摘要：為研究跨系統(tǒng)和跨部門的政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)如何實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理, 文章采用案例研究法, 選取寧波市三個(gè)政府部門建設(shè)的政府大數(shù)據(jù)平臺(tái), 對(duì)各平臺(tái)的高層管理者、負(fù)責(zé)人和技術(shù)人員開展了半結(jié)構(gòu)化訪談以收集定性數(shù)據(jù)。案例分析揭示出跨系統(tǒng)和跨部門的數(shù)據(jù)治理路徑涌現(xiàn)為數(shù)據(jù)集成、數(shù)據(jù)一致性、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和數(shù)據(jù)共享五個(gè)方面。研究表明:業(yè)務(wù)驅(qū)動(dòng)是決定政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)治理路徑的關(guān)鍵。

　　一、問題提出

　　為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型, 提升政府治理能力及國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力, 國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》及《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》, 文件提出通過布局大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)交換和數(shù)據(jù)開放。實(shí)踐層面, 為深化互聯(lián)網(wǎng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的融合并推進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用, 各省市相繼開展政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)實(shí)踐。理論層面, 政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)帶來的聯(lián)接力與創(chuàng)新力促進(jìn)了政務(wù)數(shù)據(jù)的共享、開放和交換, 有利于推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、創(chuàng)新政府治理方式、優(yōu)化市場(chǎng)服務(wù)并加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。但信息治理環(huán)境下政府信息化建設(shè)遺留的信息治理、信息安全等問題未完全解決。進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代, 建設(shè)政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)同樣面臨大數(shù)據(jù)4V (Variety, Volume, Velocity, Value) 特征的挑戰(zhàn), 這些因素成為阻礙數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)主權(quán)、數(shù)據(jù)治理實(shí)現(xiàn)的障礙, 大數(shù)據(jù)治理正是為應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)提出的解決路徑。

　　目前對(duì)大數(shù)據(jù)治理的研究局限于對(duì)大數(shù)據(jù)治理概念的界定, 其中代表性的研究包括:Soares將其定義為信息治理的一部分, 是與大數(shù)據(jù)優(yōu)化、隱私、變現(xiàn)、多功能協(xié)作相關(guān)的政策制定。在此基礎(chǔ)上, 梁芷銘提出, 為應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)的挑戰(zhàn), 大數(shù)據(jù)治理是運(yùn)用技術(shù)工具進(jìn)行大數(shù)據(jù)管理、整合、分析及挖掘的行為, 并按照對(duì)象將其劃分為人、物、數(shù)據(jù)、技術(shù)四位一體的框架。此外, 大數(shù)據(jù)背景下通用的數(shù)據(jù)治理體系框架包括數(shù)據(jù)持久化層、數(shù)據(jù)集成層 (主數(shù)據(jù)) 、統(tǒng)一建模層、數(shù)據(jù)質(zhì)量層、元數(shù)據(jù)管理層和數(shù)據(jù)治理人員組織層。

　　文獻(xiàn)調(diào)研的結(jié)果表明, 現(xiàn)有研究主要集中于對(duì)大數(shù)據(jù)治理概念框架的探討, 缺乏對(duì)其實(shí)施細(xì)節(jié)的研究和解釋, 同時(shí)缺乏對(duì)大數(shù)據(jù)治理實(shí)現(xiàn)過程的實(shí)證支持。為了填補(bǔ)這一研究空白, 本文提出以下研究問題:跨系統(tǒng)和跨部門的政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)如何實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理?鑒于當(dāng)前政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)治理實(shí)踐和理論的探索性, 本文采用案例研究方法。

　　二、研究方法及數(shù)據(jù)收集

　　針對(duì)跨系統(tǒng)和跨部門的政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)如何實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的研究問題, 論文采用案例研究方法, 并通過多案例增強(qiáng)結(jié)論的說服力。遵循理論抽樣原理, 論文選取了寧波市三個(gè)政府部門建立的大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)治理實(shí)踐為案例, 首要原因是寧波市大數(shù)據(jù)發(fā)展過程中呈現(xiàn)的大數(shù)據(jù)治理實(shí)踐為本研究提供了實(shí)證支持。根據(jù)《寧波市人民政府關(guān)于推進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的實(shí)施意見》, 寧波市以國(guó)家城市大數(shù)據(jù)綜合示范應(yīng)用城市、國(guó)家級(jí)大數(shù)據(jù)創(chuàng)業(yè)中心和城市大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)基地為未來發(fā)展目標(biāo)。寧波市代表了政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)治理的先進(jìn)水平, 其在大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用中取得的成績(jī), 包括國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)城市、國(guó)家創(chuàng)新型試點(diǎn)城市、2015中國(guó)十大智慧城市等, 尤其是海曙區(qū)的政務(wù)大數(shù)據(jù)共享和開放建設(shè)獲得2017大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)峰會(huì)的“大數(shù)據(jù)應(yīng)用優(yōu)秀案例獎(jiǎng)”, 提供了典型的政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)治理中國(guó)方案和地方經(jīng)驗(yàn)。更為根本的原因在于寧波市政府大數(shù)據(jù)中心、寧波市智慧城市管理中心以及寧波市海曙區(qū)經(jīng)濟(jì)和信息化局三者建設(shè)的大數(shù)據(jù)平臺(tái)均包含完整的數(shù)據(jù)治理過程, 具有數(shù)據(jù)融合、業(yè)務(wù)融合和系統(tǒng)融合特征, 且三者之間的治理模式存在近似之處, 符合逐項(xiàng)復(fù)制的原則。

　　在數(shù)據(jù)收集方面, 本研究通過不同數(shù)據(jù)來源為研究結(jié)論提供三角互證, 主要包括訪談、政策及文獻(xiàn)調(diào)查。其中主要的數(shù)據(jù)來源于半結(jié)構(gòu)化訪談, 選取每個(gè)平臺(tái)的高層管理者、負(fù)責(zé)人及技術(shù)人員共9人開展訪談, 訪談圍繞“大數(shù)據(jù)治理、大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)及大數(shù)據(jù)質(zhì)量”展開, 在每項(xiàng)訪談中, 訪談對(duì)象圍繞組織的整體業(yè)務(wù)情況、平臺(tái)的建設(shè)情況進(jìn)行介紹, 并演示了平臺(tái)的具體功能及其數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)及系統(tǒng)的融合過程。

　　本研究主要采取以下方式提高收集數(shù)據(jù)對(duì)結(jié)論的支持度。首先, 對(duì)不同級(jí)別對(duì)象進(jìn)行訪談以避免個(gè)人偏見, 其中高層管理者負(fù)責(zé)平臺(tái)的頂層設(shè)計(jì), 由負(fù)責(zé)人進(jìn)行整體規(guī)劃, 技術(shù)人員負(fù)責(zé)具體的功能及技術(shù)細(xì)節(jié)實(shí)現(xiàn)。其次, 采用多源數(shù)據(jù), 并在不同平臺(tái)的訪談對(duì)象間尋求規(guī)律和差異進(jìn)行相互印證, 以避免可能的偏見。最后, 對(duì)訪談對(duì)象做匿名化處理, 鼓勵(lì)訪談對(duì)象積極參與并提供準(zhǔn)確信息。

　　在數(shù)據(jù)分析方面, 通過歸納性分析產(chǎn)生政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)治理的主要內(nèi)容。隨后的第一項(xiàng)任務(wù)是進(jìn)行內(nèi)部案例分析, 對(duì)各平臺(tái)的數(shù)據(jù)治理問題進(jìn)行研究。第二項(xiàng)任務(wù)是在復(fù)制邏輯的指導(dǎo)下進(jìn)行跨案例分析, 采用表格形式提煉不同平臺(tái)的共性和差異, 初步形成政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)治理的路徑, 并通過不同平臺(tái)進(jìn)行相互印證。最為重要的過程是在理論和訪談數(shù)據(jù)及文獻(xiàn)之間進(jìn)行循環(huán)分析, 形成最終的研究結(jié)論。

　　三、政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)治理案例特點(diǎn)

　　本研究調(diào)研的寧波市三個(gè)政府部門建立的大數(shù)據(jù)平臺(tái), 均為政府部門內(nèi)部為促進(jìn)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)建立的跨系統(tǒng)和跨部門的大數(shù)據(jù)平臺(tái)。表1總結(jié)了三個(gè)案例的特點(diǎn)。

　　在建設(shè)層級(jí)方面, 海曙區(qū)與寧波市政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)的一個(gè)關(guān)鍵區(qū)別是, 區(qū)級(jí)平臺(tái)直接面向?qū)嶋H工作和業(yè)務(wù)活動(dòng), 而市級(jí)平臺(tái)不負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)只負(fù)責(zé)任務(wù)分配, 與市級(jí)平臺(tái)相比, 區(qū)級(jí)平臺(tái)面向業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)共享需求更為強(qiáng)烈。

　　關(guān)于管理模式, 政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)的管理模式沿襲了我國(guó)條塊分割的管理體制。海曙區(qū)與寧波市大數(shù)據(jù)平臺(tái)及其城管系統(tǒng)的數(shù)據(jù)融合平臺(tái), 因涉及不同職能部門間的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn), 因而實(shí)行橫向職能管理;但對(duì)于城管系統(tǒng)內(nèi)部, 則在行業(yè)內(nèi)部實(shí)行自上而下的垂直管理, 其中的一個(gè)顯著不同是專業(yè)部門建設(shè)的大數(shù)據(jù)平臺(tái)與業(yè)務(wù)直接相關(guān)。

表1 政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)治理案例特點(diǎn)

　　就數(shù)據(jù)來源而言, 海曙區(qū)建立的大數(shù)據(jù)平臺(tái)以職能部門提供的應(yīng)用數(shù)據(jù)為主, 與之相似, 市級(jí)政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)同樣以職能部門提供的數(shù)據(jù)為來源, 兩個(gè)平臺(tái)本身并不擁有數(shù)據(jù)資源;與之相區(qū)別的是, 市級(jí)智慧城管平臺(tái)的數(shù)據(jù)來源于城管系統(tǒng)的業(yè)務(wù)活動(dòng)。

　　四、政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)治理路徑

　　鑒于數(shù)據(jù)資源作為政府核心資產(chǎn)的重要屬性, 本文探討的數(shù)據(jù)治理聚焦于政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)以數(shù)據(jù)為對(duì)象開展的治理活動(dòng)。課題組主要圍繞“大數(shù)據(jù)治理、大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)及大數(shù)據(jù)質(zhì)量”展開訪談, 本文僅討論與數(shù)據(jù)治理相關(guān)的數(shù)據(jù)。按照數(shù)據(jù)治理輸入、過程和輸出三個(gè)階段對(duì)案例數(shù)據(jù)進(jìn)行分析, 跨系統(tǒng)和跨部門的政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)治理問題涌現(xiàn)為數(shù)據(jù)集成、數(shù)據(jù)一致性、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和數(shù)據(jù)共享五項(xiàng)具體內(nèi)容。圖1描述了三個(gè)政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)治理路徑。

　　（一）憑業(yè)務(wù)需求實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)集成

　　根據(jù)政府信息化發(fā)展歷程及數(shù)據(jù)治理理論, 信息化是數(shù)據(jù)集成的背景和環(huán)境。由于信息系統(tǒng)建設(shè)造成“信息孤島”問題, 為減少冗余數(shù)據(jù)、保障數(shù)據(jù)一致性、促進(jìn)信息共享, 數(shù)據(jù)集成成為政府部門的必然選擇, 并由早期的信息系統(tǒng)集成發(fā)展到云計(jì)算環(huán)境下的數(shù)據(jù)集成。為實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)集成, 現(xiàn)有學(xué)術(shù)研究中對(duì)數(shù)據(jù)集成方法和技術(shù)的探索包括:數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)、數(shù)據(jù)交換、模式集成、數(shù)據(jù)復(fù)制及綜合型集成?，F(xiàn)有研究表明, 信息化是數(shù)據(jù)集成的誘因, 數(shù)據(jù)集成主要依靠技術(shù)方法實(shí)現(xiàn)。區(qū)別于現(xiàn)有研究, 本研究揭示出數(shù)據(jù)集成與業(yè)務(wù)需求的關(guān)聯(lián)性。

圖1 跨系統(tǒng)和跨部門的政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)治理路徑

　　參考現(xiàn)有研究中對(duì)數(shù)據(jù)集成的定義, 本文將政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)集成定義為:政府各部門將異構(gòu)、分布、相互關(guān)聯(lián)的多源數(shù)據(jù)集成到統(tǒng)一的政府大數(shù)據(jù)平臺(tái), 實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的有效組織和部門間數(shù)據(jù)共享。通過對(duì)文獻(xiàn)和訪談資料的整理, 表2揭示了數(shù)據(jù)分析的結(jié)果及代表性觀點(diǎn), 描述了基于業(yè)務(wù)需求的政府?dāng)?shù)據(jù)集成。

　　表2 基于業(yè)務(wù)需求的政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)集成

　　實(shí)際訪談的結(jié)果顯示政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)集成起源于職能部門的業(yè)務(wù)需求, 現(xiàn)有研究同樣表明集成方法的選擇依賴于業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的需求。在政府各職能部門履行職責(zé)的過程中, 因業(yè)務(wù)辦理產(chǎn)生對(duì)其他政府部門的數(shù)據(jù)需求。為實(shí)現(xiàn)各部門數(shù)據(jù)交換和共享的需求, 政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)集成了不同部門的數(shù)據(jù)資源。在平臺(tái)上, 職能部門的業(yè)務(wù)需求直接決定其數(shù)據(jù)集成的內(nèi)容和范圍, 對(duì)于與各部門業(yè)務(wù)需求無關(guān)的數(shù)據(jù), 并不屬于大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)集成的對(duì)象, 即數(shù)據(jù)集成取決于業(yè)務(wù)需求。

　　值得注意的是, 政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)集成數(shù)據(jù)資源的來源與數(shù)據(jù)權(quán)屬問題。智慧城市管理中心實(shí)行縱向?qū)I(yè)管理, 直接面向業(yè)務(wù)需求, 其建設(shè)的智慧城管大數(shù)據(jù)平臺(tái)主要實(shí)現(xiàn)專業(yè)范圍內(nèi)數(shù)據(jù)資源的集成, 說明數(shù)據(jù)集成與業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)性。與此相區(qū)別, 區(qū)級(jí)和市級(jí)政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)本身并不產(chǎn)生業(yè)務(wù)數(shù)據(jù), 其數(shù)據(jù)資源主要來自于與業(yè)務(wù)直接相關(guān)的各職能部門, 平臺(tái)集成的數(shù)據(jù)資源依然歸屬于各業(yè)務(wù)部門, 但平臺(tái)為各部門提供了數(shù)據(jù)交換和數(shù)據(jù)共享的渠道。兩種類型的大數(shù)據(jù)平臺(tái)均表明數(shù)據(jù)集成與業(yè)務(wù)需求的相關(guān)性。

　　綜合以上分析, 政府信息化建設(shè)及數(shù)據(jù)集成技術(shù)并非數(shù)據(jù)集成的決定性因素, 政府部門的業(yè)務(wù)需求是數(shù)據(jù)集成的關(guān)鍵原因和重要依據(jù)。雖然數(shù)據(jù)集成涉及數(shù)據(jù)碎片、冗余數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)一致性等問題, 但其并非必然導(dǎo)致數(shù)據(jù)集成。案例數(shù)據(jù)表明, 政府?dāng)?shù)據(jù)集成與業(yè)務(wù)需求直接相關(guān), 尤其是業(yè)務(wù)需求直接決定數(shù)據(jù)資源集成的內(nèi)容和范圍。

　?。ǘ┮罉I(yè)務(wù)活動(dòng)保障數(shù)據(jù)一致性

　　云計(jì)算為大數(shù)據(jù)提供了分布式存儲(chǔ)和數(shù)據(jù)處理的平臺(tái)?，F(xiàn)有的大數(shù)據(jù)平臺(tái)主要采用云計(jì)算服務(wù)模式, 由于數(shù)據(jù)存儲(chǔ)于不同節(jié)點(diǎn), 同時(shí)由于分布式數(shù)據(jù)處理造成數(shù)據(jù)不一致現(xiàn)象, 數(shù)據(jù)一致性保障正是用于解決數(shù)據(jù)不一致問題。

　　政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)中的數(shù)據(jù)一致性主要關(guān)注不同業(yè)務(wù)部門關(guān)于同一主體的數(shù)據(jù)一致性問題。雖然保障政府?dāng)?shù)據(jù)一致性是現(xiàn)有研究的共識(shí), 并通過政策、法律、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)約束, 但現(xiàn)有研究并未明確其制定依據(jù)。與現(xiàn)有研究相反的是, 訪談數(shù)據(jù)顯示政府部門數(shù)據(jù)不一致很正常。表3描述了基于業(yè)務(wù)活動(dòng)保障政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)一致性。

　　表3顯示, 政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)保障數(shù)據(jù)一致性的依據(jù)是業(yè)務(wù)活動(dòng)。平臺(tái)數(shù)據(jù)來源于同一業(yè)務(wù)活動(dòng), 且數(shù)據(jù)依業(yè)務(wù)活動(dòng)的變更而更新。此外, 為保障不同部門關(guān)于同一主體的數(shù)據(jù)一致性, 大數(shù)據(jù)平臺(tái)提供的輔助措施包括:不同部門間數(shù)據(jù)的比對(duì), 通過數(shù)據(jù)普查進(jìn)行核驗(yàn), 以及在實(shí)際工作中進(jìn)行驗(yàn)證。案例研究顯示, 三個(gè)部門在多年的工作中并未因數(shù)據(jù)一致性問題造成困擾, 即數(shù)據(jù)一致性并非政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)的關(guān)注焦點(diǎn)。

　　與之相反, 由于各部門業(yè)務(wù)活動(dòng)的差異, 數(shù)據(jù)不一致被視作正常。在寧波市大數(shù)據(jù)中心調(diào)研過程中, 平臺(tái)的負(fù)責(zé)人明確表示:數(shù)據(jù)不可能一致。關(guān)于數(shù)據(jù)不一致的原因與業(yè)務(wù)活動(dòng)密切相關(guān):第一, 業(yè)務(wù)部門承擔(dān)業(yè)務(wù)活動(dòng), 即使是同一主體的數(shù)據(jù)同樣會(huì)因業(yè)務(wù)活動(dòng)的差異存在不一致;第二, 由于三個(gè)政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)者和使用者之間不存在直接的領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系, 即使數(shù)據(jù)不一致, 平臺(tái)僅有告知的責(zé)任與義務(wù), 并無強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力和保障;第三, 對(duì)于業(yè)務(wù)部門而言, 由于數(shù)據(jù)的采集和使用有責(zé)任單位, 業(yè)務(wù)部門不具有使用其他業(yè)務(wù)部門數(shù)據(jù)的權(quán)利。

表3 基于業(yè)務(wù)活動(dòng)保障政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)一致性

　　綜合來看, 大數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)一致性主要由業(yè)務(wù)活動(dòng)決定, 但數(shù)據(jù)一致性問題并未造成實(shí)際工作的困擾。反之, 由于業(yè)務(wù)活動(dòng)的差異, 數(shù)據(jù)不一致現(xiàn)象客觀存在, 政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)治理出現(xiàn)由保障數(shù)據(jù)一致性到接受數(shù)據(jù)不一致的趨勢(shì)。但數(shù)據(jù)一致性保障及數(shù)據(jù)不一致現(xiàn)象均以業(yè)務(wù)活動(dòng)為決定因素。

　?。ㄈ?jù)業(yè)務(wù)場(chǎng)景開展數(shù)據(jù)處理

　　數(shù)據(jù)處理是政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)的核心功能, 是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)利用、數(shù)據(jù)共享的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。大數(shù)據(jù)處理是對(duì)數(shù)據(jù)的鑒別、積累和分析, 在此項(xiàng)研究中主要涉及數(shù)據(jù)處理的依據(jù)、權(quán)限及結(jié)果?，F(xiàn)有文獻(xiàn)調(diào)研的結(jié)果顯示, 元數(shù)據(jù)是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)從無序到有序的重要依據(jù), 主要在政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中發(fā)揮作用, 但由于標(biāo)準(zhǔn)不一亟待構(gòu)建統(tǒng)一的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn);在政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)開展科學(xué)、合理分類是進(jìn)行數(shù)據(jù)處理的共識(shí), 中國(guó)政府公開信息整合服務(wù)平臺(tái)曾以內(nèi)容和行政區(qū)進(jìn)行分類, 但其效果并不理想;在權(quán)限方面, 目前僅限于對(duì)政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)使用權(quán)限的探索。綜合現(xiàn)有研究成果, 其與訪談結(jié)果最為明顯的差異在于數(shù)據(jù)處理與業(yè)務(wù)場(chǎng)景的分離性, 具體如表4所示。

表4 基于業(yè)務(wù)場(chǎng)景的政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)處理

　　訪談結(jié)果揭示, 業(yè)務(wù)場(chǎng)景決定政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)處理的輸入和輸出。一方面, 區(qū)別于現(xiàn)有文獻(xiàn), 就政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)的輸入而言, 實(shí)踐中大數(shù)據(jù)平臺(tái)在數(shù)據(jù)處理之初將數(shù)據(jù)的業(yè)務(wù)屬性納入考慮范圍, 以元數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)處理依據(jù), 并賦予業(yè)務(wù)部門提供元數(shù)據(jù)說明的自主權(quán), 以保障業(yè)務(wù)與平臺(tái)之間的連接。另一方面, 關(guān)于數(shù)據(jù)處理結(jié)果的輸出, 三個(gè)平臺(tái)數(shù)據(jù)處理的結(jié)果均提供面向應(yīng)用的數(shù)據(jù)利用, 支持按照業(yè)務(wù)場(chǎng)景組合應(yīng)用數(shù)據(jù)。

　　鑒于業(yè)務(wù)場(chǎng)景的差異, 三個(gè)平臺(tái)同樣存在數(shù)據(jù)處理的差異。對(duì)于與業(yè)務(wù)并無直接關(guān)聯(lián)的政府大數(shù)據(jù)平臺(tái), 其元數(shù)據(jù)參照標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn);但對(duì)于專業(yè)性更強(qiáng)、與業(yè)務(wù)直接關(guān)聯(lián)的智慧城管平臺(tái), 則以具有專業(yè)屬性的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為主要依據(jù)。同時(shí), 大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)處理的權(quán)限與業(yè)務(wù)場(chǎng)景直接相關(guān), 由于市級(jí)政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)與業(yè)務(wù)無直接關(guān)聯(lián), 平臺(tái)僅提供數(shù)據(jù)共享的渠道, 因而業(yè)務(wù)場(chǎng)景的無關(guān)性決定其數(shù)據(jù)處理過程不具有數(shù)據(jù)查看的權(quán)限。

　　上述結(jié)果表明, 業(yè)務(wù)場(chǎng)景直接決定政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)處理的依據(jù)、權(quán)限和結(jié)果, 其中元數(shù)據(jù)用于保障平臺(tái)數(shù)據(jù)輸入與原始業(yè)務(wù)的相關(guān)性, 業(yè)務(wù)場(chǎng)景決定數(shù)據(jù)處理的權(quán)限, 平臺(tái)的數(shù)據(jù)輸出同樣提供根據(jù)業(yè)務(wù)場(chǎng)景組合數(shù)據(jù)的功能?？傊? 基于業(yè)務(wù)場(chǎng)景開展數(shù)據(jù)處理, 在保證數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)屬性的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了面向業(yè)務(wù)場(chǎng)景的政府跨部門數(shù)據(jù)利用。

　?。ㄋ模┮詷I(yè)務(wù)應(yīng)用確保數(shù)據(jù)存儲(chǔ)

　　大數(shù)據(jù)存儲(chǔ)是為滿足應(yīng)用需求獲取數(shù)據(jù)的方式, 與數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和數(shù)據(jù)管理相關(guān), 現(xiàn)有的大數(shù)據(jù)存儲(chǔ)技術(shù)包括:分布式文件系統(tǒng)、No SQL數(shù)據(jù)庫(kù)、New SQL數(shù)據(jù)庫(kù)和大數(shù)據(jù)查詢平臺(tái)。具體到政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)存儲(chǔ), 在現(xiàn)有文獻(xiàn)中, 無論是政府開放數(shù)據(jù)平臺(tái), 亦或?qū)φ畔①Y源管理的頂層規(guī)劃, 均包含對(duì)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)的討論, 但并未明確多源數(shù)據(jù)具體的存儲(chǔ)方式及其相關(guān)依據(jù)。與現(xiàn)有研究提出的大數(shù)據(jù)均應(yīng)存儲(chǔ)于云平臺(tái)相區(qū)別, 表5揭示出業(yè)務(wù)應(yīng)用直接影響大數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)。

表5 基于業(yè)務(wù)應(yīng)用的政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)

　　案例數(shù)據(jù)顯示, 政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)依然存儲(chǔ)在各業(yè)務(wù)部門。由于業(yè)務(wù)部門直接面向業(yè)務(wù)應(yīng)用, 同時(shí)大數(shù)據(jù)平臺(tái)尤其是橫向職能型大數(shù)據(jù)平臺(tái)與業(yè)務(wù)的分離性, 直接決定業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)依然在各業(yè)務(wù)部門。由此區(qū)分出兩種數(shù)據(jù)存儲(chǔ)類型:一類直接面向應(yīng)用, 由承擔(dān)具體業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)部門存儲(chǔ);另一類面向共享, 為大數(shù)據(jù)平臺(tái)的技術(shù)存儲(chǔ)與備份, 平臺(tái)僅提供共享的渠道, 即業(yè)務(wù)部門提供的數(shù)據(jù)僅用于共享, 技術(shù)存儲(chǔ)與業(yè)務(wù)應(yīng)用無關(guān)。后者在存儲(chǔ)時(shí)間、存儲(chǔ)技術(shù)等方面具有一定的靈活性, 但不同平臺(tái)技術(shù)存儲(chǔ)的差異仍有待整體規(guī)劃。

　　以上分析表明, 政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)以業(yè)務(wù)應(yīng)用為決定因素, 由于平臺(tái)與應(yīng)用的分離性, 因而數(shù)據(jù)存儲(chǔ)依然由業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)。大數(shù)據(jù)平臺(tái)則主要提供數(shù)據(jù)資源的技術(shù)存儲(chǔ)及備份功能, 對(duì)于此類存儲(chǔ), 未來仍有待于明確存儲(chǔ)時(shí)間、存儲(chǔ)技術(shù)、存儲(chǔ)管理以實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)治理。

　?。ㄎ澹┯蓸I(yè)務(wù)部門決定數(shù)據(jù)共享

　　現(xiàn)有對(duì)政府跨部門信息共享的研究表明, 信息共享影響因素是其中的一項(xiàng)重要研究?jī)?nèi)容。目前對(duì)信息共享影響因素框架體系的代表性研究包括:基于政府跨部門信息共享的情境, 形成政策、組織、社會(huì)和技術(shù)四類因素;對(duì)于地方政府跨部門信息共享的研究形成資源、動(dòng)力、認(rèn)識(shí)和信任四大因素;此外還包括技術(shù)、組織管理、法律政策框架。這些研究潛在的假設(shè)是政府各部門不愿共享信息, 因而為促進(jìn)政府跨部門信息共享, 激勵(lì)機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、推進(jìn)體系等內(nèi)容成為學(xué)界研究的重點(diǎn)。事實(shí)上, 數(shù)據(jù)分析結(jié)果揭示本研究所調(diào)研的寧波市政府各部門對(duì)共享數(shù)據(jù)是比較積極主動(dòng)的, 并且平臺(tái)上數(shù)據(jù)共享的權(quán)限是由業(yè)務(wù)部門決定, 如表6所示。

表6 基于業(yè)務(wù)部門的政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)共享

　　如前所述, 政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)起源于業(yè)務(wù)部門對(duì)其他業(yè)務(wù)部門的數(shù)據(jù)需求, 并以最終實(shí)現(xiàn)跨部門信息共享為目的, 因而數(shù)據(jù)共享是業(yè)務(wù)部門的共識(shí)。換言之, 政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)的關(guān)注問題不是數(shù)據(jù)愿不愿共享, 而是數(shù)據(jù)如何有效共享。所調(diào)研機(jī)構(gòu)的解決方案是將平臺(tái)上數(shù)據(jù)共享的決策權(quán)保留在業(yè)務(wù)部門, 由業(yè)務(wù)部門決定數(shù)據(jù)共享的內(nèi)容、范圍、條件和方式等。具體措施是由政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)與各業(yè)務(wù)部門簽訂保密協(xié)議試行數(shù)據(jù)流通規(guī)范、制定數(shù)據(jù)管理辦法等。案例研究再次證明政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)治理與業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)性。

　　關(guān)于由業(yè)務(wù)部門而非大數(shù)據(jù)平臺(tái)決定數(shù)據(jù)共享的原因, 首先是體制問題, 各平臺(tái)的建設(shè)者之于平臺(tái)的使用者并無直接的領(lǐng)導(dǎo)與隸屬關(guān)系, 并不具備決策的權(quán)利;其次是能力問題, 各業(yè)務(wù)部門直接與業(yè)務(wù)活動(dòng)相關(guān), 而平臺(tái)的建設(shè)者只發(fā)揮協(xié)調(diào)、溝通作用, 并無決策的人力和物力支持;最后是平臺(tái)定位, 政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)的初衷是為了促進(jìn)數(shù)據(jù)流通, 核心在于調(diào)動(dòng)各方積極性, 而非削弱業(yè)務(wù)部門的權(quán)利。

　　上述分析表明, 與現(xiàn)有文獻(xiàn)研究的主流觀點(diǎn)相反, 政府跨部門數(shù)據(jù)共享的影響因素眾多, 但由于存在業(yè)務(wù)需求, 各業(yè)務(wù)部門對(duì)數(shù)據(jù)共享表示支持, 而非各部門不愿共享數(shù)據(jù)。同時(shí)寧波市三個(gè)跨系統(tǒng)跨部門的政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)共享的經(jīng)驗(yàn)揭示, 將數(shù)據(jù)共享的決策權(quán)保留在業(yè)務(wù)部門, 以減少業(yè)務(wù)部門數(shù)據(jù)共享的顧慮是有效的大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)共享路徑。

　　五、結(jié)語(yǔ)

　　通過以上對(duì)三個(gè)跨系統(tǒng)跨部門的政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)治理路徑的案例分析, 本研究發(fā)現(xiàn):第一, 政府信息化的發(fā)展并非必然導(dǎo)致數(shù)據(jù)集成, 數(shù)據(jù)集成起源于業(yè)務(wù)需求;第二, 平臺(tái)上數(shù)據(jù)的一致性主要依靠業(yè)務(wù)活動(dòng)保障, 區(qū)別于保障數(shù)據(jù)的一致性, 更為關(guān)鍵的發(fā)現(xiàn)是由于業(yè)務(wù)活動(dòng)的差異性, 數(shù)據(jù)不一致被視為正常;第三, 大數(shù)據(jù)平臺(tái)通過規(guī)定數(shù)據(jù)處理的依據(jù)、權(quán)限和結(jié)果實(shí)現(xiàn)對(duì)基于業(yè)務(wù)場(chǎng)景數(shù)據(jù)處理的限定;第四, 區(qū)別于面向數(shù)據(jù)共享的大數(shù)據(jù)平臺(tái)本身采取的技術(shù)備份, 面向業(yè)務(wù)應(yīng)用的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)仍然保留在業(yè)務(wù)應(yīng)用部門;第五, 現(xiàn)有關(guān)于數(shù)據(jù)共享的研究以部門不愿共享為其假設(shè), 但案例數(shù)據(jù)顯示各部門對(duì)于數(shù)據(jù)共享持支持態(tài)度, 并且平臺(tái)上數(shù)據(jù)共享的權(quán)限保留在業(yè)務(wù)部門。以上五方面表明政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)治理路徑以業(yè)務(wù)為驅(qū)動(dòng)。

　　政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)治理是為打破條塊分割的管理體系, 實(shí)現(xiàn)跨系統(tǒng)跨部門數(shù)據(jù)共享而提供的探索性解決路徑。本研究得出政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵是業(yè)務(wù)驅(qū)動(dòng), 其實(shí)質(zhì)是保持平臺(tái)上數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)性, 尊重業(yè)務(wù)需求實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)集成, 遵循業(yè)務(wù)活動(dòng)規(guī)范保障數(shù)據(jù)一致性, 遵守業(yè)務(wù)場(chǎng)景開展數(shù)據(jù)處理, 遵照業(yè)務(wù)應(yīng)用要求確保數(shù)據(jù)存儲(chǔ), 遵從業(yè)務(wù)部門規(guī)章制度要求決定數(shù)據(jù)共享。

　　總體而言, 現(xiàn)有關(guān)于政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)治理的研究局限于概念性研究, 缺少與業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)。本文的研究貢獻(xiàn)在于:通過提供實(shí)證支持, 將政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)治理問題具化為數(shù)據(jù)集成、數(shù)據(jù)一致性、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和數(shù)據(jù)共享五方面, 發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)驅(qū)動(dòng)是跨系統(tǒng)跨部門政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)治理的有效路徑。未來仍將持續(xù)關(guān)注業(yè)務(wù)驅(qū)動(dòng)的政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)治理的有效路徑及其實(shí)現(xiàn)方式。