摘要：[目的/意義]大數(shù)據(jù)時代的到來,政府?dāng)?shù)據(jù)開放具有極大的經(jīng)濟和社會價值,構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享機制勢在必行。[方法/過程]通過對我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享機制構(gòu)建障礙分析、動因分析和可行性分析,從而探討構(gòu)建我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享機制的內(nèi)涵,包括構(gòu)建的目標(biāo)、原則和構(gòu)建方式,即以技術(shù)支撐體系為基礎(chǔ),以組織機構(gòu)為支持,輔之以協(xié)調(diào)機制和保障機制,確保政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享機制的科學(xué)性和系統(tǒng)性。[結(jié)果/結(jié)論]對政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享機制的運營模式進行了網(wǎng)絡(luò)和線下的探索,并從數(shù)據(jù)整合技術(shù)、利益協(xié)調(diào)機制、績效考評機制和信息整合手段四個方面進行創(chuàng)新性的探索,從而提出優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享機制的發(fā)展建議。

　　一、引言

　　政府部門在管理國家各項事務(wù)過程中積累了權(quán)威、海量的數(shù)據(jù)資源,政府部門數(shù)據(jù)開放的目的就在于要讓社會大眾更方便地利用所需數(shù)據(jù)從而創(chuàng)造更多的價值。由于國家層面對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的推動力不足、政府部門之間存在著信息不對稱以及部門利益化等問題,導(dǎo)致了政府?dāng)?shù)據(jù)的價值沒有得到有效地挖掘和利用,因此,需要構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放的共享機制以有效解決這些問題。

　　本文將政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享機制視為一個統(tǒng)一的系統(tǒng),根據(jù)它的系統(tǒng)性,依據(jù)系統(tǒng)科學(xué)方法的思想,運用系統(tǒng)分析法與結(jié)構(gòu)化方法,從系統(tǒng)整體與要素之間、系統(tǒng)與外部環(huán)境的相互作用的關(guān)系中去綜合地、精確地考察、處理問題,形成結(jié)構(gòu)模型,為科學(xué)決策提供必要依據(jù)。同時,把我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的共享機制看成是一個良性循環(huán)的系統(tǒng),著力解決好系統(tǒng)中各要素間存在的問題,通過強化組織架構(gòu)和系統(tǒng)運行效果,實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的有效集成和充分利用。本文將“機制”一詞引入政府?dāng)?shù)據(jù)開放,實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的終極目標(biāo),其內(nèi)涵就是妥善處理政府的數(shù)據(jù)資源及需求者之間的關(guān)系,妥善處理政府的行政權(quán)力,釋放數(shù)據(jù)共享的經(jīng)濟價值,實現(xiàn)整體功能大于部分功能之和,并通過相關(guān)運行模式形成固定管理模式,提高政府服務(wù)水平,使社會向著良性方向發(fā)展。共享機制包括組織結(jié)構(gòu),協(xié)調(diào)機制和保障機制。通過這樣一套完整的機制體系,從技術(shù)層面提升政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平,推進制度保障體系,推進政府部門之間的信息共享,實現(xiàn)1+1>2的協(xié)同效應(yīng)。

　　二、我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的共享機制構(gòu)建相關(guān)問題分析

　　建立科學(xué)系統(tǒng)的我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的共享機制,提升政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平,達到真正的共享,需分析的相關(guān)因素包括存在的問題、內(nèi)部和外部動力及構(gòu)建可行性,從而為構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享機制提供理論支撐。

　?。ㄒ唬┪覈?dāng)?shù)據(jù)開放的共享機制構(gòu)建存在的障礙分析

　　一方面,我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享機制的建立存在理念障礙。我國一些政府部門思想觀念僵化,在數(shù)據(jù)開放的推進過程中,很多部門或者公務(wù)人員很難在心理上接受政府?dāng)?shù)據(jù)開放,也沒有積極性和主動性與其他部門分享資源,因此,政府部門出于利害關(guān)系的考慮,對政府?dāng)?shù)據(jù)開放產(chǎn)生一些抵觸情緒,這也就增添了我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的難度。另外,我國很多公務(wù)員固守部門利益的思想成為我國政府部門信息化進程緩慢的主要障礙。數(shù)字化辦公的推進帶動政府部門不斷完善政府硬件,而軟件的配備卻不及時,導(dǎo)致我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享難以深入。重新建輕整合、重硬件輕軟件、重管理輕服務(wù)、重電子輕政務(wù)成為制約我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)展的瓶頸。

　　另一方面,我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享機制的建立存在體制障礙。政府部門之間為了維護本部門的利益,各自為政,就導(dǎo)致行政組織之間形成一個個相對獨立的系統(tǒng),相互溝通協(xié)作起來充滿障礙,這就使得信息強勢部門更加不愿意花費人力物力來建立數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通,便會對政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享本能地產(chǎn)生抗拒,造成我國政府?dāng)?shù)據(jù)難以進行共享。我國政府對數(shù)據(jù)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的目標(biāo),也沒有統(tǒng)一的政策及指導(dǎo)思想,壁壘林立,管理相對混亂,而且數(shù)據(jù)口徑不同和格式多樣都會阻礙數(shù)據(jù)共享,造成了一個個獨立的信息孤島僅實現(xiàn)內(nèi)部共享,無法發(fā)揮整體優(yōu)勢,信息流動不暢,斷裂的信息鏈條使數(shù)據(jù)散落在各個部門中,無法形成有效的聯(lián)動機制,存在“信息孤島”、部門利益化,出現(xiàn)“信息壟斷“和“信息尋租”等現(xiàn)象,政府部門中“條強塊弱”的現(xiàn)象也是影響數(shù)據(jù)共享的一個越來越嚴(yán)重的問題。

　　第三,我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享機制的建立存在技術(shù)障礙。政府?dāng)?shù)據(jù)共享在很大程度上是依賴于網(wǎng)絡(luò)平臺實現(xiàn)的,若共享平臺在信息安全上產(chǎn)生問題,那么帶來的影響必然是十分惡劣的,這也就導(dǎo)致了一些政府部門擔(dān)心數(shù)據(jù)資源遭到不法分子的竊取而排斥共享。由于政府各部門的數(shù)據(jù)收集口徑以及收集標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一,這就造成了在推進我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的過程中,民眾和企業(yè)對數(shù)據(jù)的利用上存在著一定的困難,另外,由于我國的技術(shù)水平較西方國家還存在一定的差距,技術(shù)上的瓶頸導(dǎo)致數(shù)據(jù)間很難兼容,不能更好地實現(xiàn)數(shù)據(jù)的真正共享。

　?。ǘ┪覈?dāng)?shù)據(jù)開放的共享機制構(gòu)建動因分析

　　一方面,我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享機制的建立存在內(nèi)部需求驅(qū)動。我國的政府?dāng)?shù)據(jù)多半是在不得已的情況下被動地進行了數(shù)據(jù)開放,如若不能夠主動進行開放,不僅不能享受數(shù)據(jù)紅利,還會失去對數(shù)據(jù)的掌握權(quán)。政府?dāng)?shù)據(jù)的開放程度成為影響國際競爭力的關(guān)鍵因素之一。因此,政府依托數(shù)據(jù)開放平臺把有價值的數(shù)據(jù)向公眾開放,讓民眾分享政府為民干事的實效和成果,這也是加強我國政府執(zhí)政基礎(chǔ),社會長治久安的必要舉措。

　　另一方面,我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享機制的建立存在外部需求驅(qū)動。政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享機制的建立有利于保障公民知情權(quán),成為民眾監(jiān)督政府、參與政治的重要手段。對企業(yè)而言,企業(yè)存在的最終目標(biāo)就是為了獲取更高的經(jīng)濟收益,開放政府?dāng)?shù)據(jù)能夠降低個人創(chuàng)業(yè)成本,便利創(chuàng)業(yè)渠道,有效推動社會大數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新,為大眾創(chuàng)業(yè)提供機會。因此,對于政府?dāng)?shù)據(jù)的具體需求就是要保證信息的精準(zhǔn)和及時,民眾和企業(yè)以及第三方社會機構(gòu)分享數(shù)據(jù)、利用數(shù)據(jù),產(chǎn)生挖掘數(shù)據(jù)聯(lián)系的動力。

　?。ㄈ┪覈?dāng)?shù)據(jù)開放的共享機制構(gòu)建可行性分析

　　一方面,我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享機制的建立具有經(jīng)濟可行性,大數(shù)據(jù)環(huán)境下,政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享可以為公眾帶來更便捷更高效的獲取資源的方式,不但可以在很大程度上減少政府部門的管理成本,也可以通過公眾的參與監(jiān)督來倒逼政府改革,從而為實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源得到有效利用、政府服務(wù)民生水平大幅提升的目標(biāo),因此,構(gòu)建我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的共享機制會為政府及社會帶來可觀的經(jīng)濟效益,在經(jīng)濟效益上具有一定的可行性。

　　另一方面,我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享機制的建立具有技術(shù)可行性。隨著云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等科技的不斷進步,人類積累的數(shù)據(jù)實現(xiàn)海量增長,利用大數(shù)據(jù)技術(shù)處理數(shù)據(jù)的能力也在不斷提升。據(jù)報道,2017年7月美國公布了一份長達35頁的《2016~2045年新興科技趨勢報告》,該報告顯示,在2015年,人類總共創(chuàng)造了4.4ZB(44億TB)的數(shù)據(jù),而這個數(shù)字大約每兩年就會翻倍;在接下來的30年里,人類處理巨量的動態(tài)數(shù)據(jù)的能力將會逐漸提高,并將會獲得在生活中使用大數(shù)據(jù)的能力,并且通過這種能力來迫使政府以及各種機構(gòu)對它們的政策負(fù)責(zé)。相對于大數(shù)據(jù)的開發(fā),傳統(tǒng)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)相當(dāng)?shù)爻墒?并為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的標(biāo)準(zhǔn)提供有效比對的原始標(biāo)準(zhǔn),從而推進數(shù)據(jù)格式接口、開放共享、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)安全、大數(shù)據(jù)平臺等重點標(biāo)準(zhǔn)的完善,形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式、接口、安全、開放等規(guī)范,并在實際運行過程中加強對數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進行評估反饋,推動數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)在數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的基礎(chǔ)作用。另外,為了保證數(shù)據(jù)安全,就需要數(shù)字認(rèn)證、入侵檢測、防火墻以及內(nèi)外網(wǎng)隔離技術(shù)等目前應(yīng)用最廣泛的安全技術(shù),即對局域網(wǎng)之間采用邏輯隔離和對數(shù)據(jù)中心內(nèi)外網(wǎng)采用物理隔離。并在網(wǎng)絡(luò)信息交換的過程中通過數(shù)字認(rèn)證技術(shù)來確定信息、身份以及權(quán)限,防火墻要發(fā)揮主要的攔截作用,有效降低內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)受到外部攻擊的可能性,保護內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定有效的運行。

　　第三,我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享機制的建立具有操作可行性。目前,比較成功的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺都是由開源軟件實現(xiàn)的,并且性能優(yōu)越、功能全面,能滿足現(xiàn)時政府開放數(shù)據(jù)平臺的技術(shù)需求,也使平臺應(yīng)用有了較低的成本門檻。此外,我國政府改革已經(jīng)推進多年,建設(shè)現(xiàn)代政府、打造中國轉(zhuǎn)型的升級版,逐步由管制型政府向服務(wù)型政府邁進,同時,政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享機制的構(gòu)建要能夠為社會創(chuàng)造更大價值,成為經(jīng)濟發(fā)展和社會前進的推動力。對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的共享機制能夠有效運行,是操作可行性分析的重點,在大數(shù)據(jù)時代,信息技術(shù)可以支撐整個體制的構(gòu)建,并且,在整個體制的互聯(lián)互通中可以保證信息共享的準(zhǔn)確度。

　　三、我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的共享機制構(gòu)建內(nèi)涵分析

　　由于管理、資源和技術(shù)方面存在一定不足導(dǎo)致我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放并非一蹴而就,而是通過制度化的設(shè)計構(gòu)建共享機制的模型并推向?qū)嵺`,從而促進政府?dāng)?shù)據(jù)的開放進程和全面共享。

　?。ㄒ唬┪覈?dāng)?shù)據(jù)開放的共享機制構(gòu)建的目標(biāo)及原則

　　我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的共享機制構(gòu)建目標(biāo)是在大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)的引領(lǐng)和驅(qū)動下,政府通過加強服務(wù)和監(jiān)管,還政于民,還市場以開放自由競爭的環(huán)境,不斷提升政府善治的能力。構(gòu)建我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的共享機制就是發(fā)揮政府的主觀能動性,收集由于數(shù)據(jù)格式不規(guī)范導(dǎo)致散落在各部門中的數(shù)據(jù)信息,并納入統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫,使得政府成為數(shù)據(jù)最大的資源受益者,充分進行資源共享,將政府?dāng)?shù)據(jù)開放上升到宏觀統(tǒng)籌的高度,憑借統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放平臺,改變數(shù)據(jù)壁壘所帶來的數(shù)據(jù)零散的狀態(tài)。

　　構(gòu)建我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的共享機制需要堅持可持續(xù)性原則、協(xié)調(diào)性原則和互利性原則?？沙掷m(xù)性的原則要求既要滿足目前社會的發(fā)展需要,又要保證未來的發(fā)展,共享機制的建立不是臨時性的,而是要持久有效的。協(xié)調(diào)性原則要求充分考慮我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中的多個利益主體的利益訴求和群體態(tài)度,尋求利益的平衡點;互利性原則要以效率優(yōu)先、兼顧公平原則,降低控制成本的同時提高控制的效率,爭取以最少的成本投入獲得最大的收益,確定上下級和平級政府部門的權(quán)利義務(wù),不斷激發(fā)各利益主體進行開放、參與共享的積極性,從而使企業(yè)在獲得經(jīng)濟利益的同時,獲得社會效益。

　?。ǘ┪覈?dāng)?shù)據(jù)開放的共享機制構(gòu)建方式

　　目前,發(fā)展大數(shù)據(jù)已經(jīng)受到學(xué)術(shù)界和國家的高度重視,已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略的層面,把政府擁有的數(shù)據(jù)資源用合理的方式進行價值釋放,勢必會影響國家戰(zhàn)略的格局,因此,構(gòu)建一套科學(xué)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放的共享機制刻不容緩。

　　1、總體架構(gòu)

　　政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府利用信息技術(shù)和集成的網(wǎng)絡(luò)平臺,主動向公眾提供無需特別授權(quán)、可被機器讀取、能夠再次開發(fā)利用的原始數(shù)據(jù)。構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享機制以解決問題為前提,我國政府?dāng)?shù)據(jù)存在著理念、體制和技術(shù)上的障礙,構(gòu)建從中央到地方的組織機構(gòu)有利于改變我國政府傳統(tǒng)管理的理念,真正做到利為民所謀;以制定開放數(shù)據(jù)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)為主要手段,發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的載體作用,強力突破技術(shù)上的瓶頸和阻礙;平衡上下級之間、同級價值主體和多元價值主體之間的利益關(guān)系,改變目前權(quán)力部門化和信息孤島的困局;并從安全和法律兩個層面對我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放提供保障,構(gòu)建保障機制優(yōu)化保障措施,真正為開放數(shù)據(jù)的共享提供可供選擇的路徑。因此,筆者認(rèn)為,要創(chuàng)新構(gòu)建我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的共享機制就是要以技術(shù)支撐體系為基礎(chǔ),以組織機構(gòu)為支持,以協(xié)調(diào)機制和保障機制為支撐,細(xì)化機制的構(gòu)成要素的設(shè)計方式和內(nèi)容,從而強化政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實效性。見圖1。

圖1 政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享機制的總體架構(gòu)

　　2、技術(shù)支撐體系

　　一是要建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺。統(tǒng)一的開放平臺是公布信息和實現(xiàn)政民互動的物質(zhì)載體, 要依據(jù)具體業(yè)務(wù)細(xì)分責(zé)任目標(biāo), 來判斷需要哪些數(shù)據(jù)的應(yīng)用場景和關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù), 并通過建立模型, 運用科學(xué)的分析方法對數(shù)據(jù)進行處理。具體的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的構(gòu)建如圖2所示。

圖2 統(tǒng)一政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺

　　具體來說, 構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺要以嚴(yán)密的技術(shù)語言, 強化交互溝通的功能。首先, 要及時搜集政府各部門單位的數(shù)據(jù)資源, 強化制度機制建設(shè), 數(shù)據(jù)的來源包括Web目錄、Html檢索頁、地理空間目錄以及Web可訪問的文件夾等, 快捷地搜集數(shù)據(jù)、建造系統(tǒng)并自動對數(shù)據(jù)作出反應(yīng), 這為統(tǒng)一政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺提供了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。其次, 運用信息管理的相關(guān)理論以及技術(shù)方法, 對后臺的各類數(shù)據(jù)進行類別和安全等級的分類處置, 統(tǒng)一政府?dāng)?shù)據(jù)的口徑及規(guī)范標(biāo)準(zhǔn), 達到不同數(shù)據(jù)庫之間的無縫對接, 以便企業(yè)、公眾和第三方部門能夠順利查詢、下載和分析利用數(shù)據(jù)資源。再次, 數(shù)據(jù)開放平臺要方便公眾對數(shù)據(jù)開放平臺進行訪問和查詢相關(guān)數(shù)據(jù), 還要能夠促進政府和民眾之間的互動。提供各種數(shù)據(jù)分析的相關(guān)應(yīng)用工具, 并把這些工具放置在網(wǎng)站的顯著位置, 真正做到便民利民。最后, 政府部門不但要及時發(fā)布數(shù)據(jù), 還要做好更新維護工作, 并通過開放互動評論和用戶論壇等窗口, 分析用戶的黏著時間和關(guān)注度, 及時了解民眾的實際需求和利益訴求, 通過數(shù)據(jù)反饋推動平臺改進, 回應(yīng)民眾期待。

　　二是建立立體化的共享方式。主要是以微觀、中觀和宏觀為主要類別劃分, 來構(gòu)建不同方面的表現(xiàn)形式, 不斷完備政府?dāng)?shù)據(jù)開放的共享方式。具體共享方式見圖3。

圖3 政府?dāng)?shù)據(jù)開放的共享方式

　　第一個層次是微觀層次, 是指設(shè)立政府局域網(wǎng), 就是在把各單位非涉密類文件進行電子化處理, 集中發(fā)布在內(nèi)網(wǎng)上;第二個層次是中觀層次, 是指設(shè)置辦公業(yè)務(wù)網(wǎng), 主要涉及的是平行單位相關(guān)業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù), 對這些數(shù)據(jù)進行互通連接, 統(tǒng)一進行管理;第三個層次是宏觀層次, 是指設(shè)立政府信息網(wǎng), 這主要是對政府部門實行一體化的管理, 增強數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通, 切實形成構(gòu)建全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放模式的整體合力。

　　在構(gòu)建過程中, 主要從五個方面進行完善:一是“柔性化”設(shè)計。構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放的共享機制要循序漸進, 由易而難、由簡到繁, 要與建設(shè)電子政務(wù)的進程相呼應(yīng), 高效推進政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享進程。二是“制度化”設(shè)計。對政府?dāng)?shù)據(jù)以及政府權(quán)力隱含的利益關(guān)系進行協(xié)調(diào), 通過制度設(shè)計來對政府?dāng)?shù)據(jù)開放進行保障。三是“扁平化”設(shè)計。扁平化的管理架構(gòu)是為了層次而增加幅度, 構(gòu)建政府信息網(wǎng)絡(luò)同樣遵循扁平化的設(shè)計, 以達到提升效率的目的。四是“協(xié)同化”設(shè)計。政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享需要所有政府部門的團結(jié)協(xié)作, 有效推進部門之間相互協(xié)調(diào), 強化協(xié)同性管理, 從而推進政府?dāng)?shù)據(jù)開放進程的制度設(shè)計。五是“兼容化”設(shè)計。依托政府?dāng)?shù)據(jù)平臺, 通過網(wǎng)站頁面的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點的對接, 通過引入數(shù)據(jù)文件資源、權(quán)威的元數(shù)據(jù)集合和描述數(shù)據(jù)關(guān)系的鏈接, 實現(xiàn)政府部門數(shù)據(jù)庫之間的相互技術(shù)兼容, 在民眾和企業(yè)利用政府?dāng)?shù)據(jù)的過程中, 前臺的智能化控制系統(tǒng)和后臺的實際信息服務(wù)運作流程相互呼應(yīng), 從技術(shù)上保障政府?dāng)?shù)據(jù)開放的兼容性。

　　三是制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。目前, 我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站以及相關(guān)的軟件和技術(shù)都是政府采購, 各個廠商之間自主開放, 各個部門自主進行選擇, 這就會導(dǎo)致數(shù)據(jù)的格式和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上的不統(tǒng)一。因此, 必須建立規(guī)范的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑, 具體構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)見表1。

表1 統(tǒng)一的數(shù)據(jù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

　　具體制定方式是要強化頂層設(shè)計, 由國家信息部門牽頭, 吸收互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)及供應(yīng)商在數(shù)據(jù)利用方面的經(jīng)驗, 進而制定出符合我國實際的開放數(shù)據(jù)的統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn), 同時, 在向全社會鋪開時, 加強對這些企業(yè)的培訓(xùn), 向全社會普及相關(guān)的技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn);另外, 聯(lián)合工商部門對企業(yè)相關(guān)行為作出規(guī)定, 要求參與其中的企業(yè)參照相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn), 不斷推進政府?dāng)?shù)據(jù)開放的進程。

　　3、組織機構(gòu)

　　政府?dāng)?shù)據(jù)資源的高度共享能及時有效地為政府進行決策提供充分的、集成的信息儲備, 從而提高政府的決策水平, 因此, 國家層面要制定我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作實施規(guī)劃, 并從中央到地方層層建立綜合管理機構(gòu), 地方機構(gòu)貫徹中央機構(gòu)的相關(guān)精神, 從組織上保障我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享機制的縱深發(fā)展。具體組織機構(gòu)見圖4。

圖4 政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的組織機構(gòu)

　　具體而言, 應(yīng)在國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)專門的政府?dāng)?shù)據(jù)開放綜合管理辦公室, 主要負(fù)責(zé)制定工作規(guī)劃、推進任務(wù)制定與落實等與政府?dāng)?shù)據(jù)開放相關(guān)的工作, 國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組和政府?dāng)?shù)據(jù)開放綜合管理辦公室的這種直屬領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系要求政府?dāng)?shù)據(jù)開放綜合管理辦公室要落實中央精神并指導(dǎo)平行單位的業(yè)務(wù), 綜合管理辦公室在按照上級指示精神完成相關(guān)業(yè)務(wù)后, 將有關(guān)文件和材料報給政府?dāng)?shù)據(jù)開放綜合管理辦公室, 存檔備案以備監(jiān)督。

　　政府?dāng)?shù)據(jù)開放綜合管理辦公室應(yīng)該履行三方面的職能, 一是要強化突出全盤統(tǒng)籌的職能, 把政府?dāng)?shù)據(jù)開放作為一項重要的戰(zhàn)略來抓, 打造成政府部門必須履行的程序義務(wù), 發(fā)揮責(zé)任單位職能優(yōu)勢, 打造政府管理的新引擎;二是要突出強化綜合協(xié)調(diào)的職能, 突破政府體制機制的界限, 科學(xué)合理的劃分政府部門的職能職責(zé), 著力推動統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺的搭建;三是突出強化監(jiān)督考核職能, 將政府?dāng)?shù)據(jù)的相關(guān)工作進行綜合整理, 并對各單位的工作開展和落實情況進行考評, 并將考評結(jié)果作為評定政府績效參考, 形成有效激勵。

　　在中央政府?dāng)?shù)據(jù)開放綜合管理辦公室的領(lǐng)導(dǎo)下, 在省、市、縣三個地方層級設(shè)置數(shù)據(jù)開放綜合管理辦公室, 形成從中央到地方層層落實精神、明確職責(zé), 同時, 指導(dǎo)并監(jiān)督同級其他部門的數(shù)據(jù)開放工作。

　　4、協(xié)調(diào)機制

　　在共享過程中出現(xiàn)了權(quán)力部門化、信息孤島等問題, 都是由于沒有及時協(xié)調(diào)好多元主體之間的利益關(guān)系, 因此, 需要建立多維度協(xié)調(diào)機制。如圖5所示。

圖5 我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的共享協(xié)調(diào)機制

　　一是多元化價值主體的橫向協(xié)調(diào)。主要是要協(xié)調(diào)好政府、企業(yè)和民眾三者之間的利益關(guān)系, 這樣才能在推進政府?dāng)?shù)據(jù)開放的過程中減小阻力, 最大限度優(yōu)化資源配置。政府部門往往習(xí)慣了把政府信息視為部門的私產(chǎn)和權(quán)力的象征, 因此, 以打破政府的壟斷思想、尋求不同利益群體的利益平衡為主要目標(biāo), 構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放的協(xié)調(diào)機制, 建立公平合理的利益分配格局, 讓參與其中的每個公眾能夠感受到公平正義。

　　二是同級價值主體的橫向協(xié)調(diào)。主要是協(xié)調(diào)好同級政府部門間的利益關(guān)系。由于同級政府部門地位相同, 因此通過行政命令的協(xié)調(diào)在某種程度上更難, 由于不同的地區(qū)經(jīng)濟水平和政府治理水平的不一致, 就會導(dǎo)致在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的進程有快有慢, 因此, 要通過協(xié)商共同參與到推進政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享機制的建設(shè)上來, 在求同存異的基礎(chǔ)上謀求政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的推進。

　　三是從中央到地方的縱向協(xié)調(diào)。建立從中央到地方各級的政府?dāng)?shù)據(jù)開放綜合管理辦公室, 協(xié)調(diào)中央、省、市、縣的事權(quán)關(guān)系, 明確中央和地方的具體工作分工和職責(zé)范圍。凡是涉及政府?dāng)?shù)據(jù)開放的宏觀政策, 提綱挈領(lǐng)的文件, 國家做出規(guī)定并進行統(tǒng)一管理;地方要因地制宜, 既要全面貫徹落實中央的相關(guān)精神, 又要在具體工作中發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢, 對具體的業(yè)務(wù)工作要及時匯報和溝通, 達到上下級之間政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的統(tǒng)一部署, 行動一致。

　　5、保障機制

　　一是提供法律保障。準(zhǔn)確甄別出的可開放的數(shù)據(jù), 以法律法規(guī)的形式對可開放的數(shù)據(jù)類別、數(shù)據(jù)開放的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)口徑等做出明確的規(guī)定, 確保政府行為有法可依, 切實推進落實, 從而合理推進政府部門間的數(shù)據(jù)共享以及向民眾進行開放。另外, 要及時制定和出臺數(shù)據(jù)安全等方面的法律法規(guī), 探索制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放的指導(dǎo)意見和配套措施, 從而從法律法規(guī)上規(guī)范民眾查詢和利用數(shù)據(jù)的行為規(guī)范性, 保障政府門戶數(shù)據(jù)開放的安全性。

　　二是提供安全保障。政府?dāng)?shù)據(jù)的公開需要安全保障, 與政府?dāng)?shù)據(jù)帶來的效益存在著不對等, 因此, 積極探索和完善我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的共享方式和標(biāo)準(zhǔn), 對重要的政府?dāng)?shù)據(jù)進行保存?zhèn)浞菁右怨芾? 除了及時出臺數(shù)據(jù)開放安全方面的法律法規(guī)之外, 還要加強網(wǎng)絡(luò)安全的建設(shè), 不斷提升技術(shù)水平來提升平臺的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)安全等級, 防止網(wǎng)絡(luò)病毒等入侵危害數(shù)據(jù)安全, 建立健全國家級和企業(yè)級兩個層級的網(wǎng)絡(luò)信息安全保護機制, 建立測評認(rèn)證和檢測預(yù)警平臺, 提高政府?dāng)?shù)據(jù)安全的等級, 更好地為民眾、企業(yè)和第三方機構(gòu)開發(fā)利用政府?dāng)?shù)據(jù)的工具和應(yīng)用提供安全可靠的產(chǎn)品, 從而為企業(yè)和民眾為政府?dāng)?shù)據(jù)利用提供安全保障。

　　四、我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的共享機制運行及優(yōu)化

　　在政府?dāng)?shù)據(jù)釋放的價值不斷顯現(xiàn)的過程中, 全方位推進我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的共享機制的運行, 并創(chuàng)新具體工作措施對共享機制進行優(yōu)化, 從而推進數(shù)據(jù)開放進程。

　?。ㄒ唬┪覈?dāng)?shù)據(jù)開放的共享機制運行模式

　　一是建立網(wǎng)絡(luò)布局模式。首先, 要建立統(tǒng)一的省級數(shù)據(jù)開放平臺, 建設(shè)集約的政府?dāng)?shù)據(jù)共享機房, 建立金融、地理、人口、統(tǒng)計等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)目錄和數(shù)據(jù)交換體系, 確保一個數(shù)據(jù)文件無需一個指定的 (特別是付費的) 應(yīng)用程序才能訪問, 實現(xiàn)不同業(yè)務(wù)部門間的跨地域協(xié)調(diào)通力合作;其次, 要加快省、市、縣三級的數(shù)據(jù)中心和電子文檔等相關(guān)共享設(shè)施的建設(shè), 同時, 完成對電子文件的辦理、歸檔保存和利用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的規(guī)范管理, 有效聯(lián)通政府本部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和平行單位的共享數(shù)據(jù), 實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享跨部門全覆蓋;最后, 要強化政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的管理機制的建立, 豐富數(shù)據(jù)開放的實質(zhì)和深刻內(nèi)涵, 在收集數(shù)據(jù)和廣泛利用方面提升內(nèi)在推動力, 統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范, 全力抓好網(wǎng)上辦事統(tǒng)一流程規(guī)范、服務(wù)規(guī)范和共享信息目錄、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的編制工作, 打破數(shù)據(jù)壁壘, 讓政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)揮應(yīng)有的效用。

　　二是建立線下運營模式。線下布局就是在各個地區(qū)建立各級的政務(wù)中心, 以網(wǎng)絡(luò)平臺為基礎(chǔ), 以具體便民業(yè)務(wù)為抓手, 有效提升了政府工作效率和政府為民服務(wù)的能力, 按照行政區(qū)域的劃分, 我國政務(wù)中心可以分為省級、市級、縣區(qū)級三個級別, 把打造集行政審批、電子監(jiān)察、績效管理、便民服務(wù)等功能為一體的政務(wù)平臺為努力方向, 實現(xiàn)網(wǎng)上窗口與審批系統(tǒng)、監(jiān)察系統(tǒng)的有效銜接和跟進數(shù)據(jù)同步, 充分利用大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢強化政府效能。具體構(gòu)建如圖6所示。

圖6 省市縣區(qū)三級政務(wù)中心

　　省級政務(wù)中心實行一個窗口受理、一站式審批和一條龍服務(wù), 運用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新窗口服務(wù)作為展現(xiàn)政府形象的重要手段, 并通過工商、稅務(wù)等部門的通力協(xié)作, 簡化行政審批的各項手續(xù)環(huán)節(jié)降低企業(yè)辦理相關(guān)業(yè)務(wù)機會成本;市級政務(wù)中心基本模式與省級政務(wù)中心相同, 為企業(yè)提供一站式辦理、一條龍服務(wù), 實現(xiàn)多證聯(lián)辦, 減少企業(yè)辦理證件的機會成本, 從而分享政府?dāng)?shù)據(jù)開放資源共享的成果;縣區(qū)級政務(wù)中心更加注重便民服務(wù), 簡化為人民服務(wù)的辦事流程, 實行一條龍的服務(wù), 全力推行“全科社工”的服務(wù)模式, 社區(qū)工作人員全面掌握與民眾生活切實相關(guān)的業(yè)務(wù)知識和規(guī)范流程, 使民眾的訴求在一個窗口得到解決。

　?。ǘ┪覈?dāng)?shù)據(jù)開放的共享機制優(yōu)化

　　一是利用大數(shù)據(jù)支撐數(shù)據(jù)整合的技術(shù)創(chuàng)新。首先, 要建立大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃。依托大數(shù)據(jù)技術(shù), 把我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作囊括進國家戰(zhàn)略之內(nèi), 我國可以借鑒新加坡的智慧國家計劃和美國的《大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展計劃》的先進經(jīng)驗, 對數(shù)據(jù)開放工作做出適當(dāng)安排, 并對政策法規(guī)、行政管理、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面做出明確規(guī)定, 通過專業(yè)的技術(shù)軟件分析數(shù)據(jù)間的潛在聯(lián)系和內(nèi)在價值, 從而提高政府決策水平和為民服務(wù)的能力。其次, 要重視市場的作用。推進政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享以政府部門為主體, 但也要重視市場的作用, 重視與一些具有雄厚實力的大企業(yè)合作, 特別是與創(chuàng)新型企業(yè)合作, 能夠為政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享提供決策參考, 使得在推進我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享中達到事半功倍的效果, 引領(lǐng)我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享機制的不斷發(fā)展。最后, 要做好安全維護工作。出于安全和保密的考慮, 要對訪問權(quán)限做出規(guī)定和限制。并對訪問的民眾和數(shù)據(jù)安全進行類別屬性劃分設(shè)置不同的訪問權(quán)限, 對于安全級別高的數(shù)據(jù)需要經(jīng)過后臺審核批準(zhǔn)方可利用。此外, 要對政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺進行全程監(jiān)控和加密工作, 確保數(shù)據(jù)安全, 防止惡意行為的入侵, 保障政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享平臺安全平穩(wěn)運行。

　　二是突破信息共享利益瓶頸的協(xié)調(diào)機制創(chuàng)新。首先, 要制定信息增值利用法律法規(guī), 政府?dāng)?shù)據(jù)開放要重視對政府?dāng)?shù)據(jù)的增值開發(fā), 并要制定統(tǒng)一的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn), 使其成為民眾利用政府的行為規(guī)范。我國可以借鑒英國的《公共部門信息再利用條例》和歐盟的《公共部門信息再利用指令》, 制定政府?dāng)?shù)據(jù)信息增值利用相關(guān)的法律法規(guī), 不僅要在理論上進行闡述和完善, 還要制定執(zhí)行有力的政策性文件, 從而有效保障信息增值利用。其次, 要鼓勵多元化信息増值合作模式。政府?dāng)?shù)據(jù)不僅涉及政府部門, 也涉及企業(yè)、民眾等多方主體, 因此, 要引入市場機制, 拓寬政府?dāng)?shù)據(jù)的增值開發(fā)的不同主體, 政府部門可以加強與強勢企業(yè)和非盈利組織的合作, 利用這些企業(yè)先進的技術(shù)和管理理念以及豐富的經(jīng)驗, 從而有效推進政府?dāng)?shù)據(jù)增值開發(fā), 創(chuàng)造更多的經(jīng)濟價值。最后, 要構(gòu)建合理的價格體系。開放的數(shù)據(jù)形式包括各類政府管理服務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)、地理信息數(shù)據(jù)、氣象數(shù)據(jù)等, 國外政府?dāng)?shù)據(jù)開放采用誰利用誰付費的原則, 美國是通過企業(yè)利用政府?dāng)?shù)據(jù)來進行開發(fā), 提高企業(yè)的經(jīng)濟效益, 從而為國家繳納更多的稅收, 來增加政府的財政收入;英國是通過對不同類型的政府?dāng)?shù)據(jù)設(shè)置使用許可證, 通過用戶點擊許可證來進行收費, 其中許可證是免費的, 只是對增值信息的部分進行收費。政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享就是要發(fā)揮政府部門的優(yōu)勢, 積極吸收其他主體的發(fā)展優(yōu)勢, 只有這樣, 才能夠建立科學(xué)系統(tǒng)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享機制。

　　三是提升績效管理的績效考核機制創(chuàng)新。首先要加強立法保障和制度建設(shè), 制定政府績效考核的法律和法規(guī), 對績效考核的目標(biāo)、內(nèi)容和方式做出明確規(guī)定, 明晰各個部門的工作職責(zé), 強化工作措施, 規(guī)范政府行為, 從而讓政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享績效考核更加科學(xué), 并定期對各部門政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作進行督導(dǎo)考評, 同時, 強化社會監(jiān)督的力量, 吸引更多的公眾參與進來, 通過綜合評分, 確定績效考評結(jié)果, 并將考評結(jié)果通報各單位, 真正做到全方位考核。其次, 要制定多元化的績效考核主體機制, 對政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的績效考評除了專門的政府機構(gòu)進行考評之外, 還應(yīng)該多吸引社會公眾多方參與到績效考評當(dāng)中, 要建立科學(xué)的績效考評指標(biāo), 統(tǒng)籌兼顧各方利益, 嘗試在政府門戶或者公共平臺設(shè)立公眾評價頁面, 在民眾業(yè)務(wù)辦理之后, 對公務(wù)人員的服務(wù)做出客觀的評價。另外, 要積極收集民眾對政府績效考核的相關(guān)想法, 年末進行多方評估, 綜合考評結(jié)果, 使得考評結(jié)果能夠公平公正公開。最后, 要強化績效考核評估, 績效考核應(yīng)起到的激勵效用在政府績效考核中并未真正得以體現(xiàn), 考核體系不健全和考核過程走過場等, 都無法起到改變政府行為以提升政府績效的目的。因此, 建立科學(xué)的績效考評體系, 不斷完善績效考評的相關(guān)流程和制度, 對每次的評估結(jié)果做到及時反饋, 針對查找出的問題提出有建設(shè)性的整改意見, 及時進行整改, 形成績效考評閉環(huán), 從而有效推動我國政府?dāng)?shù)據(jù)資源實現(xiàn)真正的共享。

　　四是設(shè)計有效價值共創(chuàng)機制的信息整合手段創(chuàng)新。首先, 要采用多項激勵手段。政府?dāng)?shù)據(jù)涉及社會的方方面面的信息, 蘊涵的價值也是非常豐富的, 因此, 在價值共創(chuàng)的過程中, 要提高企業(yè)和民眾對政府?dāng)?shù)據(jù)價值共創(chuàng)的意識, 并采用各種激勵的手段來鼓勵社會不同的主體參與其中, 并為其提供一個良好的價值共創(chuàng)的環(huán)境, 引導(dǎo)企業(yè)和民眾廣泛參與到價值共創(chuàng)中來, 濃厚全民共創(chuàng)的氛圍。其次, 要加強多元化主體參與。政府?dāng)?shù)據(jù)作為一種準(zhǔn)公共物品, 公共物品無排他性, 因此, 其價值是供全社會來利用的, 因此, 需要全社會廣泛的參與來進行價值共創(chuàng), 不單要發(fā)揮政府部門主動作為的積極性, 還要帶動企業(yè)和民眾及第三方機構(gòu)的共同合作, 充分參與其中, 并把政府?dāng)?shù)據(jù)開放運用到商業(yè)領(lǐng)域, 由企業(yè)等盈利性組織進行開發(fā), 供大眾利用, 讓開放數(shù)據(jù)為企業(yè)帶來新的商業(yè)發(fā)展機遇, 通過利用數(shù)據(jù)的開發(fā)利用挖掘價值為社會各個主體帶來價值。最后, 要推進多元化渠道提升。目前, 我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的入口是門戶網(wǎng)站和政務(wù)論壇等, 并不斷擴大信息交互的手段, 是公民政治表達和實現(xiàn)利益訴求的主要方式之一, 通過政務(wù)公開真正樹立政府體察民情, 解民意分民憂的良好形象, 依托政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺, 提升不同部門協(xié)同作戰(zhàn)的能力, 就需要政府采取多種方式, 體現(xiàn)多元化的渠道公開共享, 為全社會價值共創(chuàng)提供多種手段, 建立科學(xué)長效的政府?dāng)?shù)據(jù)價值共創(chuàng)機制。

　　五、結(jié)語

　　大數(shù)據(jù)時代把數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略資源提升到一個新的高度, 數(shù)據(jù)的內(nèi)在價值不斷顯現(xiàn)和提升, 政府作為海量數(shù)據(jù)的主要擁有者, 打破“數(shù)據(jù)是權(quán)力和利益”的阻礙、實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享已刻不容緩。國內(nèi)雖有研究者對國外政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享政策法規(guī)保障進行了介紹, 但開放共享機制的研究在學(xué)術(shù)界尚剛剛起步。本文試圖探索并構(gòu)建我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的共享機制, 通過數(shù)據(jù)開放平臺為載體, 實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放的精細(xì)化和互動化, 構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn), 強化頂層設(shè)計, 成立從中央到地方的專門組織機構(gòu), 充分發(fā)揮監(jiān)督和保障作用, 尋求不同政府部門之間、政府與企業(yè)之間的利益平衡關(guān)系, 對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的邊界和使用權(quán)限作出規(guī)定, 從法律上保障政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享進程的推進。另外, 強化政府部門和非政府部門的合作機制, 推動政府?dāng)?shù)據(jù)和行業(yè)數(shù)據(jù)的有效融合, 逐漸形成政府?dāng)?shù)據(jù)紅利不斷惠及民眾的良好局面。

　　作者：馬海群 江尚謙