摘要：浙江省“最多跑一次”改革顯示, 將評價改革成效的權力交給人民群眾, 扭轉以往政府中心主義的改革邏輯, 是浙江省得以實質性推進簡政放權的重要經驗。在浙江省委省政府領導下, 各地、各部門都把運用“互聯網+”技術作為“最多跑一次”改革的必備要素, 通過推進政務標準化, 促進不同部門、不同層級和不同區(qū)域政府的數據共享, 形成了整體性政府的改革模式, 在提高行政效率、規(guī)范權力運行和降低體制成本等方面都取得了顯著成效。深化“最多跑一次”改革, 需要進一步實現政務標準化和信息共享, 其關鍵不只在于技術革命, 也在于管理創(chuàng)新;不應在于權力集中, 而在于部門協調。
浙江“最多跑一次”改革自2016年12月提出后, 迅即在全省全面推開, 形成了各地、各部門積極探索、改革創(chuàng)新的熱潮。2018年1月, 中央全面深化改革領導小組審議了《浙江省“最多跑一次”改革調研報告》并予以肯定。2018年3月, “最多跑一次”被正式寫入李克強總理的政府工作報告。
一年多來, “最多跑一次”改革已經取得顯著成效, 積累了重要經驗, 但也存在政務標準化水平低、“信息孤島”以及一些改革與法律法規(guī)相沖突等問題。2018年1月2日, 浙江省委書記車俊在全省全面深化改革大會上表示, 要深化認識、豐富內涵、拓展外延、提升質量, 堅定不移推動這項改革向縱深發(fā)展。受浙江省委政研室委托, 浙江大學公共管理學院成立了“最多跑一次”改革研究課題組, 訪問了浙江省機構編制辦公室等與“最多跑一次”改革緊密相關的核心部門, 同時調研了杭州市、衢州市等地的改革進展。杭州市是浙江省較早開始探索電子政務、移動政務的地區(qū), 衢州市則在改革中率先形成了“一窗受理、集成服務”的新模式, 兩者分別代表了省內發(fā)達地區(qū)、相對欠發(fā)達地區(qū)的改革進展?？绮块T、跨層級和跨地區(qū)的實證調研, 能夠更好呈現浙江省“最多跑一次”改革的實踐進程。與此同時, 課題組以體驗式調查方式走訪了杭州“市民之家”等多個行政服務中心, 登錄了浙江政務服務網、政務服務APP等實際感受“最多跑一次”的在線用戶體驗?；谶@些調研, 結合課題組前期在杭州市桐廬縣和湖州市德清縣等地的實證研究發(fā)現, 以及對湖北省武漢市“三辦改革”、江蘇省“不見面審批”等具體做法的調研, 我們形成了以下研究報告。
一、浙江省“最多跑一次”改革的緣起與進展
浙江省“最多跑一次”改革始于2016年12月, 旨在以“最多跑一次”的理念和目標深化政府自身改革, 并由此撬動經濟體制改革、公共服務體制改革和權力運行機制改革等。這一改革既是對中央政府主導的“放管服”改革的響應和落實, 也是對浙江省自2014年以來“四張清單一張網”改革的推進與深化。當然, “最多跑一次”改革并不只是浙江省以往政府改革的簡單延續(xù), 而是試圖通過創(chuàng)新理念、借力技術, 形成整體性政府的改革模式, 增創(chuàng)浙江省經濟社會發(fā)展的體制機制新優(yōu)勢。
浙江省推進“最多跑一次”改革, 有著扎實的前期工作基礎。2013年黨的十八屆三中全會后, 浙江省在全國率先啟動、推行政府權力清單制度, 并在權力清單之外制定了“企業(yè)項目投資負面清單”、“政府責任清單”, 以及“省級部門專項資金管理清單”, 旨在更好約束行政權力、優(yōu)化營商環(huán)境。針對當時浙江省未建立省級行政服務大廳的客觀現狀, 時任省委副書記、省長李強提出了建設“在線政務大廳”的設想, 即通過建立全省統(tǒng)一的政務服務互聯網, 為市民和企業(yè)提供咨詢、辦事和查閱等多種服務。2014年6月, 浙江省“政務服務網”正式上線, 從而奠定了浙江省“四張清單一張網”的基本格局。依托政務服務網, 浙江省公布了省市縣三級部門的所有服務事項, 以及42個省級部門權力清單上的4236項行政權力。到2014年10月底, 全省101個市、縣 (區(qū)) 的政府部門“權力清單”在浙江政務服務網正式向社會公布, 以此保證政府部門“法無授權不可為”。至此, 市民和企業(yè)可以在政務服務網完成水電煤繳費, 也可以查詢政府服務的辦事流程和民生事項。不過, 由于各職能部門往往需要市民、企業(yè)按照特定流程攜帶身份證等證明材料前往不同部門辦理手續(xù), 大部分政務事項仍然不能通過政務服務網完成。
以政府部門為主體推進簡政放權、清理非行政審批許可事項, 盡管取得了較大成效, 但始終未能徹底清理大量不必要的、重復的行政審批事項, 始終難以實質性地降低市民、企業(yè)獲得政務服務的成本, 甚至常常出現“證明你媽是你媽”的現象。2015年5月6日, 國務院總理李克強在國務院常務會議上嚴厲批評了這一現象, 要求各部門、各級政府扎實推進“放管服”改革。為了使政府改革更好轉化為市民、企業(yè)的滿意感、獲得感, 切實優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境, 浙江省明確提出以“最多跑一次”改革推進與深化“四張清單一張網”。與以往改革相比, “最多跑一次”的主語由政府轉變?yōu)榱耸忻瘛⑵髽I(yè), 即“按照群眾和企業(yè)到政府辦事‘最多跑一次’的理念和目標”, “從與群眾和企業(yè)生產生活關系最緊密的領域和事項做起”, “倒逼各地各部門簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”。換言之, “最多跑一次”不再是從政府自身邏輯出發(fā), 而是以市民、企業(yè)等的辦事體驗為出發(fā)點倒逼政府及其部門改革, 具有顯著的“需求導向”、“問題導向”、“效果導向”等特點。在許多以往的政府改革創(chuàng)新項目中, 政府官員和專家是改革的提出者、倡導者和評價者, 大量市民游離在政府改革之外, 不僅無法參加改革過程, 從公共服務或社會治理中獲益, 甚至未必充分知曉這些政府改革。以政府自身邏輯出發(fā)梳理行政權力已不容易, 要使這些工作立竿見影有成效, 實實在在轉化為市民、企業(yè)的獲得感就更加困難了。也正因此, 浙江省委省政府最初提出“最多跑一次”改革時并未得到所有干部的支持。有干部認為, 為避免改革沒有回旋余地, 可以先從個別部門、個別地區(qū)先行先試, 待取得成效后再全面鋪開。不過, 浙江省委省政府認為, “ (黨委和政府) 不能因為怕擔當而不去改革”。 2017年2月, 浙江省人民政府印發(fā)《加快推進“最多跑一次”改革實施方案的通知》, 明確要求“省市縣鄉(xiāng)四級全面推進‘最多跑一次’改革”。
作為一項自上而下推動的重大改革, 浙江省委省政府建立了實質性的領導班子, 協調各部門共同推進“最多跑一次”改革。省委書記車俊高度關注改革進程, 省長袁家軍每兩個月召開一次專題會議, 常務副省長馮飛每個月召開例會, 以強化這一改革的頂層設計。在工作機制上, 浙江省設立了省政府推進“最多跑一次”深化“四單一網”改革協調小組, 以及由省政府辦公廳、省編辦、省發(fā)展改革委、省法制辦等單位組成的“最多跑一次”改革專題組。在改革實踐進程中, 省政府辦公廳承擔了主要協調工作, 負責協調省編辦、省信訪局, 以及省發(fā)改委 (企業(yè)投資項目) 、省工商局 (商事制度改革) 、省公安廳和省人力社保廳等 (便民服務) 職能部門的具體工作, 如事項梳理、標準化和數據共享、對接等。
除了扎實的領導機制和有效的工作機制, “互聯網+政務服務”是浙江省得以實質性推進“最多跑一次”改革的重要技術支撐。在省級層面, 浙江省早在2015年11月就成立了數據資源管理中心。在“最多跑一次”改革中, 省數據資源管理中心與省編辦等職能部門通力合作, 選取市民、企業(yè)辦件量最多的前100個事項集中攻關, 明確提出“讓數據跑代替老百姓跑”的口號。針對每一個事項, 各部門以事項標準化為切入點, 統(tǒng)一主項名稱、子項名稱、適用依據、申請材料、辦事流程、業(yè)務經辦流程、辦理時限和表單內容等, 并將辦事材料分門別類整理為數據目錄, 區(qū)分出可以由其他部門提供共享的數據、本部門產生的數據, 以及必須由辦事者提交的數據等。在此基礎上, 浙江省同步推進了各省級單位的數據倉建設, 并基于個人、法人的數據庫建設, 謀劃了省市兩級資源共享的大數據中心。各部門圍繞“數據”的一系列工作, 致力于通過政府內部的數據共享, 最大程度地減少市民、企業(yè)辦事時所需提供的證明材料;通過部門間的系統(tǒng)對接, 最大限度地簡化市民、企業(yè)在部門間兜兜轉轉的辦事流程, 降低他們的辦事成本。通過這一改革, 浙江省逐步從“政務服務+互聯網”實現了向“互聯網+政務服務”的轉變。以往, 政務服務網是傳統(tǒng)政府行政體系的增加項, 主要提供政務咨詢等服務, 市民和企業(yè)仍然需要依據行政流程跨部門流動辦事;現在, 政務服務網成為了政府行政的“大腦”, 市民、企業(yè)在辦理事項時只要到責任部門“一窗受理”, 即可獲得后臺各部門間數據共享、系統(tǒng)對接后提供的“集成服務”。行政服務辦事大廳、政務服務網、自助終端機, 以及政府服務APP則成為了無縫對接“互聯網+政務服務”與市民、企業(yè)的接口橋梁。不過, 受制于數據共享、對接進程的工作量, 目前的政務服務形態(tài)仍然是以“線下服務為主、線上服務為輔”, 即更多以行政服務辦事大廳這一載體為市民、企業(yè)提供便利。
值得注意的是, “最多跑一次”改革盡管是浙江省委省政府自上而下推動的政府改革項目, 但它仍然保留了地方政府因地制宜、因時制宜創(chuàng)新的自主性, 省委省政府把自身角色嚴格界定為引導、規(guī)范和支持。一是明確目標, 通過頂層設計引導地方政府開展“最多跑一次”改革。以發(fā)布《加快推進“最多跑一次”改革實施方案的通知》為標志, 浙江省政府明確了以人民為中心的改革思想, 確立了“一窗受理”、“網上辦理”等主要改革方向和切入點。二是規(guī)范進程, 通過加大考核督查, 啟動追責機制, 確保各地、各部門都能夠切實推進“最多跑一次”改革。三是提供支持, 即要求各省級部門為各地區(qū)同系統(tǒng)的政務服務工作提供業(yè)務培訓, 支持地方政府推進改革進程。在統(tǒng)一目標方向的前提下, 地方政府可以根據當地經濟社會發(fā)展、地理區(qū)位等實際情況, 選擇適當的切入點探索推進“最多跑一次”改革的方式方法。如在經濟相對欠發(fā)達的衢州市, 企業(yè)投資項目、商事服務和便民服務事項辦理人次總體較少, 當地政府就首先探索了“一窗受理、集成服務”這一模式, 以物理集成為突破口倒逼各部門再造流程、減少事項。在人口數量密集且前期電子政務發(fā)展基礎良好的杭州, 當地政府就把“互聯網+政務服務”作為突破口, 實現了“60分鐘完成不動產登記”的杭州速度。在工業(yè)化、城市化處于快速發(fā)展期的湖州市德清縣, 當地政府則嘗試了企業(yè)投資項目“并聯審批”、“區(qū)域環(huán)評”和“標準地建設”等新做法。
二、“最多跑一次”改革成效
浙江省“最多跑一次”改革自提出以來, 在較短時間內就取得了顯著成效。從短期來看, 浙江省“最多跑一次”改革較好提升了政府便民服務、商事登記和企業(yè)投資審批項目等的辦事效率, 降低了市民、企業(yè)的辦事成本;從長遠來看, 浙江省“最多跑一次”改革超越了行政管理意義上的效率提升, 它通過以事項為載體撬動了跨部門的流程再造, 倒逼各部門減少行政權力, 在推動簡政放權、規(guī)范行政權力行使等方面成效顯著, 已經初步顯現出推動經濟社會體制全面深化改革的撬動效應。而且, 浙江省在“最多跑一次”改革中探索形成了基于“互聯網+政務服務”的整體性政府改革模式, 也為下一階段黨和國家機構改革積累了重要經驗。
1. 政府行政效率明顯提高
在政府管理領域, 服務質量和行政效率始終是各國人民詬病政府的重要內容, 中國政府也不例外。改革開放后, 老百姓到政府辦事“門難進”、“臉難看”的問題長期存在、極為突出。中國綜合社會調查 (2015) 顯示, 只有極少部分 (3.3%) 市民表示他們相當滿意獲取政府公共服務的便利程度, 但有近三分之一 (29.2%) 的市民明確表示不滿意。中國老百姓對于政府公共服務的不滿, 首先表現為信息獲取困難, 即不了解應當如何完成某個政務服務事項。如有將近一半 (48.2%) 的市民認為, 他們到政府機關辦理公司注冊、房產過戶、申請護照等類似事項時, 要獲得完整、有效和易懂的辦事介紹材料是相當困難的。老百姓不滿政府服務的另一個原因是效率低下。即便是在提出建設服務型政府后, 老百姓仍然較為普遍地認為政府部門辦事效率不高。在常見政務事項中, 老百姓認為行政效率最高的是“辦理身份證”, 但仍然有將近五分之一 (18.5%) 的市民認為該事項的辦理效率較低。老百姓對到政府部門開證明的評價最低, 有將近三成 (28.9%) 老百姓認為政府部門開具證明的辦事效率較低 (表1) 。
以政務服務事項中辦事頻次最高的100個事項入手, 浙江省“最多跑一次”改革在解決市民、企業(yè)到政府部門辦事難、辦事慢等突出問題方面取得了顯著成效。2016年12月以來, 浙江省各級政府通過部門間流程再造和權力重構, 系統(tǒng)梳理、公布了“最多跑一次”事項清單。按照省委省政府的界定, “最多跑一次”是指市民和企業(yè)到政府辦理一件事情, 在申請材料齊全且符合法定受理條件時, 從受理申請到形成辦理結果的全過程之需要一次上門或零上門。到2017年12月, 浙江省“最多跑一次”事項實現比例已經超過九成, 意味著市民、企業(yè)不再需要輾轉奔波于各個部門之間開齊證明才能獲得便民服務、商事登記和企業(yè)投資項目的審批。
通過推進政府部門間的信息共享和流程再造, “最多跑一次”改革在最大限度為市民、企業(yè)獲得政務服務創(chuàng)造便利條件的同時, 也大大提高了行政效率。在便民服務方面, 杭州市已經實現平均60分鐘完成不動產登記, 是全國最快速度;在商事證照登記方面, “多證合一”證照辦理的時間壓縮到了1-2個工作日;在企業(yè)投資審批項目方面, 全省平均所需時間為104個工作日, 嘉興更是壓縮到了45個工作日。圍繞“最多跑一次”改革開展的多次滿意度調查中, 辦事群眾對改革的滿意度均達到了90%以上。
2. 撬動全面深化改革初顯成效
改革開放以來, 中國政府在經濟社會發(fā)展中扮演了積極而重要的作用, 但也存在一些政府部門在行政管理中未能秉公執(zhí)法的現象, 造成了經濟社會運行中相對較高的體制成本。中國綜合社會調查 (2015) 顯示, 各有約五分之一的老百姓認為政府并不能夠做到公平執(zhí)法 (18.7%) 、不會秉公辦事 (21.8%) 。在老百姓看來, 不少政府部門始終未能做到依法行政 (表2) 。在交通違章、違法經營、違章建筑和餐館衛(wèi)生等常見的行政執(zhí)法或市場監(jiān)管領域, 都有約三分之一的老百姓認為政府部門沒有做到依法辦事。政府部門不能嚴格執(zhí)法, 市民、企業(yè)為了能夠辦成事, 就常常需要付出額外成本。在調查中, 有40.2%的老百姓表示, 他們經常會為了辦事給公職人員送禮, 也有33.9%的老百姓表示他們有時會這么做。上述兩個數據不僅表明我國政府仍然存在相當高的體制成本, 也意味著廉政政府建設仍然面臨著相當大的挑戰(zhàn)。
表1 政府有關部門辦事效率的市民評價 (百分比, %)
表2 政府部門依法辦事的市民評價 (百分比, %)
浙江省“最多跑一次”改革在規(guī)范行政權力運行方面取得了顯著成效。在“最多跑一次”改革提出之初, 浙江省委省政府就明確提出, 這一改革盡管始于政府改革, 但它絕不限于行政效率提升。按照浙江省委省政府的政策初衷, “最多跑一次”改革不僅旨在改善政務服務質量, 更是推動浙江省經濟社會體制全面深化改革、再創(chuàng)體制機制優(yōu)勢的“牛鼻子”。換句話說, “最多跑一次”改革不但要在現有體制機制框架內提高管理效率, 也要基于市民、企業(yè)的需求導向, 倒逼政府減少不必要的行政權力、規(guī)范行政權力的行使方式, 進而重構政府與市場、社會的關系, 提高浙江省在經濟社會發(fā)展中的制度優(yōu)勢。2016年12月以來, 浙江省“最多跑一次”改革借助“互聯網+政務服務”等的力量, 業(yè)已初步顯現了在規(guī)范行政權力運行方面的作用。通過“最多跑一次”改革, 浙江省各地、各部門都建立了更為規(guī)范、清晰的事項辦理程序和標準, 并通過政府在線政務系統(tǒng)給予固化。與以往基于辦事人員的行政審批和政務服務相比, 依托互聯網建立新的政務系統(tǒng)標準化程度更高, 最大限度地增進了權力行使的規(guī)范化程度, 減少了辦事人員的隨意性, 降低了個人將公共的行政權力服務于私人利益的可能性。截至2017年11月30日, 浙江省級網上辦事事項達到797項, 占全部事項的79.7%;市縣兩級網上辦事事項平均為787項和546項, 開通率分別達到66.6%、65.8%。以“互聯網+”為依托, 浙江省較大程度實現了“把權力關進制度的籠子里”。
3. 整體性政府改革模式基本形成
除了提高政務服務效率、撬動全面深化改革, 浙江省“最多跑一次”改革的又一重要成效是形成了整體性政府的改革理念, 并通過活躍的地方創(chuàng)新為下一階段黨和國家機構改革積累了重要經驗。與以往以部門為主體、以權力事項為依托的行政審批制度改革相比, “最多跑一次”改革充分發(fā)揮浙江省“四張清單一張網”的前期工作基礎, 借力“互聯網+”的技術支撐優(yōu)勢, 賦予了老百姓評價政府改革成效的權力, 形成了整體政府的改革模式。對外, 它為老百姓提供了無縫隙而非碎片化的政務服務;對內, 它增進了各部門的團結協作, 在很大程度上減少了互相推諉現象。
浙江省各地在“最多跑一次”改革進程中開展了各項差異化探索。在省委省政府的大力推動下, 各地、各部門圍繞“最多跑一次”改革目標, 因地制宜、因時制宜, 在便民服務、商事登記和企業(yè)投資項目審批等領域探索了更好回應人民訴求、提高行政效率的模式。除了前述省級部門和杭州、衢州和湖州市德清縣等的改革模式, 其他地區(qū)如紹興市諸暨市提出了“一張身份證辦一生事”的新理念, 金華市優(yōu)化了“就近跑”事項辦理地點的人性化、精細化布局, 麗水市云和縣結合自身特色打造了15分鐘辦事圈, 臺州市椒江區(qū)大陳鎮(zhèn)提出了“漁小二”代辦制, 寧波市海曙區(qū)探索了“全科工作人員”的新機制等。這些實踐為浙江乃至全國的“放管服”改革提供了重要經驗。
三、浙江省“最多跑一次”改革的基本經驗:整體性政府的理念與實踐
2016年以來, 以浙江省“最多跑一次”改革為代表的政府改革, 形成了整體性政府的改革新模式, 有效提高了行政效率, 撬動了經濟社會體制的全面變革。與以往政府改革相比, 整體性政府改革突出強調應以人民為中心, 把人民群眾的獲得感、滿意感作為評判改革成效的標志, 較好解決了以往政府部門間、層級間互相推諉、責任不明的情形, 顯著提高了政府改革的成效。浙江省“最多跑一次”改革為推進整體性政府改革提供了如下重要經驗。
第一, 賦權市民、企業(yè)倒逼政府改革, 以人民為中心的發(fā)展思想是“整體性政府”改革模式的重要前提?！白疃嗯芤淮巍备母锸菍χ醒胝胺殴芊备母锏姆e極響應和地方探索, 但它又超越了以往政府中心主義的簡政放權模式。在以往改革中, 政府盡管也把提高行政效率、改善服務質量作為重要目標, 但在政府中心主義的改革模式下, 不少政府都更關注“投入”指標、“過程”指標, 即以減少、下放了多少行政權力為標準衡量政府改革的力度與成績。這種改革與大型科層制組織的行政邏輯高度匹配, 能夠在較短時間內調動各部門、各層級政府力量梳理行政權力, 但卻難以避免部門利益引發(fā)的改革失敗。在大型科層制組織中, 各部門都存在保留、擴大權力的本能, 并不愿意下放核心權力影響所在部門的長遠利益。也正因此, 一些地區(qū)出現了較高層級政府取消“無用”權力, 或將“無用”權力下放給下級的情形, 如一些平原地區(qū)把草場治理、礦產管理等在當地并不適用的權力下放給較低層級政府。在市民、企業(yè)等提出質疑時, 各部門也難以避免地會出現互相推諉的情形, 進而導致政府改革較難切實轉化為老百姓的滿意感、獲得感。“最多跑一次”改革以結果為導向, 明確把市民、企業(yè)的辦事體驗作為評判標準, 賦予了市民、企業(yè)評價政府改革成效的權力, 由此倒逼各部門協力推進改革, 形成了整體性政府的改革模式。浙江省在本輪政府改革中, 市民、企業(yè)不再需要與碎片化的政府部門打交道, 他們只需向“政府”提出政務服務或行政事項的具體訴求, 就能獲得政府作為一個整體提供的符合法律法規(guī)要求的高效服務。相關政府部門則需要通過內部的權力重構、流程再造和信息共享, 響應市民、企業(yè)提出的訴求。換言之, 市民、企業(yè)只需要通過一個窗口來獲得服務, 而多個政府部門則需要集成提供服務。這種以人民為中心的發(fā)展思想, 解決了以往政府中心主義所導致的部門主義、碎片主義, 通過賦權于市民、企業(yè), 為整體性政府改革創(chuàng)造了條件。
第二, 強化縱向問責, 以省委省政府牽頭的領導機制是浙江省得以較快推進“最多跑一次”改革的組織保障。以人民為中心的發(fā)展思想是整體性政府得以建立的重要理念基礎, 但理念的落實需要組織的制度安排。在現代國家, 政府需要明確不同層級、不同部門的職責權限, 以提高大型組織的行政效率。已有關于科層制組織的研究已經表明, 龐大的規(guī)模會導致組織缺乏對外部反饋的及時響應, 因而科層制組織普遍存在低效率、剛性、保守主義等問題。也正因此, 盡管“服務型政府”早在黨的十六大后就成為主導中國政府改革的核心目標, 不少地方政府卻始終未能從根本上轉變行為模式。為了解決這一問題, 浙江省委、省政府在“最多跑一次”改革中承擔了重要的領導責任, 并建立了由省委書記和省長牽頭的實質性領導機制, 通過強化縱向問責機制, 彌補地方層面橫向問責機制的不足, 從而確保各部門、各級政府都能真正重視并推進落實“最多跑一次”改革。
第三, 創(chuàng)新政策工具, “互聯網+政務服務”是浙江省在分權體制下推進整體性政府建設的技術支撐。在以人民為中心的發(fā)展理念下, “最多跑一次”改革要求各級政府和各部門實現跨層級、跨部門和跨地區(qū)的權力重構與流程再造, 即通過以事項為載體, 減少一些部門不必要的行政權力, 優(yōu)化各部門之間的辦事流程。以往, 這一改革不僅需要多次召開跨部門的協調會, 還常常會遭遇規(guī)范不統(tǒng)一以及改革短期化等問題。一方面, 在地方分權的行政體制中, 各地區(qū)、各層級政府對于同一事項的要求、流程很難統(tǒng)一, 這就導致改革的地方化傾向明顯, 難以適應城市化進程中跨地區(qū)的人口流動對統(tǒng)一政務辦事標準、流程的訴求。另一方面, 簡政放權的實質是層級間、部門間的權力重構, 但在部門利益的驅動下, 一些地方政府及其部門往往會在改革周期結束以后重新收回已經下放的權力, 從而導致改革成果難以鞏固。浙江省在“最多跑一次”改革中, 借助“互聯網+政務服務”的新技術, 除了延續(xù)以往跨部門協調會的模式推進權力重構和流程再造, 更重要的是依托互聯網建立新的政務服務系統(tǒng), 以建立更為規(guī)范、清晰的事項辦理程序和標準。與以往基于行政文書的改革相比, 依托互聯網建立新的政務系統(tǒng)標準化程度更高, 也能夠更好避免政府部門悄悄回收權力的可能性, 有助于鞏固整體性政府改革的實踐成果。
依托全新的政府改革理念、有力的領導體制和先進的互聯網技術, 浙江省的“最多跑一次”改革取得了顯著成效。而且, 課題組對江蘇省“不見面審批”和湖北省武漢市“三辦”改革的調研顯示, 上述經驗不僅適用于浙江, 也適用于其他地區(qū)。也就是說, “以人民為中心”的改革思想主導了武漢市“三辦”改革, 即“馬上辦、網上辦、一次辦”;有力的領導體制同是武漢、江蘇兩地在較短時間內取得改革成效的關鍵 ;“互聯網+政務服務”更是上述三地改革的共同點。由此可見, 浙江省“最多跑一次”改革的基本經驗具有較好的普遍適用性。
四、浙江省“最多跑一次”改革的問題與挑戰(zhàn)
浙江省“最多跑一次”改革在取得階段性成效的同時, 也存在一些需要引起重視的問題, 突出表現為市民、企業(yè)的獲得感仍然有待提高, 政府職能轉變尚不到位等方面。這些問題, 既有浙江省改革實踐的內生問題, 需要地方政府繼續(xù)轉變觀念、創(chuàng)新體制機制解決, 也有自下而上的地方化改革難以避免的外生困境, 需要高層級政府共同參與推進。
1. 作為地方實踐的內生問題
“最多跑一次”改革是以人民為中心發(fā)展思想的政府改革實踐, 并形成了整體性政府這一新的改革模式。不過, 作為一項自上而下推動的政府改革, 浙江省“最多跑一次”改革還存在著不少問題有待解決, 突出表現為部分地區(qū)和部門對于改革目標的認識不夠準確, 也缺乏以人民為中心這一政府改革理念的體制機制供給, 導致市民、企業(yè)的獲得感不強, 政府職能轉變的目標尚未完全實現。
第一, 部分地區(qū)和部門未能充分理解“以人民為中心”的新理念。在“最多跑一次”改革中, 一些地方和部門仍然存在“任務導向”的情形, 把滿足領導要求作為開展工作的出發(fā)點和落腳點, 在工作推進時過度追求完成改革任務, 以數量取勝為第一要務, 卻忽視了對改革質量的把握。如有的地區(qū)在改革中出現了形象工程、政績工程的傾向, 突出表現為重實體投入、輕制度優(yōu)化?！耙淮笆芾?、集成服務”的行政服務中心是“最多跑一次”改革的重要階段性成果, 但一些地區(qū)在建設中重硬件投入, 忽略了基于人口數量、辦事需求等合理規(guī)劃行政服務中心的空間布局, 也未能根據事項辦理頻次恰當配置行政服務中心內不同職能窗口數量和辦事人員, 一些需求旺盛的便民服務項目人力供給明顯不足, 降低了老百姓的現場滿意感。更嚴重的是, 一些地區(qū)和部門在探索“最多跑一次”改革工作方式的過程中, 出現了“為了創(chuàng)新而創(chuàng)新”的情形, 使得一些重要的創(chuàng)新成果未能有效擴散。
第二, 部分地區(qū)的政府中心主義邏輯仍然突出?！白疃嗯芤淮巍备母飬^(qū)別于以往改革的最大特征是“以人民為中心”的工作思路, 但現實改革中距離這一指導思想的切實落地仍有距離。一方面, 當前各部門雖然梳理了“最多跑一次”事項, 但這些“最多跑一次”是邏輯上的“一次”, 而不是實際上的“一次”。在實踐中, 由于政務服務信息公布不充分, 老百姓缺乏如何辦事的必要信息, 導致獲得感降低。另一方面, 一些部門、地區(qū)將“互聯網+政務服務”簡單等同于“政務服務+互聯網”, 只是簡單將政務服務信息搬上網絡, 始終未能真正發(fā)揮技術優(yōu)勢, 即未能借力互聯網技術簡化政務服務, 反而增加了工作量;始終未能樹立用戶意識, 提供用戶真正需要的資訊, 網站設計也存在瀏覽器不兼容、信息檢索功能不完善等問題, 導致政務服務網未能真正運轉起來。
第三, 部分改革措施缺乏組織保障?！白疃嗯芤淮巍备母锸峭七M治理體系和治理能力現代化的重要切入點。作為一場全方位深層次的變革, 它內在地要求重構政府組織架構、運行方式和人力資源配備。但在一些地區(qū), 改革目標提了, 方式有了, 組織能力卻沒有能夠跟上。在辦事服務中, 這突出表現為優(yōu)秀窗口工作人員的缺失、流失。目前, 行政服務大廳窗口人員往往是合同聘用工, 工資水平較低, 福利待遇很難保證, 與改革要求窗口工作人員業(yè)務熟練、技術過硬、態(tài)度良好不相匹配。在執(zhí)法監(jiān)管中, 這突出表現為專業(yè)化干部的結構性短缺。在市場監(jiān)管體制改革后, 基層站所主要基于原工商站所布局設立, 但執(zhí)法監(jiān)管中食品藥品監(jiān)管、質量監(jiān)管等的專業(yè)技術要求很高, 專業(yè)監(jiān)管人員不足, 就難以滿足“雙隨機”的監(jiān)管要求。
最后, 部分地區(qū)和部門未能準確把握政府職能轉變的根本目標。作為“放管服”改革的重要組成部分, “最多跑一次”改革強調各級政府、部門更好為市民、企業(yè)服務。簡政放權不是放而不管, 而是更好地全面履行政府職能, 在提高行政效率、改善政務服務質量的同時, 提升政府的市場監(jiān)管、社會治理能力。在實踐中, 部分地區(qū)存在重服務放權、輕執(zhí)法監(jiān)管的情形。在浙江省, 不少改革的多項舉措均以“放”為目標, 對“管”的推進多停留在宣傳倡議階段?！胺拧钡拇_有助于激活市場活力, 但長期來看, 放而不管將嚴重損害市場秩序。
2. 作為地方探索的外部制度約束
地方差異化探索是各項改革實踐因地制宜、因時制宜的重要保障。推進改革實踐、鞏固改革成果內在地要求地方實踐與國家制度之間實現良性互動。在浙江省, “最多跑一次”改革的持續(xù)推進, 業(yè)已凸顯地方改革面臨著突出的外部制度環(huán)境約束, 亟需中央協調、介入。圍繞改革目標, “最多跑一次”改革等地方實踐普遍面臨著信息孤島、法治困境, 以及長效機制缺失等問題。這些外部制度約束, 也是江蘇省、湖北省武漢市在同類改革中遭遇的突出問題。
第一, 地方改革實踐中面臨著突出的信息孤島問題, 即各部門與國家部委系統(tǒng)信息對接不暢, 導致地方性改革中沒有數據“替老百姓跑”。在浙江省, 各地盡管都響應了“最多跑一次”改革, 并在實踐中較好落實了整體性政府的改革理念, 但在全省范圍內, 改革仍然存在著碎片化現象。這一方面表現在政務標準化水平偏低, 即各層級政府、不同區(qū)域政府對事項的梳理、對同一事項所要求的材料、采用的流程以及權限的下放等都未能統(tǒng)一, 導致政務服務難以實現“就近能辦、同城通辦、異地可辦”。改革碎片化現象的另一個表現則是“信息孤島”問題, 即省內各系統(tǒng)、各地區(qū)由于條塊割裂、系統(tǒng)林立等原因, 始終未能完成信息共享、交換等工作, 降低了行政效率。在一省范圍內, 省委省政府牽頭的領導機制有可能解決跨地區(qū)、跨部門的信息共享和標準統(tǒng)一, 但伴隨著改革進程的持續(xù)推進, 浙江省與中央部委及其他省份的信息共享就將成為問題。
第二, 地方化改革與全國性法律法規(guī)沖突的問題。“最多跑一次”改革要求各層級政府和各部門以事項為載體, 減少一些部門不必要的行政權力。為了盡可能提高效率, 浙江省開展了諸如“電子證照”等改革實踐。但這些行政權力的減少、“電子證照”等全新實踐的嘗試, 都無一例外地遭遇了法治困境。就行政權力而言, 各行政部門的權力均有法律規(guī)定。在簡政放權改革中, 上級政府部門往往采用“委托交辦”的方式授權下級行政部門行使特定權力, 但這一做法使得改革始終缺乏法治保障。更為突出的問題則表現在“電子證照”等創(chuàng)新實踐之中。由于不符合成文法規(guī)定, “電子證照”只在浙江有效。一旦市民、企業(yè)需要跨省辦事, 仍然需要采用傳統(tǒng)證照, 反而增加了麻煩。
第三, 以重點任務模式推進“最多跑一次”改革, 缺乏長效機制。在“最多跑一次”改革過程中, 浙江省委省政府采用了強化縱向問責的方式, 推動各級地方政府和各部門落實整體性政府的改革模式。但重點任務總有時間限制, 往往會伴隨黨委換屆和政府改革戰(zhàn)略變化而發(fā)生轉變。也正因此, “最多跑一次”改革需要建立更為有效的長效機制, 保證地方政府始終能夠堅持以人民為中心的發(fā)展思想, 建立順應市民、企業(yè)需求的政務服務優(yōu)化機制。在現有行政體制中, 這一長效機制的建立有賴于高層級政府推動, 即做強以地方人民代表大會、監(jiān)察體制等為核心的橫向問責機制。
五、推動“最多跑一次”改革升級到2.0版
經過一年多時間的改革, 浙江省“最多跑一次”改革業(yè)已取得良好成效。不過, 正如浙江省委書記車俊所指出, “最多跑一次”改革雖已破題、遠未結束。當前, 如何充分發(fā)揮“最多跑一次”改革的撬動作用, 以政府改革為切入點推進全面深化改革, 是深化、鞏固“最多跑一次”改革成果的關鍵。基于已有進展, “最多跑一次”改革可以通過建立以人民為中心的工作機制, 加強頂層設計等深化、鞏固改革成效。同時, 浙江省也需要充分發(fā)揮“最多跑一次”改革的撬動效應, 推動經濟社會體制等重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革。
1. 鞏固“最多跑一次”改革成效
針對掣肘“最多跑一次”改革的兩個核心問題, 即政務信息公布不充分、信息孤島等, 浙江省政府可以通過繼續(xù)優(yōu)化體制機制予以解決:一是加強頂層設計, 更好協調各地區(qū)、各部門的政務標準化和信息共享, 破除整體性政府建設的制度藩籬;二是建立“以人民為中心”的工作機制, 通過打造回應型政府, 更好激發(fā)“最多跑一次”改革在提高老百姓滿意感、獲得感方面的潛力。
信息孤島是制約“最多跑一次”改革向縱深發(fā)展的重點難點問題, 但解決這一問題的關鍵不在于集權, 而在于協調。有觀點認為, 信息孤島是各地區(qū)、各部門數據管理系統(tǒng)不兼容所導致的技術問題, 以及由于市民隱私或其他敏感信息不便共享而出現的權限問題。事實上, 整體性政府的建立并不必然要求各系統(tǒng)間共享所有數據, 而是只要能夠實現跨系統(tǒng)數據對接, 在老百姓辦事時由本人授權讀取必要證明信息即可。在現階段, 信息孤島背后既不是技術問題, 也不是權限問題, 而是跨部門協調產生的管理問題。在行政分權體制下, 不同層級、不同地區(qū)政府在政務服務中要求的材料、采用的流程和下放的權限等存在差異是正常現象。當前, 浙江省的城市化進程已經進入都市區(qū)一體化的新階段, 它內在地要求城鄉(xiāng)之間、城市之間實現基礎設施、要素資源和體制機制的互聯互通。解決各部門、各地區(qū)條塊割裂、系統(tǒng)林立的現象, 關鍵在于加強“最多跑一次”改革的頂層設計, 建立全省統(tǒng)一的市場準入標準、政務服務標準, 及時總結、推廣實踐有效的地方經驗。加強頂層設計并不是要壓縮地方差異化探索的空間, 而是旨在規(guī)范、引導各地實踐, 建立跨部門、跨地區(qū)、跨層級的工作協調機制, 為“最多跑一次”改革從點上突破到面上推廣創(chuàng)造支持性條件。
針對一些改革舉措尚未能夠轉化為老百姓、企業(yè)滿意感、獲得感的問題, 政府需要意識到, “以人民為中心”的改革理念, 還得要“以人民為中心”的工作機制予以支撐。調研顯示, 制約“最多跑一次”改革成效的主要因素突出表現為政務信息公布不充分、不合理, 造成了市民、企業(yè)與政府之間的信息不對稱;一些行政服務中心資源配置不合理, 未能基于市民、企業(yè)的實際辦事需求完善空間布局和功能設置;政務服務網用戶體驗差, 更多基于管理部門而非用戶習慣設計頁面等。這些問題盡管表現形態(tài)不一, 但其根源都在于用戶導向的缺失。在深化、鞏固“最多跑一次”改革成效的過程中, 各級政府需要認識到, 政府改革并不只需要行政部門的參與, 老百姓的充分知曉、充分接受、充分使用是決定“最多跑一次”實踐成效的關鍵。換句話說, “最多跑一次”改革實踐成果的鞏固, 不能只靠政府的單方面努力, 而是只有在政府和老百姓的互動中才能實現。將“最多跑一次”進行到底, 要求各級政府確立回應型政府的基本理念, 建立老百姓需求意愿表達、用戶體驗反饋, 以及政務服務投訴三個方面為一體的制度化參與渠道, 在充分了解老百姓需求偏好的情況下, 更為精準地提供辦事服務清單、優(yōu)化辦事服務方法。
2. 發(fā)揮“最多跑一次”改革的撬動效應
浙江省自“最多跑一次”改革提出之日起, 就不只是圍繞行政效率做文章, 而是明確把撬動重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的改革作為題中之義, 致力于通過政府自身改革推進全面深化改革, 增創(chuàng)浙江經濟社會等領域的體制機制新優(yōu)勢。在“最多跑一次”改革業(yè)已取得較好階段性成果的基礎上, 浙江省委省政府明確提出要在深化“最多跑一次”改革的同時, 在“撬”字上狠下功夫, 統(tǒng)籌推進重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革取得重大突破, 不斷放大“最多跑一次”改革對全面深化改革的牽引作用。這就是說, “最多跑一次”改革是浙江選準的“牛鼻子”, 是“放管服”改革在浙江的具體實踐和前沿探索, 更是浙江各級政府職能轉變的重要引領。
完善產權制度和要素市場化配置是當前深化經濟體制改革的兩大重點任務。如何通過“最多跑一次”改革撬動產權制度和要素市場化配置改革?這里的核心思路在于, 以創(chuàng)新政府服務方式來建設最佳營商環(huán)境, 以高水平服務來支撐高質量發(fā)展。在完善產權制度方面, 我們需要不斷鞏固和發(fā)揮我省國有經濟優(yōu)、民營經濟活、多種所有制經濟共同發(fā)展的優(yōu)勢, 深化國有企業(yè)混合所有制改革, 不斷把國有資本做強做優(yōu)做大;平等對待不同產權主體, 在執(zhí)法、司法和行政實踐中加強對市場主體之間產權糾紛的公平裁決, 破除部分民營企業(yè)家心中存在的疑慮, 推動民營經濟實現新飛躍。在要素市場化配置改革方面, 這是我國現代市場經濟體系建設中長期存在的“短板”, 與商品和服務市場相比, 要素市場建設相對滯后, 勞動力、土地、資金、技術、信息等要素自由流動不暢。伴隨著勞動、資本等要素紅利逐步消失, 經濟增長主要依靠要素數量投入來驅動的格局難以為繼, 必須實現從供給要素數量驅動到供給要素質量驅動的轉變。深化要素供給的市場化改革, 提高要素供給的質量和效率, 是我國經濟可持續(xù)增長的必然要求, 也是經濟體制改革的必由之路。當前, 浙江省已經在工業(yè)領域推出了“畝均論英雄”改革, 在項目領域推出了“標準地”改革, 推行“區(qū)域能評+區(qū)塊能耗標準”、“區(qū)域環(huán)評+環(huán)境標準”, 在生態(tài)建設領域推出了主要污染物排放財政收費、綠色發(fā)展財政獎補機制等制度。接下來, 我們還需要充分利用政府的制度供給, 降低體制成本。比如在土地市場改革中, 加快實施農村集體建設用地與國有土地同等入市、同價同權, 農民宅基地在更大范圍內流轉、抵押、擔保等, 甚至著手解決由來已久的小產權房問題, 形成浙江經驗。
提高保障和改善民生水平、加強和創(chuàng)新社會治理是當前社會體制改革的主要內容。以“最多跑一次”改革撬動社會體制改革, 關鍵在于不斷完善公共服務體系, 提高公共服務水平, 讓人民群眾有更多改革獲得感;打造共建共治共享的社會治理格局, 實現政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動。在提高保障和改善民生水平方面, 我們要緊緊圍繞人民群眾對美好生活的期盼來謀劃改革。在這里, 為了讓人民群眾有更多改革獲得感, 必須實現政府的公共服務供給與人民的真實需求相匹配, 而這又要求政府能夠及時、全面、準確地掌握和辨識人民群眾的真實需求, 進而積極、高效、精準地回應和滿足人民群眾的真實需求。過去, 我們較多地從人均收入、居民消費水平等冰冷的數據來表征人民群眾的生活水平和生活質量, 而相對忽視了人民群眾共享發(fā)展改革成果的主觀感受。一些地方政府的公共服務供給呈現出一種強烈的“一廂情愿”色彩, 將“政府責任”簡化為“家長主義”, 導致公共服務供給與人民群眾真實、迫切的公共服務需求發(fā)生較大偏差, 其結果是政府盡管增加了公共服務的財力、人力投入, 卻未明顯帶來或提高人民群眾的獲得感。這種情形必須通過改革予以改變。在加強和創(chuàng)新社會治理方面, 打造共建共治共享的社會治理格局, 既要努力構建社會政策體系, 加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設, 又要改善現有經濟結構, 大力建設民生經濟;改革政府管理體制, 建設服務型政府;還要擴大人民群眾的參與權, 為人民群眾參與治理創(chuàng)造條件, 形成公民、市場、社會與政府的合力。在共建中共治共享, 在共治共享中共建, 是我們既把社會治理理解為一個具有特定內涵的社會目標, 又把它與市場經濟建設、民主政治建設、先進文化建設聯系起來的最重要依據。而在基層社會治理方面, 發(fā)端于浙江省桐鄉(xiāng)市并在全省燎原的自治、法治、德治“三治合一”建設, 形成了升級“楓橋經驗”的重要經驗。今后, 如何落實鄉(xiāng)村治理中自治的核心作用、法治的保障作用和德治的支撐作用, 如何將鄉(xiāng)村治理體系建設經驗拓展到其他社會領域, 如何實現在鄉(xiāng)村乃至全社會的有效治理, 都有大量工作要做, 其中全方位的制度性供給是保障, 需要開展一系列重大改革舉措和制度建設。
總之, 以“最多跑一次”改革撬動重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革是一項系統(tǒng)工程。推進“最多跑一次”改革并發(fā)揮其撬動作用, 不但可以為浙江改革闖關, 而且可以為全國改革探路。
參考文獻：略
作者：郁建興 高翔
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