shí)施的前夕,最高人民法院發(fā)布關(guān)于行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋。
該司法解釋明確:“規(guī)范性文件不合法,人民法院不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù),并在裁判理由中予以闡明。作出生效判決的人民法院應(yīng)當(dāng)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議,并可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)?！?/p>
這意味著行政機(jī)關(guān)在指定、下發(fā)紅頭文件時(shí),將不可以再任性而為,否則在訴訟中可能會(huì)被法院認(rèn)定為違法。
但是,僅僅依靠法院顯然是不夠的,甚至大量的“紅頭文件”規(guī)范主要不是靠法院,而是需要政府自身。
早在2004年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》,就已經(jīng)對(duì)“紅頭文件”作出了規(guī)定。
2005年,北京市頒布了《北京市行政規(guī)范性文件備案監(jiān)督辦法》,對(duì)加強(qiáng)規(guī)范性文件工作提出了更明確具體的要求。
“規(guī)范性文件管理是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。”西城區(qū)政府法制辦負(fù)責(zé)人說(shuō)。
正是基于這樣的認(rèn)識(shí),近幾年來(lái),西城區(qū)一直將規(guī)范性文件管理作為重點(diǎn)工作來(lái)抓。在相關(guān)制度建設(shè)上,西城區(qū)政府在基層政府中走在了前面。2011年,《北京市西城區(qū)行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》出臺(tái)。2017年,該規(guī)定的“升級(jí)版”——《北京市西城區(qū)行政規(guī)范性文件管理辦法》出臺(tái),對(duì)規(guī)范性文件的起草、審查、備案、公開(kāi)等工作都作出了更加具體細(xì)化的規(guī)定。
值得關(guān)注的是,此文件中首次明確了對(duì)區(qū)政府行政規(guī)范性文件的“三統(tǒng)一”要求。即區(qū)政府行政規(guī)范性文件實(shí)行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一公布制度。未經(jīng)統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一公布的行政規(guī)范性文件無(wú)效,不得作為行政管理的依據(jù)。
嚴(yán)格程序
確保規(guī)范性文件合法有效,在西城區(qū)政府法制辦看來(lái),程序規(guī)范是首要關(guān)節(jié)點(diǎn)。
2010年7月區(qū)劃調(diào)整以來(lái),在西城區(qū),以區(qū)政府、區(qū)政府辦公室名義制定的規(guī)范性文件堅(jiān)持合法性、合理性、必要性原則,要求遵循公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定等程序制定文件。
比如,建立“重大決策預(yù)公開(kāi)”機(jī)制?！俺婪☉?yīng)當(dāng)保密的外,規(guī)范性文件在上會(huì)審議前均要求向社會(huì)公開(kāi)相關(guān)信息,擴(kuò)大公眾參與,并及時(shí)反饋意見(jiàn)采納情況?！蔽鞒菂^(qū)政府法制辦負(fù)責(zé)人說(shuō)。
建立“專(zhuān)家會(huì)審”機(jī)制。規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)在起草規(guī)范性文件時(shí),涉及多個(gè)部門(mén)的,要求征求相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)。在遇到重大問(wèn)題時(shí),還組織有關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行會(huì)審,征求專(zhuān)家的意見(jiàn)。
建立“法制機(jī)構(gòu)合法性審查”機(jī)制。以區(qū)政府或區(qū)政府辦名義出臺(tái)的規(guī)范性文件,由區(qū)政府法制辦按程序進(jìn)行合法性審核,并出具審查意見(jiàn)書(shū),嚴(yán)把規(guī)范性文件合法性審查關(guān)。同時(shí)注重發(fā)揮政府法律顧問(wèn)作用,積極組織政府法律顧問(wèn)參與行政規(guī)范性文件合法性審查工作,重視法律顧問(wèn)提出的意見(jiàn)和建議,有效降低了行政決策風(fēng)險(xiǎn)。
西城區(qū)政府法制辦還制作了《區(qū)級(jí)行政規(guī)范性文件審查備案工作流程圖》,明確直觀(guān)地介紹了規(guī)范性文件從起草制定階段到合法性審查階段再到?jīng)Q定發(fā)布階段最后到報(bào)送備案階段的全過(guò)程,并在“北京西城”網(wǎng)站進(jìn)行公示公開(kāi)。此外,還制作了規(guī)范性文件的相關(guān)表格文書(shū)。
實(shí)施評(píng)估
規(guī)范性文件經(jīng)過(guò)嚴(yán)格程序出臺(tái),并不是一個(gè)終點(diǎn)。
據(jù)介紹,區(qū)劃調(diào)整以來(lái),西城區(qū)政府法制辦先后3次探索開(kāi)展了規(guī)范性文件的實(shí)施情況后評(píng)估工作?！巴ㄟ^(guò)規(guī)范性文件實(shí)施評(píng)估工作,檢驗(yàn)文件中各項(xiàng)制度和程序規(guī)定的合理性、可行性,發(fā)現(xiàn)文件在實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題,有針對(duì)性地完善制度設(shè)計(jì)和應(yīng)對(duì)措施,切實(shí)提高制度建設(shè)質(zhì)量,推進(jìn)依法行政,促進(jìn)法治政府建設(shè)?！蔽鞒菂^(qū)政府法制辦負(fù)責(zé)人說(shuō)。
評(píng)估主要按照下列程序進(jìn)行:成立評(píng)估小組。評(píng)估小組組成機(jī)關(guān)包括文件起草部門(mén)、文件中涉及的相關(guān)部門(mén)、區(qū)政府法制辦。評(píng)估小組組織相關(guān)人員開(kāi)展評(píng)估工作,并邀請(qǐng)文件涉及的行政相對(duì)人代表、相關(guān)委辦局、專(zhuān)家顧問(wèn)及人大代表等參與。
制定評(píng)估方案。明確評(píng)估的對(duì)象、目的、原則、組織形式、具體內(nèi)容和安排等,保證評(píng)估工作切合實(shí)際,具有可操作性。
開(kāi)展評(píng)估調(diào)研。圍繞評(píng)估方案,結(jié)合具體情況,通過(guò)座談?wù)撟C、問(wèn)卷調(diào)查、專(zhuān)題調(diào)研等評(píng)估方式,收集、分析管理部門(mén)、行政相對(duì)人和社會(huì)公眾對(duì)評(píng)估文件的意見(jiàn)和建議。
制作評(píng)估報(bào)告。評(píng)估小組在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上,匯總、整理、分析有關(guān)意見(jiàn)和建議,對(duì)評(píng)估文件實(shí)施的總體效果、合法性和合理性等進(jìn)行客觀(guān)評(píng)價(jià),針對(duì)存在問(wèn)題提出改進(jìn)和完善對(duì)策,得出初步評(píng)估結(jié)論。評(píng)估結(jié)論經(jīng)評(píng)估機(jī)關(guān)集體討論決定后形成評(píng)估報(bào)告。根據(jù)評(píng)估結(jié)果,認(rèn)為需要繼續(xù)施行的,重新公布；需要修訂或廢止的,按相關(guān)程序辦理。
核心抓手
西城區(qū)政府的規(guī)范性文件清理力度也很大。以近兩年為例。2016年,西城區(qū)政府對(duì)2016年12月1日前,以區(qū)政府名義發(fā)布的37件區(qū)級(jí)行政規(guī)范性文件進(jìn)行了清理:決定保留并繼續(xù)實(shí)施的區(qū)級(jí)規(guī)范性文件28件,決定廢止的區(qū)級(jí)規(guī)范性文件6件,到期失效的區(qū)級(jí)規(guī)范性的文件3件。
2017年,西城區(qū)政府制發(fā)了《北京市西城區(qū)人民政府辦公室關(guān)于做好區(qū)政府文件和“放管服”改革涉及的本區(qū)規(guī)范性文件清理工作的通知》,清理范圍主要包括2010年行政區(qū)劃調(diào)整至2016年底,以區(qū)政府、區(qū)政府辦公室名義印發(fā)的現(xiàn)行有效的文件293件,其中:決定保留并繼續(xù)實(shí)施的區(qū)級(jí)政府文件185件；待修改的區(qū)級(jí)政府文件9件；宣布失效的區(qū)級(jí)政府文件99件。區(qū)政府各部門(mén)制定的現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件65件,其中:決定保留并繼續(xù)實(shí)施的部門(mén)規(guī)范性文件53件；擬修改的部門(mén)規(guī)范性文件1件；已修改的部門(mén)規(guī)范性文件1件；宣布廢止的部門(mén)規(guī)范性文件10件。
為有效推進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作,西城區(qū)政府還建立了“部門(mén)規(guī)范性文件網(wǎng)上報(bào)備系統(tǒng)”,實(shí)現(xiàn)部門(mén)規(guī)范性文件的網(wǎng)上登記、網(wǎng)上備案、網(wǎng)上審查,提高規(guī)范性文件備案審查工作效率。并建立了合法有效、全面準(zhǔn)確、公開(kāi)權(quán)威、更新及時(shí)的規(guī)范性文件庫(kù),對(duì)區(qū)政府及區(qū)政府各部門(mén)制發(fā)的規(guī)范性文件,通過(guò)區(qū)政府網(wǎng)站向社會(huì)及時(shí)公開(kāi)、動(dòng)態(tài)更新,為群眾監(jiān)督、查閱現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件提供了便捷高效的渠道。此外,還建立了規(guī)范性文件定期公示制度,定期將部門(mén)規(guī)范性文件登記備案情況在區(qū)政府法制辦網(wǎng)站上進(jìn)行公示。
據(jù)了解,2010年7月區(qū)劃調(diào)整以來(lái),西城區(qū)共制發(fā)區(qū)級(jí)規(guī)范性文件26件,全部在“北京西城”的“政務(wù)公開(kāi)”欄目上進(jìn)行了集中公開(kāi)發(fā)布,并向區(qū)人大和市政府進(jìn)行了備案。
西城區(qū)政府法制辦負(fù)責(zé)人介紹,區(qū)政府將規(guī)范性文件管理作為績(jī)效考核規(guī)范行政行為專(zhuān)項(xiàng)考評(píng)的重要指標(biāo),逐步優(yōu)化考核指標(biāo),合理設(shè)置考核權(quán)重,突出規(guī)范性文件在法治政府建設(shè)中的核心抓手地位。
對(duì)提請(qǐng)區(qū)政府會(huì)議審議的重大行政決策事項(xiàng)及以區(qū)政府、區(qū)政府辦公室名義制定的行政規(guī)范性文件,未經(jīng)本部門(mén)法制機(jī)構(gòu)和法律顧問(wèn)合法性審核的；報(bào)送區(qū)政府會(huì)議審議的重大決策事項(xiàng)或文件草案,事先未經(jīng)區(qū)法制辦審核或未按程序報(bào)送區(qū)法制辦審核的；無(wú)正當(dāng)理由未采納區(qū)法制辦意見(jiàn)的；本機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件未報(bào)送區(qū)法制辦備案的；未按照規(guī)定期限、要求報(bào)送區(qū)法制辦備案的依照規(guī)定扣分。
