黨的十七大報告明確指出，要完善公共服務體系，推行電子政務，強化社會管理和公共服務職能，這就對各級政府網(wǎng)站建設提出了更深層次的要求。隨著2008 年第七屆中國政府網(wǎng)站績效評估會議的落幕，我國行政體制改革和電子政務建設的步伐又向前邁出了強有力的一步，7 年來，由原國務院信息化工作辦公室組織的政府網(wǎng)站績效評估對地方政府網(wǎng)站建設起到了舉足輕重的作用，其根本目的是為我國政府體制改革提供最直觀層面的支持；而另一方面，在看到取得的成績的同時，地方政府網(wǎng)站績效評估依然存在著種種問題，值得進行深入的探討和研究。
一、基礎理論應用
（一）“4E”標準
20世紀80年代，英國效率小組在財務管理新方案的改革中設立了經(jīng)濟（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）的“3E”評估方案，后來，英國財政部對“3E”的含義進行了清晰的解釋[1]：經(jīng)濟，在保證適當質(zhì)量的前提下，以最低的成本取得所需要的人力和物力資源并提供合格的服務，它強調(diào)的是資源的節(jié)約，追求的是成本最低化；效率，以一定數(shù)量的資源投入獲得最大的產(chǎn)出，或者說是以最小的資源獲得一定數(shù)量的產(chǎn)出，強調(diào)的是投入與產(chǎn)出的關(guān)系，追求的是投入的有效性；效益，事業(yè)、項目、組織的執(zhí)行是否達到預定的目標，實現(xiàn)程度如何，產(chǎn)生哪些影響和效果，強調(diào)的是結(jié)果，追求的是目標的最優(yōu)化。鑒于“3E ”績效評估指標過分追求經(jīng)濟效益而忽略了社會價值等理念，如平等、公益、公平等，學者們就添加了“公平”（Equity），使之成為“4E”績效評估標準。這些可持續(xù)發(fā)展指標更直接地體現(xiàn)出政府政務的長遠利益，為盡量減少行政干涉，建立以市場為主體的經(jīng)濟發(fā)展大環(huán)境提供有利的條件。
（二）標桿管理
標桿管理（Benchmarking）起源于20 世紀70 年代末80年代初，首先開辟標桿管理先河的是美國施樂公司，后來又被美國生產(chǎn)力與質(zhì)量中心規(guī)范化而得以成為一種以模仿超越為理念的管理方式，標桿管理是一個認識和引進最佳實踐以提高績效的過程[2] 。在確定標桿對象后，以此作為政府工作的戰(zhàn)略目標，將每個階段實施結(jié)果與相對設立的標桿進行比較、跟蹤、學習，找出差距并進行總結(jié)性評估，及時合理地調(diào)整實施情況，直至達到指定標桿，甚至確定更高的標桿。標桿管理對于地方政府而言，首要的目標是要認識到自己的不足，然后結(jié)合該地區(qū)的實際情況，選擇要學習的標桿對象，最后確定要超越的深度與廣度。在使用標桿管理時，要注意將這套方法應用于對內(nèi)和對外兩個方面，在建立有效的競爭機制和激勵機制的基礎上，對內(nèi)追求公務員自身素質(zhì)的提高，對外創(chuàng)造更顯著的經(jīng)濟價值以及一系列的社會目標，如基礎設施的建設和完善，社會犯罪率的降低，人民滿意度的上升等。
（三）平衡計分卡
平衡計分卡最初源于1990年美國Norton 研究所主持并完成的“衡量未來組織的業(yè)績”這項課題的研究成果。在此基礎上，課題帶頭人——美國著名管理會計學家Kaplan 和復興方案公司總裁Norton 進行了全面深入的研究，隨后幾年陸續(xù)發(fā)表了《平衡計分法：良好的績效測評體系》、《平衡計分卡的應用》等專著，使平衡計分卡的理論和方法得以系統(tǒng)化[3]。引入到政府績效評估中，補充了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、環(huán)境因素等軟性指標，不再單一地以經(jīng)濟發(fā)展為主要評價指標。政府的戰(zhàn)略目標要求分配各指標之間的權(quán)重，強調(diào)評價指標與戰(zhàn)略之間互為因果的關(guān)系，因此能清楚地描述出組織的戰(zhàn)略目標，使之被成員接受，并與個人目標相結(jié)合?？梢哉f，績效管理注重顧客理念推廣，而平衡計分卡則使顧客理念從財務、顧客、內(nèi)部業(yè)務流程、學習和成長4 個現(xiàn)實操作層面得到確立，重新澄清公共部門長期以來混亂不清的服務觀念，提高公共部門績效評估的有效性與實用性。
二、地方政府網(wǎng)站績效評估的現(xiàn)狀及問題
從“十一五”對電子政務建設的規(guī)劃來看，政務信息公開、在線辦事和公眾參與3 大功能的實現(xiàn)程度直接決定了政府網(wǎng)站績效水平的高低，更體現(xiàn)出政府職能轉(zhuǎn)變與管理創(chuàng)新的意識和效果。因此，地方政府網(wǎng)站能否發(fā)揮實際的功能、能否真正提高政府“執(zhí)政為民”的能力，也就成為衡量網(wǎng)站建設水平優(yōu)劣的標準，并對現(xiàn)有的網(wǎng)站績效評估體系提出了新的要求。
?。ㄒ唬┑胤秸W(wǎng)站績效評估指標的設置方式有待改進
2002 年，聯(lián)合國公共經(jīng)濟與公共管理局和美國公共管理協(xié)會一起對聯(lián)合國190個成員國的電子政務建設狀況進行了調(diào)查研究和分析比較，發(fā)表了1 份聯(lián)合報告。該報告從“政府網(wǎng)站建設現(xiàn)狀”、“信息基礎設施建設”以及“人力資源素質(zhì)”等方面提出了衡量電子政務發(fā)展水平的“電子政務指數(shù)”，還將各國電子政務的網(wǎng)站建設劃分為起步階段、提高階段、交互階段、在線事務處理階段和無縫鏈接5 個階段，以量化各國的電子政務實現(xiàn)水平[4]。我國2008 年的評估工作根據(jù)全國網(wǎng)站內(nèi)容建設的重點，重新設計了省級和地市級政府網(wǎng)站用戶調(diào)查問卷。從7月1日至10月中旬，中國軟件評測中心組織了近500人的調(diào)查工作團隊，對32 家省級政府網(wǎng)站、333 家地市級政府網(wǎng)站開展實地調(diào)查工作，自10月15日起，陸續(xù)對回收的調(diào)查問卷進行了系統(tǒng)分析，并將調(diào)查結(jié)果匯總至2008 年綜合績效評估結(jié)果當中[5]。
由于各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，以同樣的標準來對不同地區(qū)的政府門戶網(wǎng)站建設水平進行評估是有失公允的，軟硬件基礎設備上的差異會在很大程度上影響地方政府網(wǎng)站建設的排名，這種差別尤其體現(xiàn)在我國地方政府的橫向比較上。因為我國東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展明顯較中西部發(fā)達，政府網(wǎng)站建設的階段較高，互聯(lián)網(wǎng)的普及率也相應較高，在需要民眾參與的網(wǎng)站績效評估指標方面會占有明顯優(yōu)勢，如果不對各地區(qū)經(jīng)濟建設水平或者是政府網(wǎng)站建設階段加以區(qū)別對待，那么政府網(wǎng)站績效評估的指標設置不僅達不到公平公正這一評估的最基本要求，甚至會對落后地區(qū)的網(wǎng)站建設產(chǎn)生消極影響。
（二）地方政府網(wǎng)站績效評估的評估方資源亟待整合
地方政府網(wǎng)站建設從根本上說是為了解決民生問題，而不是為了展現(xiàn)一個政府網(wǎng)站設計的有多么美觀或者是政府的門面和政績有多么顯著，因此，政府網(wǎng)站績效評估需要以結(jié)果為導向、以惠民為目的。目前的大多做法是在評估中引入第三方參與評估，即專家評估、機器評估、用戶滿意度評估這3種。其中，專家評估以其可操作性、客觀性、公平性和科學性，成為我國政府網(wǎng)站第三方評估的最主要方式，并被政府部門、研究機構(gòu)和社會各界普遍接受。機器評估可對網(wǎng)站的鏈接/ 瀏覽速度、站點可用性、網(wǎng)絡安全等方面進行比較精確的評估；用戶滿意度評估可讓廣大普通用戶參與進來，深入了解政府網(wǎng)站的應用現(xiàn)狀和需求，為政府網(wǎng)站的未來發(fā)展方向提供可靠的依據(jù)。
3個方面的評估各有優(yōu)缺點，結(jié)合起來能互補不足，而在我國現(xiàn)有的地方政府網(wǎng)站績效評估體系中，這3個方面卻并未達到真正的有機結(jié)合。比如，專家將大部分的精力都投身于具體指標的設計上去，并沒有提出細致的獎懲措施與如何改進的參考意見；機器評估看上去就是一大片參數(shù)，普通民眾無法真正理解指標設計與評估的意義；而用戶滿意度調(diào)查獲取的信息主要是宏觀上的，無法對各具體指標進行準確細化的評估，這是最大的缺點。因此，如何將評估方的資源加以整合利用是改善現(xiàn)有績效評估瓶頸的突破口。
（三）地方政府網(wǎng)站績效評估的實際應用難以到位
在我國政府從管理型向服務型轉(zhuǎn)變的過程中，電子政務無可爭議地成為這種政府功能轉(zhuǎn)型的重要實現(xiàn)方式，地方政府網(wǎng)站的建設水平也就最直觀地變成了電子政務實現(xiàn)與否的標準，也就是說，地方政府網(wǎng)站績效評估的一個重要目標是為了檢驗各地方政府的服務性功能。事實上，以政府網(wǎng)站建設為標志的電子政務的成功率普遍不高。世界銀行首席信息專家羅伯特·舒瓦爾指出，發(fā)展中國家的電子政務項目大約有35% 完全失敗，50% 的項目部分失敗。根據(jù)Standish Group的報告，即使是像美國這樣的信息強國，在2002 年政府和企業(yè)的信息技術(shù)項目中，也有22% 的項目完全失敗，49%的部分失敗[6]。電子政務的低成功率也就意味著政府服務性功能的發(fā)揮受到抑制，怎樣更好地發(fā)揮各地方政府網(wǎng)站的服務性功能，應該成為以績效評估為手段的政府職能轉(zhuǎn)變過程中的突破口。除了使政府的轉(zhuǎn)型速度加快之外，地方政府網(wǎng)站的建設從根本上是要為民眾提供更多更好的服務。我國政府的電子政務建設才處于起步階段，以浙江省的一份《政府網(wǎng)站績效評估網(wǎng)上調(diào)查》統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例，共有2281人參與了該次調(diào)查，其中86.46% 的參與調(diào)查人員的年齡在24—45歲之間，79.44% 的學歷屬于大學本科或?qū)？?，?1.78%的調(diào)查人員隸屬于黨政機關(guān)/社會團體、事業(yè)單位，19.3% 的屬于企業(yè)管理人員[7]。這些數(shù)據(jù)反映出關(guān)注政府網(wǎng)站績效評估的人員范圍存在局限性，全民參與的目標遠未達到，網(wǎng)站的宣傳力度亦顯不足。僅有2000多人自愿參與該調(diào)查，相對群體基數(shù)如此龐大的網(wǎng)民，可以看出廣大群眾并未將政府門戶網(wǎng)站視為習慣瀏覽的對象。如何使政府門戶網(wǎng)站的應用真正滲透到人民群眾的日常生活中去，亦對地方政府網(wǎng)站績效評估的設計提出了新的挑戰(zhàn)。
