摘要：為研究跨系統(tǒng)和跨部門的政府大數(shù)據(jù)平臺如何實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理, 文章采用案例研究法, 選取寧波市三個政府部門建設的政府大數(shù)據(jù)平臺, 對各平臺的高層管理者、負責人和技術人員開展了半結(jié)構(gòu)化訪談以收集定性數(shù)據(jù)。案例分析揭示出跨系統(tǒng)和跨部門的數(shù)據(jù)治理路徑涌現(xiàn)為數(shù)據(jù)集成、數(shù)據(jù)一致性、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)存儲和數(shù)據(jù)共享五個方面。研究表明:業(yè)務驅(qū)動是決定政府大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)治理路徑的關鍵。

　　一、問題提出

　　為推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型, 提升政府治理能力及國家競爭力, 國務院印發(fā)《國務院關于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導意見》及《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》, 文件提出通過布局大數(shù)據(jù)基礎設施平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)交換和數(shù)據(jù)開放。實踐層面, 為深化互聯(lián)網(wǎng)與社會經(jīng)濟領域的融合并推進大數(shù)據(jù)發(fā)展和應用, 各省市相繼開展政府大數(shù)據(jù)平臺的建設實踐。理論層面, 政府大數(shù)據(jù)平臺帶來的聯(lián)接力與創(chuàng)新力促進了政務數(shù)據(jù)的共享、開放和交換, 有利于推進簡政放權、創(chuàng)新政府治理方式、優(yōu)化市場服務并加強市場監(jiān)管。但信息治理環(huán)境下政府信息化建設遺留的信息治理、信息安全等問題未完全解決。進入大數(shù)據(jù)時代, 建設政府大數(shù)據(jù)平臺同樣面臨大數(shù)據(jù)4V (Variety, Volume, Velocity, Value) 特征的挑戰(zhàn), 這些因素成為阻礙數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)主權、數(shù)據(jù)治理實現(xiàn)的障礙, 大數(shù)據(jù)治理正是為應對這些挑戰(zhàn)提出的解決路徑。

　　目前對大數(shù)據(jù)治理的研究局限于對大數(shù)據(jù)治理概念的界定, 其中代表性的研究包括:Soares將其定義為信息治理的一部分, 是與大數(shù)據(jù)優(yōu)化、隱私、變現(xiàn)、多功能協(xié)作相關的政策制定。在此基礎上, 梁芷銘提出, 為應對大數(shù)據(jù)的挑戰(zhàn), 大數(shù)據(jù)治理是運用技術工具進行大數(shù)據(jù)管理、整合、分析及挖掘的行為, 并按照對象將其劃分為人、物、數(shù)據(jù)、技術四位一體的框架。此外, 大數(shù)據(jù)背景下通用的數(shù)據(jù)治理體系框架包括數(shù)據(jù)持久化層、數(shù)據(jù)集成層 (主數(shù)據(jù)) 、統(tǒng)一建模層、數(shù)據(jù)質(zhì)量層、元數(shù)據(jù)管理層和數(shù)據(jù)治理人員組織層。

　　文獻調(diào)研的結(jié)果表明, 現(xiàn)有研究主要集中于對大數(shù)據(jù)治理概念框架的探討, 缺乏對其實施細節(jié)的研究和解釋, 同時缺乏對大數(shù)據(jù)治理實現(xiàn)過程的實證支持。為了填補這一研究空白, 本文提出以下研究問題:跨系統(tǒng)和跨部門的政府大數(shù)據(jù)平臺如何實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理?鑒于當前政府大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)治理實踐和理論的探索性, 本文采用案例研究方法。

　　二、研究方法及數(shù)據(jù)收集

　　針對跨系統(tǒng)和跨部門的政府大數(shù)據(jù)平臺如何實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的研究問題, 論文采用案例研究方法, 并通過多案例增強結(jié)論的說服力。遵循理論抽樣原理, 論文選取了寧波市三個政府部門建立的大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)治理實踐為案例, 首要原因是寧波市大數(shù)據(jù)發(fā)展過程中呈現(xiàn)的大數(shù)據(jù)治理實踐為本研究提供了實證支持。根據(jù)《寧波市人民政府關于推進大數(shù)據(jù)發(fā)展的實施意見》, 寧波市以國家城市大數(shù)據(jù)綜合示范應用城市、國家級大數(shù)據(jù)創(chuàng)業(yè)中心和城市大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)基地為未來發(fā)展目標。寧波市代表了政府大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)治理的先進水平, 其在大數(shù)據(jù)發(fā)展和應用中取得的成績, 包括國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點城市、國家創(chuàng)新型試點城市、2015中國十大智慧城市等, 尤其是海曙區(qū)的政務大數(shù)據(jù)共享和開放建設獲得2017大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)峰會的“大數(shù)據(jù)應用優(yōu)秀案例獎”, 提供了典型的政府大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)治理中國方案和地方經(jīng)驗。更為根本的原因在于寧波市政府大數(shù)據(jù)中心、寧波市智慧城市管理中心以及寧波市海曙區(qū)經(jīng)濟和信息化局三者建設的大數(shù)據(jù)平臺均包含完整的數(shù)據(jù)治理過程, 具有數(shù)據(jù)融合、業(yè)務融合和系統(tǒng)融合特征, 且三者之間的治理模式存在近似之處, 符合逐項復制的原則。

　　在數(shù)據(jù)收集方面, 本研究通過不同數(shù)據(jù)來源為研究結(jié)論提供三角互證, 主要包括訪談、政策及文獻調(diào)查。其中主要的數(shù)據(jù)來源于半結(jié)構(gòu)化訪談, 選取每個平臺的高層管理者、負責人及技術人員共9人開展訪談, 訪談圍繞“大數(shù)據(jù)治理、大數(shù)據(jù)標準及大數(shù)據(jù)質(zhì)量”展開, 在每項訪談中, 訪談對象圍繞組織的整體業(yè)務情況、平臺的建設情況進行介紹, 并演示了平臺的具體功能及其數(shù)據(jù)、業(yè)務及系統(tǒng)的融合過程。

　　本研究主要采取以下方式提高收集數(shù)據(jù)對結(jié)論的支持度。首先, 對不同級別對象進行訪談以避免個人偏見, 其中高層管理者負責平臺的頂層設計, 由負責人進行整體規(guī)劃, 技術人員負責具體的功能及技術細節(jié)實現(xiàn)。其次, 采用多源數(shù)據(jù), 并在不同平臺的訪談對象間尋求規(guī)律和差異進行相互印證, 以避免可能的偏見。最后, 對訪談對象做匿名化處理, 鼓勵訪談對象積極參與并提供準確信息。

　　在數(shù)據(jù)分析方面, 通過歸納性分析產(chǎn)生政府大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)治理的主要內(nèi)容。隨后的第一項任務是進行內(nèi)部案例分析, 對各平臺的數(shù)據(jù)治理問題進行研究。第二項任務是在復制邏輯的指導下進行跨案例分析, 采用表格形式提煉不同平臺的共性和差異, 初步形成政府大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)治理的路徑, 并通過不同平臺進行相互印證。最為重要的過程是在理論和訪談數(shù)據(jù)及文獻之間進行循環(huán)分析, 形成最終的研究結(jié)論。

　　三、政府大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)治理案例特點

　　本研究調(diào)研的寧波市三個政府部門建立的大數(shù)據(jù)平臺, 均為政府部門內(nèi)部為促進數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)建立的跨系統(tǒng)和跨部門的大數(shù)據(jù)平臺。表1總結(jié)了三個案例的特點。

　　在建設層級方面, 海曙區(qū)與寧波市政府大數(shù)據(jù)平臺的一個關鍵區(qū)別是, 區(qū)級平臺直接面向?qū)嶋H工作和業(yè)務活動, 而市級平臺不負責具體業(yè)務只負責任務分配, 與市級平臺相比, 區(qū)級平臺面向業(yè)務的數(shù)據(jù)共享需求更為強烈。

　　關于管理模式, 政府大數(shù)據(jù)平臺的管理模式沿襲了我國條塊分割的管理體制。海曙區(qū)與寧波市大數(shù)據(jù)平臺及其城管系統(tǒng)的數(shù)據(jù)融合平臺, 因涉及不同職能部門間的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn), 因而實行橫向職能管理;但對于城管系統(tǒng)內(nèi)部, 則在行業(yè)內(nèi)部實行自上而下的垂直管理, 其中的一個顯著不同是專業(yè)部門建設的大數(shù)據(jù)平臺與業(yè)務直接相關。

表1 政府大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)治理案例特點

　　就數(shù)據(jù)來源而言, 海曙區(qū)建立的大數(shù)據(jù)平臺以職能部門提供的應用數(shù)據(jù)為主, 與之相似, 市級政府大數(shù)據(jù)平臺同樣以職能部門提供的數(shù)據(jù)為來源, 兩個平臺本身并不擁有數(shù)據(jù)資源;與之相區(qū)別的是, 市級智慧城管平臺的數(shù)據(jù)來源于城管系統(tǒng)的業(yè)務活動。

　　四、政府大數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)治理路徑

　　鑒于數(shù)據(jù)資源作為政府核心資產(chǎn)的重要屬性, 本文探討的數(shù)據(jù)治理聚焦于政府大數(shù)據(jù)平臺以數(shù)據(jù)為對象開展的治理活動。課題組主要圍繞“大數(shù)據(jù)治理、大數(shù)據(jù)標準及大數(shù)據(jù)質(zhì)量”展開訪談, 本文僅討論與數(shù)據(jù)治理相關的數(shù)據(jù)。按照數(shù)據(jù)治理輸入、過程和輸出三個階段對案例數(shù)據(jù)進行分析, 跨系統(tǒng)和跨部門的政府大數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)治理問題涌現(xiàn)為數(shù)據(jù)集成、數(shù)據(jù)一致性、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)存儲和數(shù)據(jù)共享五項具體內(nèi)容。圖1描述了三個政府大數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)治理路徑。

　　（一）憑業(yè)務需求實現(xiàn)數(shù)據(jù)集成

　　根據(jù)政府信息化發(fā)展歷程及數(shù)據(jù)治理理論, 信息化是數(shù)據(jù)集成的背景和環(huán)境。由于信息系統(tǒng)建設造成“信息孤島”問題, 為減少冗余數(shù)據(jù)、保障數(shù)據(jù)一致性、促進信息共享, 數(shù)據(jù)集成成為政府部門的必然選擇, 并由早期的信息系統(tǒng)集成發(fā)展到云計算環(huán)境下的數(shù)據(jù)集成。為實現(xiàn)數(shù)據(jù)集成, 現(xiàn)有學術研究中對數(shù)據(jù)集成方法和技術的探索包括:數(shù)據(jù)倉庫、數(shù)據(jù)交換、模式集成、數(shù)據(jù)復制及綜合型集成?，F(xiàn)有研究表明, 信息化是數(shù)據(jù)集成的誘因, 數(shù)據(jù)集成主要依靠技術方法實現(xiàn)。區(qū)別于現(xiàn)有研究, 本研究揭示出數(shù)據(jù)集成與業(yè)務需求的關聯(lián)性。

圖1 跨系統(tǒng)和跨部門的政府大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)治理路徑

　　參考現(xiàn)有研究中對數(shù)據(jù)集成的定義, 本文將政府大數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)集成定義為:政府各部門將異構(gòu)、分布、相互關聯(lián)的多源數(shù)據(jù)集成到統(tǒng)一的政府大數(shù)據(jù)平臺, 實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的有效組織和部門間數(shù)據(jù)共享。通過對文獻和訪談資料的整理, 表2揭示了數(shù)據(jù)分析的結(jié)果及代表性觀點, 描述了基于業(yè)務需求的政府數(shù)據(jù)集成。

　　表2 基于業(yè)務需求的政府大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)集成

　　實際訪談的結(jié)果顯示政府大數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)集成起源于職能部門的業(yè)務需求, 現(xiàn)有研究同樣表明集成方法的選擇依賴于業(yè)務應用系統(tǒng)的需求。在政府各職能部門履行職責的過程中, 因業(yè)務辦理產(chǎn)生對其他政府部門的數(shù)據(jù)需求。為實現(xiàn)各部門數(shù)據(jù)交換和共享的需求, 政府大數(shù)據(jù)平臺集成了不同部門的數(shù)據(jù)資源。在平臺上, 職能部門的業(yè)務需求直接決定其數(shù)據(jù)集成的內(nèi)容和范圍, 對于與各部門業(yè)務需求無關的數(shù)據(jù), 并不屬于大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)集成的對象, 即數(shù)據(jù)集成取決于業(yè)務需求。

　　值得注意的是, 政府大數(shù)據(jù)平臺集成數(shù)據(jù)資源的來源與數(shù)據(jù)權屬問題。智慧城市管理中心實行縱向?qū)I(yè)管理, 直接面向業(yè)務需求, 其建設的智慧城管大數(shù)據(jù)平臺主要實現(xiàn)專業(yè)范圍內(nèi)數(shù)據(jù)資源的集成, 說明數(shù)據(jù)集成與業(yè)務的關聯(lián)性。與此相區(qū)別, 區(qū)級和市級政府大數(shù)據(jù)平臺本身并不產(chǎn)生業(yè)務數(shù)據(jù), 其數(shù)據(jù)資源主要來自于與業(yè)務直接相關的各職能部門, 平臺集成的數(shù)據(jù)資源依然歸屬于各業(yè)務部門, 但平臺為各部門提供了數(shù)據(jù)交換和數(shù)據(jù)共享的渠道。兩種類型的大數(shù)據(jù)平臺均表明數(shù)據(jù)集成與業(yè)務需求的相關性。

　　綜合以上分析, 政府信息化建設及數(shù)據(jù)集成技術并非數(shù)據(jù)集成的決定性因素, 政府部門的業(yè)務需求是數(shù)據(jù)集成的關鍵原因和重要依據(jù)。雖然數(shù)據(jù)集成涉及數(shù)據(jù)碎片、冗余數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)一致性等問題, 但其并非必然導致數(shù)據(jù)集成。案例數(shù)據(jù)表明, 政府數(shù)據(jù)集成與業(yè)務需求直接相關, 尤其是業(yè)務需求直接決定數(shù)據(jù)資源集成的內(nèi)容和范圍。

　?。ǘ┮罉I(yè)務活動保障數(shù)據(jù)一致性

　　云計算為大數(shù)據(jù)提供了分布式存儲和數(shù)據(jù)處理的平臺。現(xiàn)有的大數(shù)據(jù)平臺主要采用云計算服務模式, 由于數(shù)據(jù)存儲于不同節(jié)點, 同時由于分布式數(shù)據(jù)處理造成數(shù)據(jù)不一致現(xiàn)象, 數(shù)據(jù)一致性保障正是用于解決數(shù)據(jù)不一致問題。

　　政府大數(shù)據(jù)平臺中的數(shù)據(jù)一致性主要關注不同業(yè)務部門關于同一主體的數(shù)據(jù)一致性問題。雖然保障政府數(shù)據(jù)一致性是現(xiàn)有研究的共識, 并通過政策、法律、標準實現(xiàn)約束, 但現(xiàn)有研究并未明確其制定依據(jù)。與現(xiàn)有研究相反的是, 訪談數(shù)據(jù)顯示政府部門數(shù)據(jù)不一致很正常。表3描述了基于業(yè)務活動保障政府大數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)一致性。

　　表3顯示, 政府大數(shù)據(jù)平臺保障數(shù)據(jù)一致性的依據(jù)是業(yè)務活動。平臺數(shù)據(jù)來源于同一業(yè)務活動, 且數(shù)據(jù)依業(yè)務活動的變更而更新。此外, 為保障不同部門關于同一主體的數(shù)據(jù)一致性, 大數(shù)據(jù)平臺提供的輔助措施包括:不同部門間數(shù)據(jù)的比對, 通過數(shù)據(jù)普查進行核驗, 以及在實際工作中進行驗證。案例研究顯示, 三個部門在多年的工作中并未因數(shù)據(jù)一致性問題造成困擾, 即數(shù)據(jù)一致性并非政府大數(shù)據(jù)平臺的關注焦點。

　　與之相反, 由于各部門業(yè)務活動的差異, 數(shù)據(jù)不一致被視作正常。在寧波市大數(shù)據(jù)中心調(diào)研過程中, 平臺的負責人明確表示:數(shù)據(jù)不可能一致。關于數(shù)據(jù)不一致的原因與業(yè)務活動密切相關:第一, 業(yè)務部門承擔業(yè)務活動, 即使是同一主體的數(shù)據(jù)同樣會因業(yè)務活動的差異存在不一致;第二, 由于三個政府大數(shù)據(jù)平臺的建設者和使用者之間不存在直接的領導隸屬關系, 即使數(shù)據(jù)不一致, 平臺僅有告知的責任與義務, 并無強制執(zhí)行的權力和保障;第三, 對于業(yè)務部門而言, 由于數(shù)據(jù)的采集和使用有責任單位, 業(yè)務部門不具有使用其他業(yè)務部門數(shù)據(jù)的權利。

表3 基于業(yè)務活動保障政府大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)一致性

　　綜合來看, 大數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)一致性主要由業(yè)務活動決定, 但數(shù)據(jù)一致性問題并未造成實際工作的困擾。反之, 由于業(yè)務活動的差異, 數(shù)據(jù)不一致現(xiàn)象客觀存在, 政府大數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)治理出現(xiàn)由保障數(shù)據(jù)一致性到接受數(shù)據(jù)不一致的趨勢。但數(shù)據(jù)一致性保障及數(shù)據(jù)不一致現(xiàn)象均以業(yè)務活動為決定因素。

　?。ㄈ?jù)業(yè)務場景開展數(shù)據(jù)處理

　　數(shù)據(jù)處理是政府大數(shù)據(jù)平臺的核心功能, 是實現(xiàn)數(shù)據(jù)利用、數(shù)據(jù)共享的關鍵環(huán)節(jié)。大數(shù)據(jù)處理是對數(shù)據(jù)的鑒別、積累和分析, 在此項研究中主要涉及數(shù)據(jù)處理的依據(jù)、權限及結(jié)果?，F(xiàn)有文獻調(diào)研的結(jié)果顯示, 元數(shù)據(jù)是實現(xiàn)數(shù)據(jù)從無序到有序的重要依據(jù), 主要在政府數(shù)據(jù)統(tǒng)計中發(fā)揮作用, 但由于標準不一亟待構(gòu)建統(tǒng)一的元數(shù)據(jù)標準;在政府大數(shù)據(jù)平臺開展科學、合理分類是進行數(shù)據(jù)處理的共識, 中國政府公開信息整合服務平臺曾以內(nèi)容和行政區(qū)進行分類, 但其效果并不理想;在權限方面, 目前僅限于對政府大數(shù)據(jù)平臺使用權限的探索。綜合現(xiàn)有研究成果, 其與訪談結(jié)果最為明顯的差異在于數(shù)據(jù)處理與業(yè)務場景的分離性, 具體如表4所示。

表4 基于業(yè)務場景的政府大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)處理

　　訪談結(jié)果揭示, 業(yè)務場景決定政府大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)處理的輸入和輸出。一方面, 區(qū)別于現(xiàn)有文獻, 就政府大數(shù)據(jù)平臺的輸入而言, 實踐中大數(shù)據(jù)平臺在數(shù)據(jù)處理之初將數(shù)據(jù)的業(yè)務屬性納入考慮范圍, 以元數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)處理依據(jù), 并賦予業(yè)務部門提供元數(shù)據(jù)說明的自主權, 以保障業(yè)務與平臺之間的連接。另一方面, 關于數(shù)據(jù)處理結(jié)果的輸出, 三個平臺數(shù)據(jù)處理的結(jié)果均提供面向應用的數(shù)據(jù)利用, 支持按照業(yè)務場景組合應用數(shù)據(jù)。

　　鑒于業(yè)務場景的差異, 三個平臺同樣存在數(shù)據(jù)處理的差異。對于與業(yè)務并無直接關聯(lián)的政府大數(shù)據(jù)平臺, 其元數(shù)據(jù)參照標準呈現(xiàn)多樣化特點;但對于專業(yè)性更強、與業(yè)務直接關聯(lián)的智慧城管平臺, 則以具有專業(yè)屬性的行業(yè)標準為主要依據(jù)。同時, 大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)處理的權限與業(yè)務場景直接相關, 由于市級政府大數(shù)據(jù)平臺與業(yè)務無直接關聯(lián), 平臺僅提供數(shù)據(jù)共享的渠道, 因而業(yè)務場景的無關性決定其數(shù)據(jù)處理過程不具有數(shù)據(jù)查看的權限。

　　上述結(jié)果表明, 業(yè)務場景直接決定政府大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)處理的依據(jù)、權限和結(jié)果, 其中元數(shù)據(jù)用于保障平臺數(shù)據(jù)輸入與原始業(yè)務的相關性, 業(yè)務場景決定數(shù)據(jù)處理的權限, 平臺的數(shù)據(jù)輸出同樣提供根據(jù)業(yè)務場景組合數(shù)據(jù)的功能?？傊? 基于業(yè)務場景開展數(shù)據(jù)處理, 在保證數(shù)據(jù)業(yè)務屬性的基礎上實現(xiàn)了面向業(yè)務場景的政府跨部門數(shù)據(jù)利用。

　?。ㄋ模┮詷I(yè)務應用確保數(shù)據(jù)存儲

　　大數(shù)據(jù)存儲是為滿足應用需求獲取數(shù)據(jù)的方式, 與數(shù)據(jù)存儲和數(shù)據(jù)管理相關, 現(xiàn)有的大數(shù)據(jù)存儲技術包括:分布式文件系統(tǒng)、No SQL數(shù)據(jù)庫、New SQL數(shù)據(jù)庫和大數(shù)據(jù)查詢平臺。具體到政府大數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)存儲, 在現(xiàn)有文獻中, 無論是政府開放數(shù)據(jù)平臺, 亦或?qū)φ畔①Y源管理的頂層規(guī)劃, 均包含對數(shù)據(jù)存儲的討論, 但并未明確多源數(shù)據(jù)具體的存儲方式及其相關依據(jù)。與現(xiàn)有研究提出的大數(shù)據(jù)均應存儲于云平臺相區(qū)別, 表5揭示出業(yè)務應用直接影響大數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)存儲。

表5 基于業(yè)務應用的政府大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)存儲

　　案例數(shù)據(jù)顯示, 政府大數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)依然存儲在各業(yè)務部門。由于業(yè)務部門直接面向業(yè)務應用, 同時大數(shù)據(jù)平臺尤其是橫向職能型大數(shù)據(jù)平臺與業(yè)務的分離性, 直接決定業(yè)務數(shù)據(jù)的存儲依然在各業(yè)務部門。由此區(qū)分出兩種數(shù)據(jù)存儲類型:一類直接面向應用, 由承擔具體業(yè)務的業(yè)務部門存儲;另一類面向共享, 為大數(shù)據(jù)平臺的技術存儲與備份, 平臺僅提供共享的渠道, 即業(yè)務部門提供的數(shù)據(jù)僅用于共享, 技術存儲與業(yè)務應用無關。后者在存儲時間、存儲技術等方面具有一定的靈活性, 但不同平臺技術存儲的差異仍有待整體規(guī)劃。

　　以上分析表明, 政府大數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)存儲以業(yè)務應用為決定因素, 由于平臺與應用的分離性, 因而數(shù)據(jù)存儲依然由業(yè)務部門負責。大數(shù)據(jù)平臺則主要提供數(shù)據(jù)資源的技術存儲及備份功能, 對于此類存儲, 未來仍有待于明確存儲時間、存儲技術、存儲管理以實現(xiàn)大數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)治理。

　?。ㄎ澹┯蓸I(yè)務部門決定數(shù)據(jù)共享

　　現(xiàn)有對政府跨部門信息共享的研究表明, 信息共享影響因素是其中的一項重要研究內(nèi)容。目前對信息共享影響因素框架體系的代表性研究包括:基于政府跨部門信息共享的情境, 形成政策、組織、社會和技術四類因素;對于地方政府跨部門信息共享的研究形成資源、動力、認識和信任四大因素;此外還包括技術、組織管理、法律政策框架。這些研究潛在的假設是政府各部門不愿共享信息, 因而為促進政府跨部門信息共享, 激勵機制、標準規(guī)范、推進體系等內(nèi)容成為學界研究的重點。事實上, 數(shù)據(jù)分析結(jié)果揭示本研究所調(diào)研的寧波市政府各部門對共享數(shù)據(jù)是比較積極主動的, 并且平臺上數(shù)據(jù)共享的權限是由業(yè)務部門決定, 如表6所示。

表6 基于業(yè)務部門的政府大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)共享

　　如前所述, 政府大數(shù)據(jù)平臺起源于業(yè)務部門對其他業(yè)務部門的數(shù)據(jù)需求, 并以最終實現(xiàn)跨部門信息共享為目的, 因而數(shù)據(jù)共享是業(yè)務部門的共識。換言之, 政府大數(shù)據(jù)平臺的關注問題不是數(shù)據(jù)愿不愿共享, 而是數(shù)據(jù)如何有效共享。所調(diào)研機構(gòu)的解決方案是將平臺上數(shù)據(jù)共享的決策權保留在業(yè)務部門, 由業(yè)務部門決定數(shù)據(jù)共享的內(nèi)容、范圍、條件和方式等。具體措施是由政府大數(shù)據(jù)平臺與各業(yè)務部門簽訂保密協(xié)議試行數(shù)據(jù)流通規(guī)范、制定數(shù)據(jù)管理辦法等。案例研究再次證明政府大數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)治理與業(yè)務的關聯(lián)性。

　　關于由業(yè)務部門而非大數(shù)據(jù)平臺決定數(shù)據(jù)共享的原因, 首先是體制問題, 各平臺的建設者之于平臺的使用者并無直接的領導與隸屬關系, 并不具備決策的權利;其次是能力問題, 各業(yè)務部門直接與業(yè)務活動相關, 而平臺的建設者只發(fā)揮協(xié)調(diào)、溝通作用, 并無決策的人力和物力支持;最后是平臺定位, 政府大數(shù)據(jù)平臺建設的初衷是為了促進數(shù)據(jù)流通, 核心在于調(diào)動各方積極性, 而非削弱業(yè)務部門的權利。

　　上述分析表明, 與現(xiàn)有文獻研究的主流觀點相反, 政府跨部門數(shù)據(jù)共享的影響因素眾多, 但由于存在業(yè)務需求, 各業(yè)務部門對數(shù)據(jù)共享表示支持, 而非各部門不愿共享數(shù)據(jù)。同時寧波市三個跨系統(tǒng)跨部門的政府大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)共享的經(jīng)驗揭示, 將數(shù)據(jù)共享的決策權保留在業(yè)務部門, 以減少業(yè)務部門數(shù)據(jù)共享的顧慮是有效的大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)共享路徑。

　　五、結(jié)語

　　通過以上對三個跨系統(tǒng)跨部門的政府大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)治理路徑的案例分析, 本研究發(fā)現(xiàn):第一, 政府信息化的發(fā)展并非必然導致數(shù)據(jù)集成, 數(shù)據(jù)集成起源于業(yè)務需求;第二, 平臺上數(shù)據(jù)的一致性主要依靠業(yè)務活動保障, 區(qū)別于保障數(shù)據(jù)的一致性, 更為關鍵的發(fā)現(xiàn)是由于業(yè)務活動的差異性, 數(shù)據(jù)不一致被視為正常;第三, 大數(shù)據(jù)平臺通過規(guī)定數(shù)據(jù)處理的依據(jù)、權限和結(jié)果實現(xiàn)對基于業(yè)務場景數(shù)據(jù)處理的限定;第四, 區(qū)別于面向數(shù)據(jù)共享的大數(shù)據(jù)平臺本身采取的技術備份, 面向業(yè)務應用的數(shù)據(jù)存儲仍然保留在業(yè)務應用部門;第五, 現(xiàn)有關于數(shù)據(jù)共享的研究以部門不愿共享為其假設, 但案例數(shù)據(jù)顯示各部門對于數(shù)據(jù)共享持支持態(tài)度, 并且平臺上數(shù)據(jù)共享的權限保留在業(yè)務部門。以上五方面表明政府大數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)治理路徑以業(yè)務為驅(qū)動。

　　政府大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)治理是為打破條塊分割的管理體系, 實現(xiàn)跨系統(tǒng)跨部門數(shù)據(jù)共享而提供的探索性解決路徑。本研究得出政府大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)治理的關鍵是業(yè)務驅(qū)動, 其實質(zhì)是保持平臺上數(shù)據(jù)與業(yè)務的關聯(lián)性, 尊重業(yè)務需求實現(xiàn)數(shù)據(jù)集成, 遵循業(yè)務活動規(guī)范保障數(shù)據(jù)一致性, 遵守業(yè)務場景開展數(shù)據(jù)處理, 遵照業(yè)務應用要求確保數(shù)據(jù)存儲, 遵從業(yè)務部門規(guī)章制度要求決定數(shù)據(jù)共享。

　　總體而言, 現(xiàn)有關于政府大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)治理的研究局限于概念性研究, 缺少與業(yè)務的關聯(lián)。本文的研究貢獻在于:通過提供實證支持, 將政府大數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)治理問題具化為數(shù)據(jù)集成、數(shù)據(jù)一致性、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)存儲和數(shù)據(jù)共享五方面, 發(fā)現(xiàn)業(yè)務驅(qū)動是跨系統(tǒng)跨部門政府大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)治理的有效路徑。未來仍將持續(xù)關注業(yè)務驅(qū)動的政府大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)治理的有效路徑及其實現(xiàn)方式。