摘要：數(shù)據(jù)被視為這個(gè)時(shí)代的核心資源，數(shù)據(jù)治理成為政府治理中的重要議題。作為連接技術(shù)創(chuàng)新與政府治理的分析框架，電子政務(wù)等技術(shù)驅(qū)動(dòng)的“電子”理論無(wú)法為以“數(shù)據(jù)流動(dòng)”為特征的新現(xiàn)象、新工具、新問(wèn)題提供社會(huì)理論支持，需要建立數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的理論視角。本文基于卡斯特爾“流動(dòng)空間”理論將“數(shù)據(jù)流動(dòng)”劃分為數(shù)字機(jī)器、應(yīng)用系統(tǒng)、數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)和信息空間四個(gè)層次。研究發(fā)現(xiàn)，該框架可以為理解現(xiàn)有數(shù)據(jù)治理政策提供新的視角和分類容器，同時(shí)也為數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的新議題和技術(shù)驅(qū)動(dòng)的傳統(tǒng)議題之間提供相互連通的理論基點(diǎn)和實(shí)踐路徑。

　　一、引論

　　十八世紀(jì)對(duì)再生能源的控制和利用迎來(lái)氣勢(shì)恢宏的工業(yè)革命，能源治理成為工業(yè)時(shí)代全球和國(guó)家治理中合作與沖突的核心。二十一世紀(jì)人類對(duì)數(shù)據(jù)資源的控制和利用能力日益精深，是否也將使“數(shù)據(jù)治理”成為全球和國(guó)家治理現(xiàn)代化的中心議題？

　　數(shù)據(jù)被認(rèn)為是這個(gè)時(shí)代的核心資源，互聯(lián)網(wǎng)成就了當(dāng)今最大的數(shù)據(jù)空間，以此形成顛覆性的生產(chǎn)力，不僅重構(gòu)了市場(chǎng)和社會(huì)的組織模式，也迫使政府不斷重塑自身以實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)和社會(huì)的平衡?，F(xiàn)在人們通常說(shuō)的數(shù)據(jù)是指“電子化”的數(shù)據(jù)。本文中“數(shù)據(jù)”若無(wú)特指僅指電子數(shù)據(jù)，“技術(shù)”則指現(xiàn)代信息技術(shù)。技術(shù)讓我們變得更快和具有行動(dòng)力，數(shù)據(jù)則讓我們變得更好，更具有智慧。在這種背景下，“大數(shù)據(jù)”一詞被締造出來(lái)以統(tǒng)領(lǐng)這場(chǎng)劃時(shí)代的“思維解放”，盡管理論上尤其是數(shù)據(jù)科學(xué)上對(duì)“大數(shù)據(jù)”有著與通俗用法所不同的嚴(yán)格定義。數(shù)據(jù)只有流動(dòng)起來(lái)才真正具有價(jià)值。網(wǎng)絡(luò)無(wú)論大小、性質(zhì)和開(kāi)放性，其使命終究是為增進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)的效率。其中存在兩種內(nèi)在動(dòng)力：一是向四圍的擴(kuò)張，比如物聯(lián)網(wǎng)將流動(dòng)觸角延伸至細(xì)微時(shí)空；二是向中心的集聚，比如云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等實(shí)現(xiàn)資源集聚中心。政府治理在互聯(lián)網(wǎng)下的新發(fā)展與新挑戰(zhàn)，歸根結(jié)底源于日益加速的數(shù)據(jù)擴(kuò)散與集聚及其中蘊(yùn)含的價(jià)值和風(fēng)險(xiǎn)。在發(fā)展上，一方面是政務(wù)微博、微信、APP、智慧城市、互聯(lián)網(wǎng)治理等治理新模式的涌現(xiàn)；另一方面是政府信息資源、政府大數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)開(kāi)放、云治理等由資源集聚引起的治理變革。在挑戰(zhàn)上，一方面是網(wǎng)絡(luò)欺詐、色情、盜版、物聯(lián)網(wǎng)攻擊的無(wú)孔不入以及網(wǎng)絡(luò)游戲、直播等造成的負(fù)面影響；另一方面是國(guó)家數(shù)據(jù)安全、個(gè)人隱私風(fēng)險(xiǎn)、金融犯罪等成為政策焦點(diǎn)。由此，當(dāng)今社會(huì)由于數(shù)據(jù)流動(dòng)性質(zhì)的突變——由局部的、地方的流動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿蚍秶鷥?nèi)的自由流動(dòng)——數(shù)據(jù)治理的必要性便躍然紙上了。

　　數(shù)據(jù)治理與IT治理一脈相承，源于公司治理下企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的治理。企業(yè)數(shù)據(jù)與日俱增，如何使之成為有價(jià)值的資產(chǎn)是當(dāng)今企業(yè)治理的關(guān)鍵問(wèn)題。數(shù)據(jù)治理被界定為：為有效地使用機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)化或非結(jié)構(gòu)化信息資產(chǎn)而組織和實(shí)施政策、流程和標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐；在企業(yè)級(jí)（或機(jī)構(gòu)）層面形成的授予決策權(quán)和責(zé)任的（治理）框架，像處理資產(chǎn)一樣處理數(shù)據(jù)，目的是提高機(jī)構(gòu)內(nèi)數(shù)據(jù)尤其是信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)的質(zhì)量、一致性、安全性等。數(shù)據(jù)治理不是技術(shù)概念而是管理學(xué)概念，聚焦“誰(shuí)有權(quán)并且能夠?qū)?shù)據(jù)資產(chǎn)的決策負(fù)責(zé)”——如果缺乏有效的數(shù)據(jù)治理就無(wú)法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值的最大化。公司治理下的這種數(shù)據(jù)治理主要定位組織微觀層面，也即治理數(shù)據(jù)。

　　政府?dāng)?shù)據(jù)治理必須適應(yīng)政府治理的理論框架。如果說(shuō)政府治理是政府行政系統(tǒng)對(duì)于自身、對(duì)于市場(chǎng)及對(duì)于社會(huì)實(shí)施的公共管理活動(dòng)，那么政府?dāng)?shù)據(jù)治理便不僅是政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部數(shù)據(jù)的治理，而是政府為履行社會(huì)公共事務(wù)治理職能，對(duì)自身、市場(chǎng)和社會(huì)中的數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)行為的治理。近年來(lái)有關(guān)數(shù)據(jù)與政府治理關(guān)系的議題至少包含三方面。一是關(guān)注政府對(duì)在行政管理中產(chǎn)生或使用的尤其是在信息系統(tǒng)中存儲(chǔ)數(shù)據(jù)的治理，比如數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)挖掘等。二是關(guān)注政府對(duì)與社會(huì)公共事務(wù)相關(guān)或涉及公共利益的數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)行為的治理，比如政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、共享，互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理等。三是關(guān)注政府對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)乃至市場(chǎng)和社會(huì)數(shù)據(jù)化進(jìn)程的治理，比如促進(jìn)大數(shù)據(jù)、共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)數(shù)據(jù)服務(wù)、數(shù)據(jù)交易等的監(jiān)管等。這些議題共同構(gòu)成政府?dāng)?shù)據(jù)治理的范疇。

　　當(dāng)代政府治理面臨現(xiàn)代化的宏大命題，技術(shù)應(yīng)用創(chuàng)新為治理提供了工具，在宏大的治理話語(yǔ)與中立的治理工具之間是社會(huì)理論的牽引與支撐。從上世紀(jì)六十年代前后政治學(xué)家對(duì)政治系統(tǒng)的演繹，到八十年代未來(lái)學(xué)家對(duì)發(fā)展趨勢(shì)的探究，再到九十年代對(duì)利用技術(shù)改善公共服務(wù)和促進(jìn)參與的總結(jié)，這些研究既為理解技術(shù)如何提升治理理性提供了理論基礎(chǔ)和價(jià)值取向，又為促進(jìn)目標(biāo)落實(shí)提供了可能途徑?，F(xiàn)在向數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)型成為一個(gè)新起點(diǎn)。圍繞數(shù)據(jù)和信息而展開(kāi)的公共政策實(shí)踐已經(jīng)成為當(dāng)今政府治理的重要內(nèi)容。必須指出的是，盡管大量實(shí)證研究揭示了微觀層面各種技術(shù)創(chuàng)新的治理經(jīng)驗(yàn)，理論發(fā)展卻沒(méi)有能夠提供統(tǒng)一的概念框架并深入實(shí)踐背后挖掘共享的要素與規(guī)律作為相互對(duì)話的共同基礎(chǔ)。

　　二、技術(shù)驅(qū)動(dòng)的“電子”理論發(fā)展及其局限性

　　技術(shù)與治理關(guān)系的早期理論研究可溯至政治學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫伯特·西蒙的思想，他也被稱作“人工智能之父”，認(rèn)為智能技術(shù)可以補(bǔ)充有限的人類理性。這種思想至今仍具有開(kāi)創(chuàng)性，大數(shù)據(jù)、機(jī)器學(xué)習(xí)等技術(shù)促使決策計(jì)算化、行為智能化變成現(xiàn)實(shí)。與西蒙同時(shí)代的政治學(xué)家戴維·伊斯頓在其政治系統(tǒng)理論中為廣義的政府系統(tǒng)與外部環(huán)境的信息交互做出了系統(tǒng)化闡釋，在某種意義上也提供了關(guān)于政治/政府信息系統(tǒng)最簡(jiǎn)潔的需求版本。另一位政治學(xué)家卡爾·多伊奇則提出“政府神經(jīng)（the Nerves of Government）”的理論隱喻，刻畫(huà)了政治系統(tǒng)內(nèi)部信息輸送、存儲(chǔ)、應(yīng)用和反饋的全過(guò)程“溝通”機(jī)制，展現(xiàn)出政府機(jī)構(gòu)的信息機(jī)能。上世紀(jì)70年代以降，在電子政務(wù)出現(xiàn)之前，雖然管理信息系統(tǒng)（MIS）、決策支持系統(tǒng)（DSS）等管理理論已有建樹(shù)，但是在增進(jìn)技術(shù)與社會(huì)或組織關(guān)系的理解方面的流行觀點(diǎn)主要來(lái)自未來(lái)學(xué)家，如丹尼爾·貝爾、阿爾文·托夫勒、約翰·奈斯比特、尼古拉尼葛洛龐帝等關(guān)于信息社會(huì)的“總體化理論”。這些理論宣稱后工業(yè)時(shí)代或信息社會(huì)的到來(lái)，信息和知識(shí)已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的決定變量，政府對(duì)技術(shù)的應(yīng)用是這場(chǎng)社會(huì)變革的組成部分。這些構(gòu)想中的很多預(yù)測(cè)已經(jīng)成為事實(shí)。從實(shí)踐上看，上世紀(jì)40年代，現(xiàn)代計(jì)算機(jī)的出現(xiàn)滿足了發(fā)達(dá)國(guó)家治理需求尤其是應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)的需要。盡管在此之前已經(jīng)出現(xiàn)自動(dòng)計(jì)算機(jī)器，但是只有在政府龐大資助下，建立在電子管上的第一代計(jì)算機(jī)才有可能集結(jié)當(dāng)時(shí)最優(yōu)秀的數(shù)學(xué)家、科學(xué)家和工程師以及大批物力、財(cái)力，這也反映出當(dāng)時(shí)發(fā)達(dá)國(guó)家治理對(duì)數(shù)據(jù)需求的迫切性。70年代后隨著微處理器和微型計(jì)算機(jī)的出現(xiàn)，辦公自動(dòng)化在發(fā)達(dá)社會(huì)出現(xiàn)并普及，政府開(kāi)始采購(gòu)電子技術(shù)來(lái)支持機(jī)構(gòu)內(nèi)部的中、下層管理業(yè)務(wù)，并嘗試整合跨部門(mén)的信息系統(tǒng)，以提供標(biāo)準(zhǔn)化的信息共享。

　　電子政務(wù)，作為描述政府利用新技術(shù)為公眾、企業(yè)、公務(wù)員和機(jī)構(gòu)間提供服務(wù)的新理念在90年代初應(yīng)運(yùn)而生。1993年美國(guó)政府在《國(guó)家績(jī)效評(píng)估報(bào)告》和《利用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)再造》中率先以官方文件確認(rèn)電子政務(wù)的“身份”，并指出先進(jìn)信息技術(shù)是克服政府在管理和服務(wù)方面弊端的有效方法，進(jìn)而提出無(wú)縫隙服務(wù)、無(wú)紙化、一站式、客戶驅(qū)動(dòng)、向所有人開(kāi)放（普遍服務(wù)）、隱私保護(hù)、數(shù)字簽名、網(wǎng)絡(luò)安全等至今仍未過(guò)時(shí)的理念；同時(shí)為提高內(nèi)部管理績(jī)效，結(jié)構(gòu)重組、流程再造等也成為電子政務(wù)的核心內(nèi)容。在理論上電子政務(wù)深受新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響，后者產(chǎn)生于新保守主義政治主張和新自由主義經(jīng)濟(jì)政策的背景，強(qiáng)調(diào)要將“以公眾為中心”作為行政改革的邏輯起點(diǎn)，借鑒和采用私人部門(mén)管理方法提高政府管理效率。電子政務(wù)早期便提及的諸如“以公眾為中心”、結(jié)果導(dǎo)向、分權(quán)化、扁平化、流程優(yōu)化、結(jié)構(gòu)重組等均來(lái)自這場(chǎng)管理革命。因此理論上“電子政務(wù)”試圖給出新技術(shù)支持下的“善”的政府管理模型，效率是其中核心的判斷標(biāo)準(zhǔn)。90年代后期，人們發(fā)現(xiàn)信息技術(shù)不僅可應(yīng)用于政府管理和服務(wù)，而且可支持民主參與，因此又提出“電子治理”。電子治理受當(dāng)時(shí)新興的治理理論的影響，理論上認(rèn)為不僅要關(guān)注政府信息化，還要關(guān)注治理主體與客體間的信息互動(dòng)以及社會(huì)公眾利用技術(shù)參與公共事務(wù)的能力。隨后又出現(xiàn)各種“電子”理論，如電子參與或電子民主、電子咨詢、電子規(guī)制、電子決策、電子服務(wù)和電子行政等，信息技術(shù)治理也為公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部提供了技術(shù)治理的新視角。

　　電子政務(wù)仍是上述“電子”理論中最重要的理論與政策分析框架。當(dāng)時(shí)系統(tǒng)中已經(jīng)開(kāi)始積累數(shù)據(jù)，不過(guò)在技術(shù)應(yīng)用擴(kuò)張階段，人們更關(guān)注技術(shù)如何代替?zhèn)鹘y(tǒng)業(yè)務(wù)手段或改造業(yè)務(wù)模式，因而電子政務(wù)主要是技術(shù)驅(qū)動(dòng)的，主要表現(xiàn)為三方面：（1）對(duì)傳統(tǒng)人工信息處理手段的替代，（2）對(duì)政府內(nèi)、外溝通渠道的集成與重構(gòu)，（3）對(duì)具體復(fù)雜業(yè)務(wù)問(wèn)題的高性能處理等。相關(guān)研究主要圍繞技術(shù)創(chuàng)新在政府治理中的應(yīng)用特征、功能、模式、行為、關(guān)系、價(jià)值等展開(kāi)，可分為“自上而下”和“自下而上”兩種路徑。自上而下路徑主要指從政策理念或目標(biāo)出發(fā)尋找將政策目標(biāo)導(dǎo)向成功實(shí)施的最佳途徑，并給出一般化的政策建議，在電子政務(wù)研究中即針對(duì)所謂“善”的治理提供最佳方案或方法。其中一方面集中在計(jì)算機(jī)應(yīng)用工程、信息管理等領(lǐng)域，提供符合“善”的治理標(biāo)準(zhǔn)的信息系統(tǒng)、解決方案、標(biāo)準(zhǔn)以及方法論等。另一方面集中在公共管理領(lǐng)域，在政府治理變革或公共服務(wù)優(yōu)化的政治話語(yǔ)下尋找創(chuàng)新路徑或最佳實(shí)踐，比如對(duì)政府網(wǎng)站等進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。自下而上的研究路徑將觀察焦點(diǎn)放在政策對(duì)象和執(zhí)行者層面，后者尤指基層官員，而政策執(zhí)行環(huán)境的情境因素會(huì)決定政策實(shí)施成敗，因而理解政策執(zhí)行就必須理解執(zhí)行層面的戰(zhàn)略、活動(dòng)和行為等。電子政務(wù)的這類研究一方面集中在管理科學(xué)，焦點(diǎn)是為微觀環(huán)境下個(gè)人對(duì)技術(shù)采納和應(yīng)用的認(rèn)知、行為、策略等建模。另一方面是在社會(huì)學(xué)、組織管理領(lǐng)域并基于制度主義視角，繼承技術(shù)與組織結(jié)構(gòu)關(guān)系研究的思路，在中觀層面討論技術(shù)應(yīng)用與政府組織或結(jié)構(gòu)間的影響或互動(dòng)，以此揭示政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部復(fù)雜的微觀政治過(guò)程。

　　“電子”理論的局限表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。首先從理論發(fā)展來(lái)看，由于技術(shù)是各種軟硬件的集合，不僅分布在不同層次上，還包括業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，因此在電子政務(wù)研究中統(tǒng)一使用“信息技術(shù)”時(shí)，實(shí)際上是使用一個(gè)十分抽象的概念，存在不同語(yǔ)境判斷和理解；當(dāng)討論具體的技術(shù)產(chǎn)品并用以執(zhí)行或推進(jìn)特定行政理念、政策方案或構(gòu)建理論時(shí)，在各種技術(shù)應(yīng)用之間以及它們和政府治理之間很大程度上缺少某種理論“硬核”或者說(shuō)可供翻譯的共同“語(yǔ)言”來(lái)建立理論聯(lián)系，借用庫(kù)恩的話即“不可通約”。

　　其次從研究體系來(lái)看，“電子”理論雖然是跨學(xué)科研究，但并未形成交叉學(xué)科。這些研究從純粹的工程學(xué)科到管理科學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)，盡管擁有一些共同的術(shù)語(yǔ)“標(biāo)簽”并將技術(shù)創(chuàng)新視為核心變量，但始終缺少統(tǒng)一的理論與概念體系。其中自上而下的研究往往缺少有力的社會(huì)理論支撐，忽視對(duì)社會(huì)過(guò)程的理解和停留在“自我對(duì)話”與“自我證實(shí)”的概念策劃之中；自下而上的研究雖然有助于提升技術(shù)應(yīng)用水平，但也容易簡(jiǎn)化微觀環(huán)境的復(fù)雜性，忽視戰(zhàn)略層面的洞察和反思。

　　再次從應(yīng)用發(fā)展來(lái)看， “電子”理論主要關(guān)注公共服務(wù)和行政管理中的技術(shù)供給，強(qiáng)調(diào)提高效率?，F(xiàn)在的技術(shù)應(yīng)用，無(wú)論從信息服務(wù)、政治傳播，到社會(huì)參與、自然監(jiān)測(cè)與社會(huì)監(jiān)管，再到政府決策與行政管理，無(wú)論是復(fù)雜性、功能目標(biāo)、應(yīng)用范圍、服務(wù)渠道、系統(tǒng)規(guī)模、社會(huì)價(jià)值等都遠(yuǎn)超“電子”理論傳統(tǒng)范式；同時(shí)，隨著互聯(lián)網(wǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響日益深入，政府治理對(duì)技術(shù)的關(guān)注更超出傳統(tǒng)范疇。要對(duì)當(dāng)前不斷涌現(xiàn)的各種新特點(diǎn)、新問(wèn)題進(jìn)行理論概括和總結(jié)，就需超越“電子”理論，尤其是電子政務(wù)的框架。

　　最后從治理實(shí)踐來(lái)看，電子政務(wù)出現(xiàn)和普及于計(jì)算技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等在政府治理中逐步“落腳”的階段，突出表現(xiàn)了技術(shù)在政府治理各階段、各領(lǐng)域的擴(kuò)張。技術(shù)成為抽象的先進(jìn)性符號(hào)，代表著現(xiàn)代性，由此電子政務(wù)對(duì)技術(shù)的堅(jiān)持是再自然不過(guò)的。這并不意味著技術(shù)應(yīng)用會(huì)成為政府治理中的焦點(diǎn)：技術(shù)更替與否不一定影響政務(wù)的實(shí)際實(shí)施。在中國(guó)實(shí)踐中，電子政務(wù)或信息技術(shù)部門(mén)常常被歸入支撐甚至后勤機(jī)構(gòu)，無(wú)法進(jìn)入治理結(jié)構(gòu)的核心。除對(duì)技術(shù)本身的治理外，技術(shù)本身既不構(gòu)成治理的核心資源也不是治理的實(shí)際對(duì)象；反過(guò)來(lái)治理目的也不是對(duì)技術(shù)做出選擇。在技術(shù)與治理之間其實(shí)存在著鴻溝。

　　三、“流動(dòng)空間”理論與“數(shù)據(jù)流動(dòng)”的結(jié)構(gòu)

　　1、卡斯特爾的“流動(dòng)空間”

　　上世紀(jì)90年代，曼紐爾·卡斯特爾教授出版了蜚聲世界的《信息時(shí)代:經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化》三部曲，對(duì)當(dāng)時(shí)甫現(xiàn)的“網(wǎng)絡(luò)社會(huì)”展開(kāi)了頗具洞察力的討論。在他的筆下，空間是對(duì)共享時(shí)間的社會(huì)實(shí)踐的物質(zhì)支持。這個(gè)定義不僅包含傳統(tǒng)的“物理鄰近”，也包含“不依靠物理上鄰近的那種同時(shí)性”，這樣就給“網(wǎng)絡(luò)空間”騰出了位置。卡斯特爾引用哈維所謂的“時(shí)空壓縮”的論述，并且敏銳觀察到網(wǎng)絡(luò)空間使物理空間從傳統(tǒng)文化、歷史的意義中脫離出來(lái)，時(shí)間的概念隨之消失在這個(gè)新空間中。在他看來(lái)，現(xiàn)代通信技術(shù)推動(dòng)了全球“流動(dòng)”——“資本流動(dòng)、信息流動(dòng)、技術(shù)流動(dòng)、組織性互動(dòng)的流動(dòng)、影像、聲音和象征的流動(dòng)……，流動(dòng)是支配了我們的經(jīng)濟(jì)、政治與象征生活之過(guò)程的表現(xiàn)”，也誘發(fā)了“無(wú)時(shí)間之時(shí)間”這一網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的重要特征。所謂“流動(dòng)空間”即“通過(guò)流動(dòng)而運(yùn)作的”空間。

　　“流動(dòng)空間”描述了網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的宏觀動(dòng)態(tài)性，蘊(yùn)含著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革。吉登斯將“結(jié)構(gòu)”視為“左右”社會(huì)實(shí)踐模式轉(zhuǎn)換的規(guī)則和資源，而非模式本身。他指出這種規(guī)則決定了社會(huì)實(shí)踐在時(shí)空中生產(chǎn)和再生產(chǎn)的相似性或者同構(gòu)性；同時(shí)結(jié)構(gòu)本身具有“二重性”，即結(jié)構(gòu)對(duì)個(gè)體行動(dòng)既具有制約性又具有使動(dòng)性。在網(wǎng)絡(luò)化的“流動(dòng)空間”中，所有形式的流動(dòng)都以數(shù)據(jù)作為載體或“中介”才能構(gòu)成其流動(dòng)性。在這個(gè)意義上，全部的網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)都可視為以“數(shù)據(jù)流動(dòng)”而運(yùn)作的社會(huì)實(shí)踐，數(shù)據(jù)不僅構(gòu)成在線“虛擬”空間中社會(huì)實(shí)踐持續(xù)生產(chǎn)和再生產(chǎn)的資源，而且還影響線下空間中各種社會(huì)實(shí)踐中的自然和社會(huì)資源的再配置?！傲鲃?dòng)空間”揭示了數(shù)據(jù)只有流動(dòng)才有價(jià)值，那么是什么樣的規(guī)則影響和控制著數(shù)據(jù)流動(dòng)？

　　卡斯特爾指出流動(dòng)空間存在三個(gè)層次。第一層由電子交換回路組成，以微電子技術(shù)為基礎(chǔ)，包括電子通信、電腦、廣播以及信息傳輸?shù)?，共同?gòu)成網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的關(guān)鍵物質(zhì)基礎(chǔ)，其中“通信網(wǎng)絡(luò)是基本的空間樣貌，地方并未消失，但是地方的邏輯與意義已被吸納進(jìn)網(wǎng)絡(luò)，建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)性基礎(chǔ)設(shè)施界定了新空間”。第二層由建立在通信基礎(chǔ)設(shè)施上的各種網(wǎng)絡(luò)“核心（Hub）”和“節(jié)點(diǎn)（Nodes）”組成，前者在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中扮演通信中心和協(xié)調(diào)者的角色，比如全球金融中心，后者與地域有關(guān)，將地域與整個(gè)網(wǎng)絡(luò)連接起來(lái)。與上一層相比，這一層顯現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)中“流動(dòng)”的不平衡。第三層是占支配地位的信息精英的空間組織，“社會(huì)組織越是奠基于非歷史性的流動(dòng)而超越任何特定地方的邏輯，那么全球權(quán)力的邏輯就越可能脫離具有歷史特殊性的地域控制”，形成信息化社會(huì)里精英文化的獨(dú)特性，因此這一層的焦點(diǎn)在于“流動(dòng)”帶來(lái)社會(huì)支配的全球建構(gòu)。

　　“流動(dòng)空間”的三個(gè)層次對(duì)應(yīng)了電子技術(shù)、通信網(wǎng)絡(luò)與社會(huì)組織三個(gè)層面。我們認(rèn)為，首先，電子技術(shù)還包括兩個(gè)層面：一是指令、算法和技術(shù)系統(tǒng)的層面，另一是應(yīng)用系統(tǒng)的層面。實(shí)際上，對(duì)于技術(shù)的理解可能會(huì)因主體身份不同而存在差異。技術(shù)系統(tǒng)層面的技術(shù)通常只有對(duì)技術(shù)人員而言才是具體的，對(duì)于絕大多數(shù)非技術(shù)人員來(lái)說(shuō)則是高度抽象的，因此應(yīng)用系統(tǒng)，而非真實(shí)的技術(shù)，常常被視為（廣義的）技術(shù)本身。在技術(shù)的不同層面，數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)則存在差別。其次，卡斯特爾在社會(huì)組織層面對(duì)精英文化的建構(gòu)在信息化網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之間搖擺，他似乎是希望將“流動(dòng)”從技術(shù)層面跳躍至社會(huì)行動(dòng)者層面，從而完成社會(huì)理論的構(gòu)建，但是其中關(guān)于信息網(wǎng)絡(luò)流動(dòng)與文化模式變化的關(guān)系卻有點(diǎn)語(yǔ)焉不詳。事實(shí)上，所謂精英文化模式是在線上與線下世界的信息互動(dòng)中完成的，只不過(guò)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中不僅包含著全球的一致性，同時(shí)也體現(xiàn)出復(fù)雜的多樣性，在一定程度上形成了全球化的社區(qū)化，數(shù)據(jù)流動(dòng)引導(dǎo)著社會(huì)行為模式在各個(gè)層面形成某種趨同性，這也意味著精英文化和大眾文化都在發(fā)生改變。

　　2、數(shù)據(jù)流動(dòng)的結(jié)構(gòu)框架

　　基于上述討論，本文將“數(shù)據(jù)流動(dòng)”劃分為四個(gè)層次：數(shù)字機(jī)器、應(yīng)用系統(tǒng)、數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)和信息空間。

圖1 “數(shù)據(jù)流動(dòng)”的結(jié)構(gòu)層次（作者自制）

　　第一，處于底層的技術(shù)是調(diào)配集成電路信號(hào)的指令集、專用算法和技術(shù)系統(tǒng)，它們建立在二進(jìn)制數(shù)字基礎(chǔ)上，統(tǒng)稱為數(shù)字機(jī)器。指令集是一套可供選擇的命令，程序則是對(duì)指令集（程）的特“序”使用以實(shí)現(xiàn)某種功能，只是對(duì)指令集的應(yīng)用。算法本質(zhì)上是數(shù)學(xué)方法，實(shí)現(xiàn)特定計(jì)算功能而非業(yè)務(wù)功能，比如數(shù)據(jù)排序、成像、加密等，其實(shí)現(xiàn)也通過(guò)調(diào)動(dòng)指令集，因而是特殊的程序。技術(shù)系統(tǒng)建立在指令和算法上，是對(duì)計(jì)算和網(wǎng)絡(luò)設(shè)備的標(biāo)準(zhǔn)化包裝，使上層業(yè)務(wù)系統(tǒng)不需要關(guān)心硬件細(xì)節(jié)就能調(diào)用相關(guān)資源。指令、算法和系統(tǒng)軟件是由專門(mén)的技術(shù)專家和數(shù)學(xué)家們制定的，一般是通用的或者標(biāo)準(zhǔn)化的，構(gòu)成整個(gè)技術(shù)體系的“原始”形態(tài)，并為其他層次提供基礎(chǔ)的、獨(dú)立的邏輯內(nèi)核。為了調(diào)動(dòng)各種機(jī)器、零件等協(xié)作做出某種物理反應(yīng)，它們要么控制從或向不同的“位置（設(shè)備）”獲取或傳遞特定的數(shù)據(jù)，要么對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行有條件的計(jì)算。因此這個(gè)層次的數(shù)據(jù)流動(dòng)并不特別指向特定的應(yīng)用邏輯，流動(dòng)是有路徑的，卻是無(wú)“意圖”的，因而具有標(biāo)準(zhǔn)化特征。

　　第二，當(dāng)使用底層技術(shù)構(gòu)建具體的應(yīng)用邏輯時(shí)，就出現(xiàn)第二層的技術(shù)，即應(yīng)用系統(tǒng)。所謂應(yīng)用邏輯，是指與技術(shù)原理無(wú)關(guān)的業(yè)務(wù)功能，比如財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)的應(yīng)用邏輯是有關(guān)財(cái)務(wù)管理知識(shí)的。如果說(shuō)第一層的技術(shù)邏輯對(duì)應(yīng)了關(guān)于技術(shù)原理的知識(shí)，那么第二層“技術(shù)”邏輯則超出技術(shù)原理，無(wú)論是生產(chǎn)型或管理型的應(yīng)用系統(tǒng)，都對(duì)應(yīng)了應(yīng)用領(lǐng)域的知識(shí)——用特定領(lǐng)域的知識(shí)對(duì)第一層技術(shù)的“封裝”。因此當(dāng)人們討論技術(shù)的社會(huì)實(shí)踐價(jià)值時(shí)，與其說(shuō)指向技術(shù)，不如說(shuō)是指向來(lái)自不同領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)。在應(yīng)用邏輯中，數(shù)據(jù)流動(dòng)發(fā)生在功能模塊或?qū)ο竽K間。數(shù)據(jù)作為信息或知識(shí)的來(lái)源被賦予某種意義，應(yīng)用系統(tǒng)的目標(biāo)則是最大化這種意義。應(yīng)用邏輯給定數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)則。在領(lǐng)域知識(shí)的指導(dǎo)下，把最合適的數(shù)據(jù)流動(dòng)到最合適的“位置”，或傳遞給最合適的信息“主體”（機(jī)器與人），同時(shí)又阻止不合適、不合法的數(shù)據(jù)流動(dòng)。這些是應(yīng)用系統(tǒng)的基本規(guī)則。這套規(guī)則看似是由技術(shù)人員編制的，實(shí)際上即使不能說(shuō)是完全由業(yè)務(wù)人士給出，至少也是雙方共同制定的。

　　第三，盡管物理意義上以互聯(lián)網(wǎng)為代表的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)是由諸如服務(wù)器、路由器、計(jì)算終端以及網(wǎng)絡(luò)媒介組成的，軟件意義上的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)是分布在不同物理位置的應(yīng)用系統(tǒng)和信息（用戶）終端的“聯(lián)合”，不同網(wǎng)絡(luò)（局域網(wǎng)、廣域網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等）為不同范圍的用戶（群）提供了能夠在某個(gè)物理位置同時(shí)訪問(wèn)網(wǎng)絡(luò)上應(yīng)用系統(tǒng)的可能性。由于“網(wǎng)絡(luò)”一詞在不同學(xué)科或語(yǔ)境中擁有不同含義，即使是信息網(wǎng)絡(luò)也可能泛指呈網(wǎng)絡(luò)化的溝通模式，因此這里將建立在數(shù)字機(jī)器和應(yīng)用系統(tǒng)上的網(wǎng)絡(luò)稱作數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)。在這個(gè)層次上，數(shù)據(jù)流動(dòng)建立在應(yīng)用系統(tǒng)之間（比如數(shù)據(jù)交換）和應(yīng)用系統(tǒng)與網(wǎng)絡(luò)用戶（比如數(shù)據(jù)開(kāi)放）之間。網(wǎng)絡(luò)中的數(shù)據(jù)分布是不均衡的，存在著所謂網(wǎng)絡(luò)中的“核心”與“節(jié)點(diǎn)”，也因此產(chǎn)生了流動(dòng)空間中的社會(huì)支配；同時(shí)在一定程度上又形成全球網(wǎng)絡(luò)的一致性，使用統(tǒng)一的符號(hào)規(guī)則（比如網(wǎng)址、@或）和實(shí)踐規(guī)則（比如互聯(lián)網(wǎng)模式、數(shù)據(jù)開(kāi)放）。

　　第四，數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)與自然（物的）空間和社會(huì)（人的）空間之間關(guān)系日益密切，并對(duì)傳統(tǒng)線下信息空間形成了重構(gòu)，進(jìn)而形成線上和線下一體的新的信息空間。我們使用“信息空間”而非“信息社會(huì)”，是因?yàn)楹笳弑灰暈樾畔I(yè)（與農(nóng)業(yè)、工業(yè)相并列）占據(jù)主導(dǎo)的宏觀經(jīng)濟(jì)形態(tài)，這里則需要在組織和個(gè)體層面實(shí)現(xiàn)互動(dòng)。技術(shù)、系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)的組合使個(gè)體的、組織的或“地方的”數(shù)據(jù)通過(guò)采集設(shè)備被“比特化”——線下數(shù)據(jù)向線上集中——具有了在“全域”網(wǎng)絡(luò)中流動(dòng)（共享）的機(jī)會(huì)。比特化不僅使信息空間從依附于物質(zhì)空間的傳統(tǒng)狀態(tài)中剝離出來(lái)，個(gè)體或組織的信息空間在廣度和深度上同時(shí)無(wú)限擴(kuò)張，彼此無(wú)縫隙地相互“嵌入”，形成新型網(wǎng)絡(luò)實(shí)踐；而且反過(guò)來(lái)使現(xiàn)實(shí)空間中所有事件與行為不斷被“分解”成結(jié)構(gòu)化的、離散的數(shù)字符號(hào)，并被吸納進(jìn)新的數(shù)據(jù)空間中。結(jié)果是，局部的、“地方的”物質(zhì)空間反過(guò)來(lái)成為全局的、“流動(dòng)的”信息空間的附屬，數(shù)據(jù)流動(dòng)開(kāi)始引導(dǎo)著物質(zhì)的流動(dòng)；全球數(shù)據(jù)資源的分布經(jīng)歷深刻改變，數(shù)據(jù)資源在世界范圍內(nèi)重新配置，社會(huì)生活與生產(chǎn)方式在數(shù)據(jù)流動(dòng)驅(qū)動(dòng)下演變出更加廣泛的同時(shí)又分層次的一致性。

　　四、政府?dāng)?shù)據(jù)治理：對(duì)“數(shù)據(jù)流動(dòng)”的治理

　　如果說(shuō)政府治理目標(biāo)的本質(zhì)是“保障政府能夠持續(xù)地對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性的分配”，那么政府?dāng)?shù)據(jù)治理也可視為對(duì)全社會(huì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行權(quán)威性分配的活動(dòng)——鑒于呈現(xiàn)出的“流動(dòng)”特性，也即對(duì)“數(shù)據(jù)流動(dòng)”或“流動(dòng)空間”的治理。在政府?dāng)?shù)據(jù)治理的政策實(shí)踐與數(shù)據(jù)流動(dòng)的結(jié)構(gòu)之間存在一定的“映射”關(guān)系。在這些實(shí)踐中，數(shù)據(jù)流動(dòng)既可是內(nèi)部的，也可是外部的，既是區(qū)域的，也是國(guó)家的乃至全球的，既可能發(fā)生在技術(shù)系統(tǒng)和應(yīng)用系統(tǒng)之中，也可能發(fā)生在數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)之中，以及物理空間與數(shù)據(jù)空間之間，形成與傳統(tǒng)物理世界中相異的數(shù)據(jù)分布結(jié)構(gòu)，以及與之對(duì)應(yīng)的新的社會(huì)支配權(quán)利。

圖2 政府?dāng)?shù)據(jù)治理的結(jié)構(gòu)層次（作者自制）

　　在數(shù)字機(jī)器層，雖然數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)則制定屬于技術(shù)專家的業(yè)務(wù)范圍，但是政府仍然保留在該層上對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)的治理空間。由于該層面不涉及具體的應(yīng)用邏輯，政府職責(zé)在于提供技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，即保證對(duì)該層面數(shù)據(jù)流動(dòng)的可控性。比如在政務(wù)信息化過(guò)程中保持對(duì)底層技術(shù)的關(guān)注，在安全要求較低的領(lǐng)域可以采用國(guó)際通行的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以提高數(shù)據(jù)流動(dòng)效率，但是在某些實(shí)踐中政府并不希望處于底層的數(shù)據(jù)空間處于不可控狀態(tài)，因而要求選擇本土化或開(kāi)源的平臺(tái)技術(shù)。盡管大數(shù)據(jù)被視為數(shù)據(jù)與算法、網(wǎng)絡(luò)與存儲(chǔ)，決策與管理相互交織融合的產(chǎn)物，然而與機(jī)器學(xué)習(xí)一樣，算法的精要性仍然是價(jià)值所在，其中蘊(yùn)含了對(duì)數(shù)據(jù)流的結(jié)構(gòu)化。政府正在積極研究區(qū)塊鏈技術(shù)的信用價(jià)值——一種可以為數(shù)據(jù)流動(dòng)提供可記錄、可跟蹤、可保密的分布式數(shù)據(jù)組織模式。云平臺(tái)、分布式和超級(jí)運(yùn)算為提高數(shù)據(jù)流動(dòng)效率提供基礎(chǔ)設(shè)施，使數(shù)據(jù)流動(dòng)可以更加充分地利用物理資源并尋找最佳的流動(dòng)路徑。在這個(gè)層面，指令與算法構(gòu)成了數(shù)據(jù)最基本的流動(dòng)結(jié)構(gòu)——有關(guān)結(jié)構(gòu)的結(jié)構(gòu)或稱之為數(shù)據(jù)的“元流動(dòng)”——也即給出了數(shù)據(jù)流動(dòng)的法則，何種資格的變量或設(shè)備在何種條件下可以獲得并處理數(shù)據(jù)，標(biāo)準(zhǔn)化、效率、可控性是這里數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵。

　　在應(yīng)用系統(tǒng)層，系統(tǒng)是業(yè)務(wù)知識(shí)對(duì)技術(shù)封裝的產(chǎn)物，反映了機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)與特性——理想的與現(xiàn)實(shí)的混合。這里隱含了一條基本隱喻，即將政府視為廣義的應(yīng)用系統(tǒng)?？梢韵胂髮⒄粘＿\(yùn)作中所有非信息要素抽離出去，就可以領(lǐng)略到機(jī)構(gòu)內(nèi)部數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的路徑網(wǎng)絡(luò)，如同抽離了肉體的人體血循環(huán)系統(tǒng)一樣。數(shù)據(jù)“血液”應(yīng)當(dāng)向何方流動(dòng)由機(jī)構(gòu)內(nèi)部既定的權(quán)限和規(guī)則決定。盡管技術(shù)人員可以根據(jù)外部知識(shí)提供一般化的解決方案，關(guān)于機(jī)構(gòu)內(nèi)部具體規(guī)則的知識(shí)通常是由業(yè)務(wù)人員提供或至少是確認(rèn)的。無(wú)論業(yè)務(wù)人員提供什么樣的知識(shí)，只要引入應(yīng)用系統(tǒng)必然形成新的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，因?yàn)橹辽贁?shù)據(jù)都集中到數(shù)據(jù)庫(kù)中，再由此出發(fā)“流向”不同出口。盡管機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)已經(jīng)普遍聯(lián)網(wǎng)，甚至建立分布式的數(shù)據(jù)和計(jì)算結(jié)構(gòu)，這個(gè)層面僅在邏輯上關(guān)注用來(lái)支持機(jī)構(gòu)內(nèi)部或擴(kuò)展到行業(yè)管理系統(tǒng)內(nèi)部的、邏輯上相對(duì)獨(dú)立的管理系統(tǒng)（MS）或處理系統(tǒng)（PS）。數(shù)據(jù)治理焦點(diǎn)在于不同主體能夠訪問(wèn)到什么數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)在流動(dòng)中應(yīng)接受什么樣的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，后者建立在算法基礎(chǔ)上，其中通常會(huì)包含特定的意圖。流媒體監(jiān)測(cè)是典型的處理系統(tǒng)，結(jié)構(gòu)化算法會(huì)提交流媒體的特征，最終仍按照業(yè)務(wù)規(guī)則對(duì)流媒體的性質(zhì)做出判斷。辦公系統(tǒng)或公文流轉(zhuǎn)系統(tǒng)是典型的管理系統(tǒng)，不同層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)和人員按照給定規(guī)則獲得對(duì)不同文件的權(quán)限。因此在應(yīng)用系統(tǒng)層關(guān)注的機(jī)構(gòu)內(nèi)部的流程再造，歸根到底是數(shù)據(jù)流動(dòng)結(jié)構(gòu)的再造。同樣在該層上開(kāi)始考慮系統(tǒng)安全的問(wèn)題，無(wú)論針對(duì)內(nèi)部或外部風(fēng)險(xiǎn)，安全的實(shí)質(zhì)即保障授權(quán)的和阻止非授權(quán)的數(shù)據(jù)訪問(wèn)。應(yīng)注意，數(shù)據(jù)流動(dòng)結(jié)構(gòu)重組的理想目標(biāo)是建立更好的機(jī)構(gòu)與人員間的協(xié)作以提高效率，不過(guò)實(shí)踐困境往往也來(lái)自于新的流動(dòng)結(jié)構(gòu)和現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)的不一致，其根本是流動(dòng)結(jié)構(gòu)中蘊(yùn)含的權(quán)利結(jié)構(gòu)之間的沖突，這也是數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵。

　　在信息網(wǎng)絡(luò)層，由于網(wǎng)絡(luò)是應(yīng)用系統(tǒng)和信息終端的聯(lián)合，因此數(shù)據(jù)治理關(guān)注系統(tǒng)間以及系統(tǒng)與用戶間的數(shù)據(jù)流動(dòng)，治理重點(diǎn)是數(shù)據(jù)流動(dòng)的開(kāi)放性與安全性的權(quán)衡，在某種意義上也是數(shù)據(jù)流動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)秩序與倫理的挑戰(zhàn)，構(gòu)成整個(gè)網(wǎng)絡(luò)中所有合作與沖突的來(lái)源。開(kāi)放性包括兩種。一種是應(yīng)用系統(tǒng)面向網(wǎng)絡(luò)的開(kāi)放。任何應(yīng)用系統(tǒng)都不可能開(kāi)放所有數(shù)據(jù)。大部分系統(tǒng)會(huì)根據(jù)特定的社會(huì)角色、關(guān)系、層級(jí)、制度或價(jià)格決定哪些數(shù)據(jù)可向哪些用戶流動(dòng)。另一種是網(wǎng)絡(luò)間的開(kāi)放性，比如網(wǎng)絡(luò)間沒(méi)有任何電子化數(shù)據(jù)的傳播途徑，即物理隔離；再比如在邏輯隔離下，只有符合條件的數(shù)據(jù)才能跨越網(wǎng)絡(luò)邊界——“隔離”盡管是技術(shù)安排，但對(duì)應(yīng)不同的安全管理思維。因此所謂開(kāi)放取決于網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)的擁有者所遵循的社會(huì)規(guī)則，而非技術(shù)規(guī)則，前者指明數(shù)據(jù)在網(wǎng)絡(luò)中流動(dòng)的“授權(quán)”與“限權(quán)”路徑，同時(shí)也相應(yīng)地建構(gòu)了網(wǎng)絡(luò)中的權(quán)利結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)是不平衡的，數(shù)據(jù)“巨頭”不僅擁有龐大的數(shù)據(jù)集，更重要的是控制著數(shù)據(jù)流動(dòng)的渠道和“開(kāi)關(guān)”。政府治理則有兩個(gè)方向。一個(gè)方向是集中建構(gòu)和保護(hù)自己的數(shù)據(jù)流動(dòng)渠道以提升在網(wǎng)絡(luò)中的競(jìng)爭(zhēng)力，比如建立政府網(wǎng)站、微博、微信或APP、數(shù)據(jù)開(kāi)放以及各種行業(yè)管理系統(tǒng)如支付系統(tǒng)、稅務(wù)系統(tǒng)等；另一方向是規(guī)定或倡導(dǎo)公共網(wǎng)絡(luò)規(guī)則以限制或影響其他網(wǎng)絡(luò)主體的數(shù)據(jù)行為以約束網(wǎng)絡(luò)中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，比如互聯(lián)網(wǎng)治理、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理、數(shù)據(jù)交易治理等。

　　在信息空間層，數(shù)據(jù)不斷向網(wǎng)絡(luò)流動(dòng)，稀缺的物理空間（線下信息依附于物理?xiàng)l件）向無(wú)限的線上數(shù)據(jù)空間轉(zhuǎn)換，反過(guò)來(lái)又重塑線下社會(huì)實(shí)踐。隨之而來(lái)的不僅是網(wǎng)絡(luò)和信息經(jīng)濟(jì)的快速繁榮，新的社會(huì)沖突與困境也在不斷出現(xiàn)。數(shù)據(jù)空間與互聯(lián)網(wǎng)不再是獨(dú)立的治理“疆土”，政府治理不得不將線上和線下視為整體，并關(guān)注數(shù)據(jù)資源在兩個(gè)空間中的重新配置以及由此帶來(lái)的社會(huì)權(quán)利重構(gòu)?？梢杂^察到，個(gè)人或組織擁有的信息空間在數(shù)字化擴(kuò)張中同樣面臨數(shù)據(jù)授權(quán)與限權(quán)，哪些數(shù)據(jù)可以采集與哪些可以開(kāi)放是兩個(gè)不同的議題；不平衡的數(shù)據(jù)分布結(jié)構(gòu)對(duì)社會(huì)實(shí)踐的重組正在挑戰(zhàn)傳統(tǒng)社會(huì)權(quán)利，所謂無(wú)限性與稀缺性之間也可能存在沖突。新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)則正在持續(xù)演化中。一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)治理正在擴(kuò)張政府信息空間的數(shù)據(jù)流動(dòng)進(jìn)程，諸如遍布各處的監(jiān)控設(shè)備、傳感器和登記系統(tǒng)，無(wú)論是對(duì)自然或社會(huì)世界的監(jiān)測(cè)，都將信息觸角延伸至日益細(xì)微的時(shí)空，其中政府與其他社會(huì)主體之間既有合作又有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。另一方面，政府也正在加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域更加廣泛的數(shù)字化進(jìn)程的監(jiān)管，尤其是對(duì)電子商務(wù)、數(shù)據(jù)金融等深度影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)行為的領(lǐng)域，比如建立社會(huì)信用信息系統(tǒng)將日常交易過(guò)程和行為數(shù)字化，推行數(shù)字貨幣并對(duì)民間代幣發(fā)行實(shí)行管制等。所謂共享經(jīng)濟(jì)正在形成新的經(jīng)濟(jì)法則，超越交易行為和社交行為的數(shù)字化，轉(zhuǎn)向日常生活行為的數(shù)字化，牽引物理世界形成一種社會(huì)一致性。一致性不僅體現(xiàn)在人群中，也分布在不同的時(shí)空中，只是稀缺的物理空間似乎并不能輕松地接受數(shù)據(jù)空間的“粗放式”指揮，如何達(dá)成一種平衡還需要治理的智慧。

　　五、結(jié)論

　　馬云在世界物聯(lián)網(wǎng)博覽會(huì)上指出，無(wú)論是大數(shù)據(jù)、云計(jì)算，還是人工智能、物聯(lián)網(wǎng)，其實(shí)都是在講人類進(jìn)入數(shù)據(jù)時(shí)代。對(duì)于政府治理而言亦復(fù)如是——電子政務(wù)、電子治理、信息治理、智慧城市、數(shù)據(jù)開(kāi)放……終究是我們已經(jīng)進(jìn)入數(shù)據(jù)治理的時(shí)代。

　　構(gòu)造數(shù)據(jù)是一種結(jié)構(gòu)化能力，正在向自然與社會(huì)系統(tǒng)全方位滲透。數(shù)據(jù)的電子化正在努力使自然與社會(huì)系統(tǒng)進(jìn)入可計(jì)算的結(jié)構(gòu)化狀態(tài)，并宣稱所有事物不僅可以離散地表達(dá)，而且可以度量。盡管技術(shù)的重要性毋庸置疑，但是技術(shù)本身并不產(chǎn)生數(shù)據(jù)、信息和知識(shí)。數(shù)據(jù)終究是人的活動(dòng)的產(chǎn)物。現(xiàn)代信息技術(shù)加速了數(shù)據(jù)產(chǎn)生、利用和傳遞過(guò)程，這不僅使數(shù)據(jù)空前豐富起來(lái)，還促進(jìn)信息和知識(shí)在更大范圍傳播。準(zhǔn)確的說(shuō)是數(shù)據(jù)讓技術(shù)更富有價(jià)值，而非相反；是網(wǎng)絡(luò)中數(shù)據(jù)流動(dòng)，而非組建網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)，形成獨(dú)立的人工世界系統(tǒng)，并日益建構(gòu)出與自然系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)相并列的人類生存與發(fā)展的新空間。

　　盡管各國(guó)政府積極應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)在各層次、各領(lǐng)域上形成的成果和后果，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的技術(shù)、應(yīng)用、模式與組織的快速創(chuàng)新要求必須建立宏觀的、系統(tǒng)的、文化的數(shù)據(jù)治理思維與戰(zhàn)略?？ㄋ固貭柼峁┝恕傲鲃?dòng)”的視野。當(dāng)這種流動(dòng)性被劃分出數(shù)字機(jī)器、應(yīng)用系統(tǒng)、數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)和信息空間四個(gè)層次時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)其中展現(xiàn)出的共性，即各種創(chuàng)新和沖突的根源正是促進(jìn)與限制數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享之間的矛盾與權(quán)衡，而數(shù)據(jù)治理的一般路徑即誰(shuí)、何時(shí)、何地、如何得到、哪些數(shù)據(jù)。這與拉斯維爾經(jīng)典的“誰(shuí)在何時(shí)以何方式獲得什么”形成了呼應(yīng)，也正好反映出數(shù)據(jù)作為當(dāng)今社會(huì)戰(zhàn)略資源的價(jià)值內(nèi)核，歸根到底即數(shù)據(jù)權(quán)利的問(wèn)題，由此可延伸出許多新的理論焦點(diǎn)。比如，如果流動(dòng)才能帶來(lái)數(shù)據(jù)價(jià)值，那么理解數(shù)據(jù)權(quán)利的也必須放在動(dòng)態(tài)的、多維的、層次的視角下才可能是完整的；如果數(shù)據(jù)流動(dòng)構(gòu)筑了一種新的生存“空間”，那么公共政策應(yīng)考慮新的空間生產(chǎn)與規(guī)劃的原則或價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的平衡。

　　從技術(shù)驅(qū)動(dòng)的電子政務(wù)轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的基于“數(shù)據(jù)流動(dòng)”的政府?dāng)?shù)據(jù)治理是治理思維的轉(zhuǎn)換，即從“如何借助技術(shù)來(lái)幫助解決治理問(wèn)題”轉(zhuǎn)換為“如何提高數(shù)據(jù)的利用能力來(lái)提升治理效益”。對(duì)此還應(yīng)把握幾點(diǎn)。

　　第一，政府?dāng)?shù)據(jù)治理不僅關(guān)注政府自身數(shù)據(jù)，更加關(guān)注與治理過(guò)程相關(guān)的數(shù)據(jù)。停留在第一個(gè)層面容易導(dǎo)致其目標(biāo)僅僅聚焦于數(shù)據(jù)本身的管理效率，而非政府治理的效益。政府對(duì)數(shù)據(jù)的治理責(zé)任不僅是要管好、用好自己的數(shù)據(jù)，也要善于用治理工具引導(dǎo)政府、市場(chǎng)和社會(huì)數(shù)據(jù)資源在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中產(chǎn)生更大效益。

　　第二，政府?dāng)?shù)據(jù)治理不僅包含數(shù)據(jù)議題，也包含傳統(tǒng)電子政務(wù)的內(nèi)容。數(shù)據(jù)不是技術(shù)的衍生品，而是技術(shù)的價(jià)值所在。電子政務(wù)是一種數(shù)據(jù)服務(wù)，目標(biāo)不是幫助用戶實(shí)現(xiàn)技術(shù)，而是用技術(shù)為不同角色的用戶提供數(shù)據(jù)訪問(wèn)與計(jì)算服務(wù)。說(shuō)到底，電子政務(wù)是通過(guò)對(duì)政府內(nèi)、外數(shù)據(jù)通道的重塑提高數(shù)據(jù)治理效率。

　　第三，政府?dāng)?shù)據(jù)治理可以對(duì)新的發(fā)展與挑戰(zhàn)做出回應(yīng)。政府治理需要新的數(shù)據(jù)工具來(lái)擴(kuò)張自己的影響范圍和行動(dòng)能力，同時(shí)要對(duì)由于數(shù)據(jù)電子化造成的新的“失靈”做出反應(yīng)，以適應(yīng)由于市場(chǎng)和社會(huì)的數(shù)據(jù)化加速帶來(lái)的不平衡。其中既包括對(duì)數(shù)據(jù)的治理，也包含用數(shù)據(jù)來(lái)治理，政府?dāng)?shù)據(jù)治理將兩方面統(tǒng)一起來(lái)。

　　第四，政府?dāng)?shù)據(jù)治理有助于議題回歸治理本身。數(shù)據(jù)是貫穿全部治理活動(dòng)和治理過(guò)程的核心資源。就決策和管理的科學(xué)化而言，可以沒(méi)有技術(shù)，卻不能沒(méi)有數(shù)據(jù)來(lái)提供“事實(shí)”——是數(shù)據(jù)而非技術(shù)對(duì)治理成敗和強(qiáng)弱產(chǎn)生直接影響。數(shù)據(jù)是彌合技術(shù)與治理“鴻溝”的關(guān)鍵。因此為治理中的主體提供“數(shù)據(jù)服務(wù)”是今后各類信息技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)（比如各類信息中心）不斷深耕的方向。

　　作者簡(jiǎn)介：黃璜，博士，北京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)國(guó)家治理研究院研究員，北京大學(xué)公共政策研究中心主任。

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