【摘要】政府?dāng)?shù)據(jù)開放是行政主體面向公民、法人和其他組織提供政府?dāng)?shù)據(jù)的行為，有助于保障公眾權(quán)利，改進(jìn)公共服務(wù)，推動(dòng)發(fā)展與創(chuàng)新。未來應(yīng)加快統(tǒng)一政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法進(jìn)程。應(yīng)進(jìn)一步拓寬政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍，以開放為原則，以不開放為例外。健全完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放的程序機(jī)制，界定政府?dāng)?shù)據(jù)開放的標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)建構(gòu)統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，確保數(shù)據(jù)的定期更新，建構(gòu)簡化、用戶友好型的政府?dāng)?shù)據(jù)開放系統(tǒng)，提高數(shù)據(jù)治理水平。
這是一個(gè)為數(shù)據(jù)所主導(dǎo)的世界。數(shù)據(jù)已成為日常生活的一部分，它有時(shí)不為人所察，有時(shí)又無處不在。隨著政府治理水平的提高，政府掌握著日漸增多的數(shù)據(jù)。近年來，許多國家與國際組織在積極推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放(open government data)，由政府機(jī)關(guān)將所持有的大量數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)字化，以不受限于特定軟件的特定格式存儲于固定網(wǎng)址，使公眾可以通過網(wǎng)絡(luò)搜索并獲得所需數(shù)據(jù)資料。
我國日漸認(rèn)識到政府?dāng)?shù)據(jù)開放有助于保障透明參與，改進(jìn)公共治理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法制建設(shè)依然滯后于政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)踐。政府、企業(yè)、公眾與社會(huì)還未充分認(rèn)識到政府?dāng)?shù)據(jù)開放的意義；政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍還有待拓寬；政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放的門戶還亟待建構(gòu)；數(shù)據(jù)采集的標(biāo)準(zhǔn)仍不統(tǒng)一；數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)的可獲得性、可檢索性都還有待提高；還未能為政府?dāng)?shù)據(jù)開放提供充分的法治保障。
中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)踐正處于發(fā)展變化之中，中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放法制也處于形成過程之中，本文雖會(huì)著墨于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的概念與法理，但更多試圖勾連法律與政策，勾勒出我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放法制的現(xiàn)況，并探討我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放法制發(fā)展與建構(gòu)的方向，勾勒出法律制度的要點(diǎn)。本文還擬討論如何通過優(yōu)化數(shù)據(jù)治理，改進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的質(zhì)量。
一、政府?dāng)?shù)據(jù)開放的界定
(一)何為“政府?dāng)?shù)據(jù)”
“數(shù)據(jù)”與“信息”并非同義的概念。“數(shù)據(jù)”是第一手的原始記錄，既未經(jīng)加工與解讀，又不具有明確意義，而“信息”則是經(jīng)過連接、加工或解讀之后被賦予了意義的數(shù)據(jù)。《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》76條第4款規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)“是指通過網(wǎng)絡(luò)收集、存儲、傳輸、處理和產(chǎn)生的各種電子數(shù)據(jù)?！薄吨腥A人民共和國政府信息公開條例》2條將“政府信息”界定為“行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！?/p>
參照以上立法例的規(guī)定，“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”中提及的“政府?dāng)?shù)據(jù)”，意指行政主體在依法履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的各類數(shù)據(jù)資源。在此強(qiáng)調(diào)開放更為原始的政府?dāng)?shù)據(jù)，以利于用戶的數(shù)據(jù)處理和增值服務(wù)。
(二)何為“數(shù)據(jù)開放”
需在互聯(lián)網(wǎng)的開放性架構(gòu)下，思忖“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”所提及的“開放”?！伴_放”不僅有開放政府的意蘊(yùn)，也出現(xiàn)于當(dāng)下的政治討論、法律文本、政策文件、學(xué)術(shù)話語、技術(shù)話語之中。數(shù)據(jù)開放中的“開放”，在技術(shù)層面體現(xiàn)為，數(shù)據(jù)為可機(jī)讀、非專屬性的電子格式，為任何人獲取和利用。在法律層面則體現(xiàn)為，這些數(shù)據(jù)屬于公共資源，應(yīng)由行政主體以便捷高效的方式，無償提供給公民、法人和其他組織。
(三)何為“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”
“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”提及的“數(shù)據(jù)開放”，是指政府?dāng)?shù)據(jù)可以被任何人自由免費(fèi)地訪問、獲取、利用和分享。從行政法理觀之，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是行政主體面向公民、法人和其他組織提供政府?dāng)?shù)據(jù)的行為。政府?dāng)?shù)據(jù)開放強(qiáng)調(diào)公眾對數(shù)據(jù)的利用和再利用，強(qiáng)調(diào)使用信息技術(shù)，主動(dòng)向所有公眾免費(fèi)地、無需授權(quán)地、無差別地開放政府?dāng)?shù)據(jù)，并應(yīng)提供多種格式，以滿足不同類型用戶的需求。
(四)“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”與“大數(shù)據(jù)”的異同
除了政府?dāng)?shù)據(jù)開放概念之外，當(dāng)下還存在“大數(shù)據(jù)”(big data)這樣的熱詞，但這是兩個(gè)相關(guān)但不相同的概念。大數(shù)據(jù)可以來源于政府?dāng)?shù)據(jù)的開放，也可能來自商業(yè)組織針對日常搜集、整理、分析的數(shù)據(jù)，特別是針對公眾網(wǎng)絡(luò)上的活動(dòng)形成的數(shù)據(jù)流。例如亞馬遜網(wǎng)站掌握了用戶的網(wǎng)絡(luò)購書習(xí)慣; Keep等手機(jī)用健身APP掌握了用戶的鍛煉習(xí)慣；淘寶網(wǎng)掌握了消費(fèi)者的商業(yè)購物習(xí)慣。
我國目前尚無對“大數(shù)據(jù)”的明確界定。在《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》這部地方性法規(guī)中，將大數(shù)據(jù)界定為“容量大、類型多、存取速度快、應(yīng)用價(jià)值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合，是對數(shù)量巨大、來源分散、格式多樣的數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、存儲和關(guān)聯(lián)分析，發(fā)現(xiàn)新知識、創(chuàng)造新價(jià)值、提升新能力的新一代信息技術(shù)和服務(wù)業(yè)態(tài)?！鄙虡I(yè)組織往往對已掌握的用戶大數(shù)據(jù)信息予以保密，而政府?dāng)?shù)據(jù)開放則往往是政府有目的公布的數(shù)據(jù)信息，且公布的是政府的原始信息。
二、政府?dāng)?shù)據(jù)開放的功能
政府?dāng)?shù)據(jù)開放的功能在于有助于保障公眾權(quán)利，改進(jìn)公共服務(wù)，推動(dòng)發(fā)展與創(chuàng)新。
(一)保障公眾權(quán)利
“表達(dá)自由”指人們通過一定的方式將自己內(nèi)心的精神作用公諸于外部的精神活動(dòng)的自由。表達(dá)自由不僅是保障公民免于國家對表達(dá)思想、意見的限制，它的真正實(shí)現(xiàn)需要數(shù)據(jù)發(fā)布傳達(dá)者和數(shù)據(jù)接收者的相互作用。從數(shù)據(jù)發(fā)布的角度，表達(dá)自由是發(fā)布數(shù)據(jù)的權(quán)利；從數(shù)據(jù)接收者的角度，則是獲得數(shù)據(jù)的權(quán)利。當(dāng)大量數(shù)據(jù)掌握和集聚于政府之手時(shí)，如果這些數(shù)據(jù)不能開放，不能夠被公民有效地獲取和利用，就無法讓公民形成自己的思想和意見，也就很難保障公眾的表達(dá)自由。《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)35條規(guī)定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由?！被蛞部蓮倪@一條文解釋出，公眾有獲得政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利(access to data)，才能更好地形成自己的思想與意見。
在中國現(xiàn)有的政府?dāng)?shù)據(jù)開放法規(guī)和政策中，更關(guān)注數(shù)據(jù)開放對治理能力、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會(huì)生活的影響，而相對較少關(guān)注公眾權(quán)利的保障。《政府信息公開條例》1條也強(qiáng)調(diào)政府信息“對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用”。但政府?dāng)?shù)據(jù)開放符合民主的真諦，它可以讓公眾理解政府正在做什么，公眾通過分析政府開放的數(shù)據(jù)，可以提高公眾監(jiān)督政府管理、有效表達(dá)公眾意愿的能力，防止政府按照自己的偏好恣意行事。
在我國現(xiàn)行法律中，并未以成文法化的方式規(guī)定獲得數(shù)據(jù)的權(quán)利。公眾應(yīng)依法享有獲得數(shù)據(jù)的權(quán)利，政府?dāng)?shù)據(jù)開放應(yīng)是政府依職權(quán)主動(dòng)開放公共數(shù)據(jù)，而無需以公眾請求數(shù)據(jù)開放為前提。在未來中國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法中，宜規(guī)定公眾獲得數(shù)據(jù)的權(quán)利，并在制度設(shè)計(jì)上保障數(shù)據(jù)的可得性，如規(guī)定數(shù)據(jù)開放的格式、數(shù)據(jù)的可機(jī)讀性、數(shù)據(jù)更新頻率等。
(二)改進(jìn)公共服務(wù)
合作治理的重心從科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向多中心治理網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)調(diào)多元主體的合作和參與，以更為合作、互動(dòng)性更強(qiáng)的方式，通過不同主體來共享分散的資源、協(xié)調(diào)利益和行動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)。通過政府?dāng)?shù)據(jù)開放，使得公眾獲得高質(zhì)量的知識和信息，讓公眾得以更有效地參與政策過程，使得行政決策質(zhì)量得以改進(jìn)，建構(gòu)開放型和用戶友好型的政府，進(jìn)而改進(jìn)公共服務(wù)。
國務(wù)院于2015年指出：“利用大數(shù)據(jù)洞察民生需求，優(yōu)化資源配置，豐富服務(wù)內(nèi)容，拓展服務(wù)渠道，擴(kuò)大服務(wù)范圍，提高服務(wù)質(zhì)量促進(jìn)形成公平普惠、便捷高效的民生服務(wù)體系，不斷滿足人民群眾日益增長的個(gè)性化、多樣化需求。”中國通過政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)行公共服務(wù)的方式，有手機(jī)應(yīng)用軟件(APP)的開發(fā)，也有公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺的建設(shè)。手機(jī)APP的開發(fā)如上海的“市民云”應(yīng)用軟件，公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)的示例如在山東省青島市的“愛城市”網(wǎng)站，這是基于政府開放數(shù)據(jù)搭建的公共服務(wù)平臺，提供了與市民生活相關(guān)的公共服務(wù)、生活服務(wù)、政務(wù)服務(wù)等一站式的綜合服務(wù)。
美國奧巴馬總統(tǒng)于2012年頒布了《建構(gòu)二十一世紀(jì)數(shù)字政府》的文件，要求行政部門向美國人民提供更好的數(shù)字服務(wù)，要以更低成本提供公共服務(wù)，改進(jìn)用戶體驗(yàn)。目前中國強(qiáng)調(diào)通過政府?dāng)?shù)據(jù)開放來改進(jìn)公共服務(wù)，著力點(diǎn)在于讓公眾獲得更為全面、完整、準(zhǔn)確、細(xì)致的信息，但在未來，政府應(yīng)充分挖掘開放數(shù)據(jù)價(jià)值，對開放數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析，并努力運(yùn)用政府開放數(shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)資源，對政府公共服務(wù)的績效進(jìn)行評估，并根據(jù)評估結(jié)果及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化公共服務(wù)，提高公共政策質(zhì)量。
(三)推動(dòng)發(fā)展與創(chuàng)新
政府?dāng)?shù)據(jù)開放是促進(jìn)發(fā)展和創(chuàng)新的重要推動(dòng)力量。例如，空間地理數(shù)據(jù)的開放，可用于指導(dǎo)采礦、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、能源、航海、交通運(yùn)輸?shù)龋粴庀髷?shù)據(jù)的開放，則可以加工用于指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、旅游業(yè)、災(zāi)難管理、保險(xiǎn)業(yè)預(yù)測、環(huán)境評估等。
在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的過程中，開放的是原始數(shù)據(jù)，不宜提倡由政府來對數(shù)據(jù)進(jìn)行再開發(fā)，因?yàn)樾姓赡芫徛?、無效率，無法迅速應(yīng)對市場、公眾和技術(shù)變遷。而商業(yè)組織的組織形式更靈活，對市場信號更敏感，決策機(jī)制更快捷，可以更好、更快且以更低的成本，對共享開放的政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行加工、創(chuàng)新和利用，設(shè)計(jì)出更多創(chuàng)新的服務(wù)和產(chǎn)品。進(jìn)而通過發(fā)展工業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)新領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)融合，通過完善數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈，建設(shè)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)發(fā)展與創(chuàng)新。
三、政府?dāng)?shù)據(jù)開放法制的制度建構(gòu)
在我國未來的發(fā)展中，應(yīng)建構(gòu)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法律框架，推動(dòng)統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法，明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍，健全完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放的程序機(jī)制，界定政府?dāng)?shù)據(jù)開放的標(biāo)準(zhǔn)。
(一)建構(gòu)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法律框架
政府?dāng)?shù)據(jù)開放法制最為發(fā)達(dá)的國家或?yàn)槊绹?。美?966年通過了《信息自由法》(Freedom of Information Act)，1974年通過了《隱私權(quán)法》(Privacy Act)，1977年通過了《陽光下的政府法》(Government in the Sunshine Act)。2009年奧巴馬總統(tǒng)頒布了《透明與開放政府備忘錄》(Transparency and Open Government Memorandum)，提出“努力確保公眾信任，建立透明、公眾參與和協(xié)作的系統(tǒng)。行政部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)利用新技術(shù)，將其運(yùn)作和決策上網(wǎng)，并隨時(shí)向公眾提供”。美國聯(lián)邦政府于2009年底頒布了《開放政府指令》(Open Government Directive)，其內(nèi)容涉及透明、參與和協(xié)作三原則的踐行，涉及政府信息在線公開、政府信息質(zhì)量的改進(jìn)、開放政府文化的創(chuàng)設(shè)與制度化以及創(chuàng)設(shè)開放政府的政策框架。該指令還附有《開放政府計(jì)劃》的附件。
我國目前法律中并無對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的明確規(guī)定?！吨腥A人民共和國檔案法》規(guī)定了檔案的利用與開放，其中19條規(guī)定：“國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會(huì)開放。經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案向社會(huì)開放的期限，可以少于三十年”。盡管《中華人民共和國保守國家秘密法》3條規(guī)定：“既確保國家秘密安全，又便利信息資源合理利用”，但該法立法目的仍為“保守國家秘密，維護(hù)國家安全和利益”。
《中華人民共和國政府信息公開條例》(下稱《政府信息公開條例》)1條規(guī)定，立法目的之一是“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”，《政府信息公開條例》9條則規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息范圍。但《政府信息公開條例》中的政府信息主動(dòng)公開，與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的意旨仍不盡相同，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是要求對底層的、原始的數(shù)據(jù)加以公開，《政府信息公開條例》中公開的政府信息，則是經(jīng)過加工和分析的信息，而往往并非原始的數(shù)據(jù)。
我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放現(xiàn)況可謂是實(shí)踐先行，立法滯后，文件治理，政策推動(dòng)。目前，在中央層面對政府?dāng)?shù)據(jù)開放相對認(rèn)識最深、著墨最多的規(guī)則，并非任何一部法律或行政法規(guī)，而是2015年頒布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)<促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要>的通知》，這份綱要要求推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，穩(wěn)步推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源開放，加快法規(guī)制度建設(shè)，但其內(nèi)容更多是關(guān)于未來的愿景，缺少可操作的制度安排，缺少對權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。
目前與政府?dāng)?shù)據(jù)開放最為相關(guān)的地方立法，當(dāng)屬于2017年4月頒布的《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》。該條例的背景是貴陽作為“國家大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)的核心區(qū)，是大數(shù)據(jù)發(fā)展的主陣地”，為回應(yīng)打造創(chuàng)新型城市的要求，回應(yīng)貴陽市大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的需要，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放依法有序進(jìn)行，針對頂層設(shè)計(jì)不完善、部門壁壘、條塊分割、供給與需求脫節(jié)、安全保障不夠等諸多問題，制定了該部立法，對何為政府?dāng)?shù)據(jù)，何為政府?dāng)?shù)據(jù)開放，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、平臺、內(nèi)容、格式、程序等，做出了較為詳細(xì)的規(guī)定，并規(guī)定了相應(yīng)的保障與監(jiān)督措施，可謂開我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法之先聲。在其他省份，雖有以規(guī)范性文件推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)例，但欠缺成文法化的制度規(guī)定。
在未來，建議由全國人大常委會(huì)適時(shí)制定《政府?dāng)?shù)據(jù)開放法》。在立法條件暫不成熟的情況下，建議先由國務(wù)院頒布《政府?dāng)?shù)據(jù)開放條例》，通過立法明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放的目標(biāo)、原則、范圍、程序，明確數(shù)據(jù)開放的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定數(shù)據(jù)開放平臺、數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)質(zhì)量，規(guī)定政府、企事業(yè)單位、個(gè)人在政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中的權(quán)利義務(wù)，保障公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)和增值利用權(quán)，對其間的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)、國家安全、知識產(chǎn)權(quán)等問題予以厘定。
(二)明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍
實(shí)踐中，有些部門將數(shù)據(jù)視為權(quán)力、利益和資源的來源，不愿將自己的數(shù)據(jù)和同級其他部門共享，更不愿意向公眾開放數(shù)據(jù)。目前，政府?dāng)?shù)據(jù)開放到什么地步，哪些數(shù)據(jù)集的數(shù)據(jù)應(yīng)予開放，對不同數(shù)據(jù)集下的數(shù)據(jù)應(yīng)如何歸類，更多由相關(guān)政府部門和政府官員決定，欠缺整齊劃一的標(biāo)準(zhǔn)。為此或應(yīng)做到如下三點(diǎn)。
1、政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)以開放為原則，以不開放為例外。
李克強(qiáng)總理曾于2016年指出：“目前我國信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級政府部門手里，‘深藏閨中’是極大浪費(fèi)。”《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》27條規(guī)定：“實(shí)行公共數(shù)據(jù)開放負(fù)面清單制度。除法律法規(guī)另有規(guī)定外，公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)開放；依法不能向社會(huì)開放的公共數(shù)據(jù)，目錄應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布?！蔽覈壳暗闹饕獑栴}不是數(shù)據(jù)開放冗余，而是數(shù)據(jù)開放不足。未來應(yīng)引入政府?dāng)?shù)據(jù)以開放為原則，以不開放為例外的理念，最大限度地開放政府?dāng)?shù)據(jù)。
秉承2015年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)<促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要>的通知》中的思路，未來應(yīng)努力推動(dòng)建立政府部門和事業(yè)單位等公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)資源清單，制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放行動(dòng)和年度工作計(jì)劃，信用、交通、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、社保、地理、文化、教育、科技、資源、農(nóng)業(yè)、環(huán)境、安監(jiān)、金融、質(zhì)量、統(tǒng)計(jì)、氣象、海洋、企業(yè)登記監(jiān)管等民生保障服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先向社會(huì)開放。社會(huì)公眾和市場主體關(guān)注度、需求度高的政府?dāng)?shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先向社會(huì)開放。
2、適當(dāng)限定政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍。
政府?dāng)?shù)據(jù)開放也并非一味“韓信點(diǎn)兵，多多益善”。如果家庭中物品和垃圾囤積如山，那么我們就很難找到真正需要的物品，或許會(huì)為此付出更多的時(shí)間和金錢。數(shù)據(jù)囤積的危險(xiǎn)性也不亞于這些物理囤積。因此，在確定政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍時(shí)，還應(yīng)秉承“最小披露”(minimal disclosure)的原則，應(yīng)只開放與公眾相關(guān)、為公眾切實(shí)所需的數(shù)據(jù)，使得公眾無需面對冗余的數(shù)據(jù)。
《政府信息公開條例》14條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開。”基于此，政府?dāng)?shù)據(jù)開放不得開放涉及國家秘密的數(shù)據(jù)，應(yīng)結(jié)合《保守國家秘密法》的規(guī)定，判斷何為“國家秘密”。至于是否開放、如何開放可能涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府?dāng)?shù)據(jù)，則應(yīng)探研《政府信息公開條例》及相應(yīng)商業(yè)秘密立法、民事立法中的規(guī)定，并進(jìn)行逐案分析，在數(shù)據(jù)開放所涉及的公共利益和商業(yè)秘密、個(gè)人隱私之間，進(jìn)行利益衡量。
3、合理編制政府?dāng)?shù)據(jù)目錄。
不應(yīng)以已開放的數(shù)據(jù)集和數(shù)據(jù)的依據(jù)，來編制政府?dāng)?shù)據(jù)目錄。而應(yīng)先編制政府?dāng)?shù)據(jù)目錄，再開放相應(yīng)數(shù)據(jù)。政府?dāng)?shù)據(jù)目錄可包括政府?dāng)?shù)據(jù)資源目錄及開放目錄，可在政府網(wǎng)站上主動(dòng)公布政府?dāng)?shù)據(jù)開放目錄，以聽取公眾對目錄范圍的意見和建議。因法律法規(guī)修改或行政管理職能發(fā)生變化等涉及目錄調(diào)整的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)對目錄作相應(yīng)更新。
(三)健全完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放的程序機(jī)制
首先，建構(gòu)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的保密審查程序，評判政府?dāng)?shù)據(jù)的敏感程度等級。可根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)的敏感程度，將數(shù)據(jù)分為涉及國家秘密數(shù)據(jù)、涉及用戶隱私數(shù)據(jù)和非敏感數(shù)據(jù)。對于涉及國家秘密的數(shù)據(jù)，原則上不允許開放，對于部分需要開放的數(shù)據(jù)，需要進(jìn)行脫密處理，且控制數(shù)據(jù)分析類型；對于涉及用戶隱私的數(shù)據(jù)，視為內(nèi)部數(shù)據(jù)，在不違反國家法律法規(guī)的條件下，予以開放或脫敏開放；對于非敏感數(shù)據(jù)，則可完全開放。
其二，應(yīng)賦予行政相對人對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的請求權(quán)。公民、法人和其他組織對于應(yīng)當(dāng)列入開放目錄未列入，或者應(yīng)當(dāng)開放未開放的政府?dāng)?shù)據(jù)，可以通過開放平臺或其他方式提出開放需求申請。負(fù)責(zé)提供政府?dāng)?shù)據(jù)的行政主體應(yīng)及時(shí)進(jìn)行答復(fù)，同意的則及時(shí)列入開放目錄，或開放數(shù)據(jù)，不同意的則需說明理由。
其三，在行政體系內(nèi)部，引入對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的績效考核。在未來，縣級以上人民政府應(yīng)將政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作納入年度目標(biāo)績效考核，可以委托第三方對政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效進(jìn)行評估，也鼓勵(lì)第三方獨(dú)立開展對政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效的評估。
(四)界定政府?dāng)?shù)據(jù)開放的標(biāo)準(zhǔn)
政府?dāng)?shù)據(jù)開放要求任何人在任何時(shí)間、任何地點(diǎn)能對相應(yīng)電子數(shù)據(jù)進(jìn)行利用和再利用，這要求政府?dāng)?shù)據(jù)開放的標(biāo)準(zhǔn)化，包括數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)政府開放數(shù)據(jù)的“書同文，車同軌”，保證數(shù)據(jù)的互聯(lián)、開放與共享。
目前我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的數(shù)據(jù)資源種類繁多，數(shù)據(jù)格式、發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)和元數(shù)據(jù)不統(tǒng)一。政府部門有時(shí)以word文件、.pdf文件或復(fù)雜的html網(wǎng)頁文件等形式發(fā)布數(shù)據(jù)，這或有其便捷之處，但造成了系統(tǒng)或機(jī)器提取數(shù)據(jù)的困難，不利于用戶的利用。數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)要求數(shù)據(jù)不僅人工可讀，還要為機(jī)器可讀。為此應(yīng)以CSV、 XLS、 JSON、 XML、 Shapefile等多種可機(jī)讀格式來發(fā)布數(shù)據(jù)，應(yīng)盡量提供多種開放格式的政府?dāng)?shù)據(jù)，而非單一格式的數(shù)據(jù)，以便不同需求的數(shù)據(jù)使用者更為便捷地對數(shù)據(jù)進(jìn)行增值利用。
目前各部門上傳數(shù)據(jù)的要求、格式、內(nèi)容不統(tǒng)一；政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站上欠缺全面、完整的元數(shù)據(jù)，即欠缺關(guān)于數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)。未來應(yīng)制定和實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范體系，盡快建立政府?dāng)?shù)據(jù)采集質(zhì)量保障和安全管理標(biāo)準(zhǔn)，加快建立政府部門、事業(yè)單位等公共機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)體系。既要防止一個(gè)術(shù)語、一個(gè)條目指代不同的事項(xiàng)，也要防止不同的術(shù)語、條目來指代一個(gè)事項(xiàng)。
應(yīng)要求政府?dāng)?shù)據(jù)滿足可用性、準(zhǔn)確性、完整性、一致性、時(shí)效性和可機(jī)讀等最低標(biāo)準(zhǔn)，以最大程度提升獲取數(shù)據(jù)和再利用數(shù)據(jù)的能力。在建構(gòu)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺、移動(dòng)手機(jī)軟件等時(shí)，應(yīng)盡量選擇與開放數(shù)據(jù)相近的架構(gòu)。通過統(tǒng)一數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)，整合各部門發(fā)布的數(shù)據(jù)資源，削減政府?dāng)?shù)據(jù)開放的技術(shù)壁壘，有利于公眾更好地利用開放數(shù)據(jù)。
四、政府?dāng)?shù)據(jù)開放與更好治理
數(shù)據(jù)和信息在治理能力中起著基礎(chǔ)性的作用，政府處于數(shù)據(jù)和信息節(jié)點(diǎn)(modality)的要沖，掌握龐大和完整的信息。為了實(shí)現(xiàn)更好治理的目標(biāo)，有必要建構(gòu)政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺，改進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的質(zhì)量，通過引入政府、企業(yè)和公眾的合作治理，更好地促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放，使得開放數(shù)據(jù)由原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)榭衫玫闹R(actionable knowledge)，實(shí)現(xiàn)更好治理的目標(biāo)。
(一)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的建構(gòu)
在美國，1997年建立的Fedstats gov網(wǎng)站側(cè)重于政府的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、人口趨勢數(shù)據(jù)、教育數(shù)據(jù)、公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；2007年建立的USA Spending gov網(wǎng)站側(cè)重于公布政府的財(cái)政支出信息；2007建立的Recovery gov網(wǎng)站側(cè)重于公布支持美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的資助款使用信息。在2009年《開放政府指令》的影響下，美國推出了Data gov網(wǎng)站，它目前提供了76個(gè)聯(lián)邦政府部門，145，333個(gè)數(shù)據(jù)組的信息。Data gov創(chuàng)設(shè)了農(nóng)業(yè)、商務(wù)、氣候、消費(fèi)者、生態(tài)系統(tǒng)、教育、能源、金融、健康、地方政府、制造、海洋、公共安全、科學(xué)研究共14個(gè)數(shù)據(jù)群(community)，它還提供了針對不同用戶的數(shù)據(jù)格式和工具。各聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)將數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)庫從后臺上傳到Data gov，通過這里，公眾可以找到所有聯(lián)邦政府的數(shù)據(jù)。
我國目前尚無類似于美國的國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺，在中央層面更多是由各部門建構(gòu)自己的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，例如教育部建設(shè)的“國家教育資源公共服務(wù)平臺”，國家工商行政管理總局建構(gòu)的“全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)”。但對于建構(gòu)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的中央政府部門而言，其平臺也未能整合該部門所有的開放政府?dāng)?shù)據(jù)。還存在相當(dāng)多的中央政府部門，分別按照管理事項(xiàng)逐一建立政府開放數(shù)據(jù)的平臺或網(wǎng)站，這既不利于對政府?dāng)?shù)據(jù)資源的有效整合和利用，也不利于公眾的訪問和查詢。
我國地方政府多建立了政府?dāng)?shù)據(jù)開放統(tǒng)一平臺，如北京市的“北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)”，上海市的“上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)”，貴州省依托“云上貴州”建設(shè)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺。但各地的政府?dāng)?shù)據(jù)開放統(tǒng)一平臺往往不為公眾所知，訪問量和下載量很低，還有相當(dāng)多的數(shù)據(jù)未被納入平臺之中。以北京市為例，發(fā)改委的價(jià)格數(shù)據(jù)、教委的教育資源數(shù)據(jù)、文化局的文化場館及演出展覽數(shù)據(jù)、食品藥品監(jiān)管局的質(zhì)量公告和食品抽檢信息等等，都散見于各部門網(wǎng)站，而未在數(shù)據(jù)平臺中有所體現(xiàn)。這些未被納入數(shù)據(jù)開放平臺的數(shù)據(jù)具有較高的增值利用價(jià)值、一定的結(jié)構(gòu)化水平，但分布分散、更新頻繁，這導(dǎo)致在采集發(fā)布、部門協(xié)調(diào)和后續(xù)的持續(xù)維護(hù)上產(chǎn)生較高成本，也影響了對政府開放數(shù)據(jù)的有效利用。
西方學(xué)者提出了“作為平臺的政府”(government as a platform)的理念，論述了數(shù)據(jù)平臺對政府治理的意義。在我國，在2015年國務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》中也明確指出，加快政府信息平臺整合，消除信息孤島，2018年底前建成國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺，“除國務(wù)院另有規(guī)定外，原則上不再審批有關(guān)部門、地市級以下(不含地市級)政府新建孤立的信息平臺和信息系統(tǒng)。”
在中國，建構(gòu)統(tǒng)一的開放數(shù)據(jù)平臺之難，在于不同部門的數(shù)據(jù)獲取途徑不同、篩選標(biāo)準(zhǔn)不同、數(shù)據(jù)質(zhì)量不同，也凸顯了部門協(xié)調(diào)和政府信息共享之難。應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)有開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源加以整合，建立跨系統(tǒng)、跨部門的統(tǒng)一開放數(shù)據(jù)平臺，讓行政機(jī)關(guān)的開放數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)庫信息與開放數(shù)據(jù)平臺相連接，防止出現(xiàn)各自為戰(zhàn)、重復(fù)分散的問題，為公眾提供一站式的政府?dāng)?shù)據(jù)獲取及相關(guān)服務(wù)。
(二)確保政府?dāng)?shù)據(jù)的定期更新
確保政府定期更新開放數(shù)據(jù)，日漸成為政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的一部分。澳大利亞的“政府20”工作組建議，在實(shí)踐中應(yīng)盡可能早地、定期地更新公共部門的信息。目前我國尚無法規(guī)和政策來規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)的更新頻率，實(shí)踐中，上海政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺做得較好，在2016年10月10日至10月13日四天內(nèi)，即更新了包括建筑相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)信息、生活垃圾收集點(diǎn)信息、房屋質(zhì)量檢測人員信息、水域保潔企業(yè)信息、公園綠地信息等在內(nèi)的二十項(xiàng)政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品信息。而北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)于2016年8月1日至2016年10月13日間，僅公布了四項(xiàng)政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品信息。在未來，可考慮在政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺中設(shè)定自動(dòng)檢查程序，定期督促相關(guān)部門更新開放政府?dāng)?shù)據(jù)。
(三)建構(gòu)簡化、用戶友好型的政府?dāng)?shù)據(jù)開放系統(tǒng)
美國學(xué)者桑斯坦(Sunstein)教授曾論及簡化政府，建構(gòu)用戶友好型的信息披露體系。指出用戶很難接受紛繁復(fù)雜、雜亂無章的事物，只有化繁就簡，才能增強(qiáng)用戶的滿意度，因此建議化繁就簡，按照行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，以簡化、較低成本的方式，通過設(shè)定默示的選項(xiàng)，以簡化、清晰、易于用戶理解的方式來披露信息，以實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)。
就政府?dāng)?shù)據(jù)開放系統(tǒng)的建構(gòu)而言，要?jiǎng)?chuàng)設(shè)出一個(gè)簡化的、用戶友好型的數(shù)據(jù)開放平臺，建構(gòu)一個(gè)“可查找的政府”(findable government)，強(qiáng)化政府信息資源的治理能力。目前的狀況是，首先，絕大多數(shù)公眾不知道存在政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，也就無法利用數(shù)據(jù)開放平臺。第二，數(shù)據(jù)開放分類過于簡約，目錄層級項(xiàng)下細(xì)目類型較少，不便通過目錄“按圖索驥”找到相應(yīng)的數(shù)據(jù)。第三，使用數(shù)據(jù)開放平臺內(nèi)置的搜索引擎，往往搜索不到想要的數(shù)據(jù)。第四，獲取和下載平臺數(shù)據(jù)時(shí)，往往要以事先的注冊登錄為前提，影響了公眾獲取平臺數(shù)據(jù)的積極性和滿意度。
未來應(yīng)借助政府網(wǎng)站、社交媒體、搜索引擎等，讓更多公眾理解政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的存在，了解政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)容及對自己的意義，理解如何使用開放平臺，提升公眾的關(guān)注度、參與度和支持度?？山梃b美國政府信息定位服務(wù)(Government Information Locator Service)的經(jīng)驗(yàn)，中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放資源目錄應(yīng)不斷開放、不斷改進(jìn)，并引入“數(shù)據(jù)目錄＋服務(wù)目錄”等創(chuàng)新型數(shù)據(jù)服務(wù)形態(tài)。并可按照“領(lǐng)域、行業(yè)、部門、主題、服務(wù)”等進(jìn)行數(shù)據(jù)分類，并根據(jù)用戶實(shí)際需求，來進(jìn)行數(shù)據(jù)主題分類，并對分類進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以提升數(shù)據(jù)檢索、定位、發(fā)現(xiàn)的便捷性與精準(zhǔn)性。
應(yīng)強(qiáng)化商業(yè)搜索引擎和政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的合作，考慮將搜索引擎內(nèi)置于政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺中，以便于更好地檢索數(shù)據(jù)。獲取和下載平臺數(shù)據(jù)不應(yīng)再以注冊登錄為前提。應(yīng)逐步引入數(shù)據(jù)可視化工具，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的深度關(guān)聯(lián)開放，更好地滿足社會(huì)各類群體在更多應(yīng)用場景下對數(shù)據(jù)查詢、調(diào)用、研究和開發(fā)的使用需求。
五、結(jié)語
相對于政府信息公開立法所保障的政府信息公開請求權(quán)而言，政府?dāng)?shù)據(jù)開放更多倚重于行政機(jī)關(guān)對政府?dāng)?shù)據(jù)的主動(dòng)開放。如果說政府信息公開源自行政合法性的訴求，那么政府?dāng)?shù)據(jù)開放則植根于有效履行行政任務(wù)的需要。政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法的目的在于，回應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代政府?dāng)?shù)據(jù)數(shù)量、類型和流動(dòng)性的激增，通過立法促進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源的開放，進(jìn)而提高政府治理和服務(wù)水平，激發(fā)市場活力和社會(huì)創(chuàng)造力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
應(yīng)平衡政府?dāng)?shù)據(jù)開放與個(gè)人信息保護(hù)的關(guān)系?！吨腥A人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》76條規(guī)定：“個(gè)人信息，是指以電子或者其他方式記錄的能夠單獨(dú)或者與其他信息結(jié)合識別自然人個(gè)人身份的各種信息，包括但不限于自然人的姓名、出生日期、身份證件號碼、個(gè)人生物識別信息、住址、電話號碼等?！薄吨腥A人民共和國民法總則》111條規(guī)定，“自然人的個(gè)人信息受法律保護(hù)”。在中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放法律制度的建構(gòu)中，應(yīng)重視對個(gè)人信息和個(gè)人隱私權(quán)的保護(hù)。在開放涉及個(gè)人隱私的政府?dāng)?shù)據(jù)時(shí)，應(yīng)遵循合法、正當(dāng)、必要的原則，公開政府?dāng)?shù)據(jù)開放的規(guī)則，明示政府?dāng)?shù)據(jù)開放的目的、方式和范圍，并經(jīng)權(quán)利人同意。對于涉及個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)，也可對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行匿名化處理，使得針對匿名化處理后的數(shù)據(jù)，用“一切合理的方法”，都無法識別出數(shù)據(jù)的當(dāng)事人，此時(shí)相關(guān)數(shù)據(jù)已非個(gè)人隱私信息，即可納入政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍。
本文討論了中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放法制的發(fā)展與建構(gòu)。我國目前政府?dāng)?shù)據(jù)開放尚無統(tǒng)一完備立法，建議可先由國務(wù)院頒布《政府?dāng)?shù)據(jù)開放條例》，界定政府?dāng)?shù)據(jù)開放法制之要?jiǎng)?wù)。應(yīng)進(jìn)一步拓寬政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍，以開放為原則，以不開放為例外。應(yīng)制定和實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范體系，要求數(shù)據(jù)滿足可用性、準(zhǔn)確性、完整性、一致性、時(shí)效性和可機(jī)讀等最低標(biāo)準(zhǔn)?？赏ㄟ^建構(gòu)統(tǒng)一的開放數(shù)據(jù)平臺，改進(jìn)數(shù)據(jù)的可機(jī)讀性，確保數(shù)據(jù)的定期更新，建構(gòu)簡化、用戶友好型的政府?dāng)?shù)據(jù)開放系統(tǒng)，提高數(shù)據(jù)治理水平。
來源：《行政法學(xué)研究》
作者：南開大學(xué)法學(xué)院 教授 博士生導(dǎo)師 宋華琳
