一、引言
信息技術(shù)水平的高速發(fā)展, 以及各國(guó)政府近年來(lái)不斷出臺(tái)的開(kāi)放和透明化政策, 使開(kāi)放政務(wù)數(shù)據(jù)信息 (一般認(rèn)為, 數(shù)據(jù)是信息的載體, 信息是數(shù)據(jù)的價(jià)值體現(xiàn), 但二者并無(wú)涇渭分明的區(qū)別) 成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。但是, 政務(wù)數(shù)據(jù)信息開(kāi)放能否提升普通公民參與和監(jiān)督公共決策的能力, 能否確保政府更負(fù)責(zé)任地根據(jù)公共利益行事, 卻始終存有爭(zhēng)議。
2009年1月, 時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署《透明與開(kāi)放政府備忘錄》, 承諾建立“前所未有的開(kāi)放政府”以及與透明、公共參與和協(xié)同這三項(xiàng)原則相聯(lián)系的政府體系。美國(guó)聯(lián)邦政府為此出臺(tái)了一系列舉措, 如頒布《信息自由法備忘錄》, 要求處理積壓的信息自由案件;實(shí)施《開(kāi)放政府指令》, 要求政府機(jī)構(gòu)主動(dòng)發(fā)布高質(zhì)量的信息;啟動(dòng)Data.gov項(xiàng)目, 建立統(tǒng)一的以“開(kāi)放獲取”為原則的政府信息貯存平臺(tái), 等等。2011年9月, 美英等八國(guó)政府在紐約發(fā)布《開(kāi)放政府伙伴關(guān)系》, 以多邊倡議的形式推動(dòng)建設(shè)開(kāi)放政府。但盡管實(shí)施了各項(xiàng)努力, 依然有實(shí)證研究指出:第一, 有動(dòng)力投入資源和精力積極獲取、利用海量數(shù)據(jù)的, 往往是組織化的利益團(tuán)體 (如企業(yè)和社會(huì)組織) , 開(kāi)放政務(wù)數(shù)據(jù)并沒(méi)有增強(qiáng)普通公眾獲取和利用大數(shù)據(jù)的能力;第二, 由于普通公眾被阻隔在高昂的數(shù)據(jù)信息利用成本之外, 根據(jù)公眾意見(jiàn)制定、修正有關(guān)公共政策的效果也并不顯著。如何使政務(wù)數(shù)據(jù)信息開(kāi)放且能有效地為不同群體所用, 從而促使公共政策更多地回應(yīng)不同群體的需求, 仍是學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)。
我國(guó)從1999年開(kāi)始實(shí)施政府上網(wǎng)工程, 尤其在2008年國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》之后, 推動(dòng)中央和地方政府及其各部門(mén)切實(shí)建設(shè)電子政務(wù)、充分保障公眾知情權(quán), 成為中央政府的重點(diǎn)工作內(nèi)容之一。國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年7月1日發(fā)布《關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見(jiàn)》 (國(guó)辦發(fā)[2015]51號(hào)) , 2016年12月15日公布《“十三五”國(guó)家信息化規(guī)劃》 (國(guó)發(fā)[2016]73號(hào)) , 從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度, 提出運(yùn)用政務(wù)信息大開(kāi)放的手段推進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)的要求。在社會(huì)利益分化加劇、民眾訴求日益高漲的形勢(shì)下, 更細(xì)致地探討通過(guò)怎樣的制度建設(shè)保證以政務(wù)信息開(kāi)放為手段推動(dòng)更透明、更理性、更民主的公共決策, 具有相當(dāng)?shù)木o迫性。本文擬帶著中國(guó)政務(wù)數(shù)據(jù)信息開(kāi)放中的實(shí)踐問(wèn)題, 基于已有研究文獻(xiàn), 討論從政務(wù)信息開(kāi)放向責(zé)任政府邁進(jìn)的制度建設(shè)路徑。
二、問(wèn)責(zé)、公共決策與新治理:一個(gè)分析框架
建立對(duì)人民負(fù)責(zé)的政府, 這個(gè)理念在古今中外政治思想中源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。在西方, 這樣的理念可以追溯到古希臘和羅馬的“人民主權(quán)”思想, 在古代中國(guó), 很早也就有“天矜于民, 民之所欲, 天必從之”“天視自我民視, 天聽(tīng)自我民聽(tīng)” (《尚書(shū)·泰誓》) , “天生丞民, 有物有則, 民之秉彝, 好是懿德” (《詩(shī)經(jīng)·丞民》) 等等議論。不過(guò), 長(zhǎng)期以來(lái), 對(duì)責(zé)任政府的理解局限于選舉民主的范疇, 認(rèn)為唯有建立了西方式民選政府才具備向人民負(fù)責(zé)的可能性, 但是正如邁克爾·多德 (Michael W.Dowdle) 所言, 不同人群其實(shí)有十分不同的“公共問(wèn)責(zé)”理念, 不同理解反映的是不同的歷史、經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題關(guān)切。關(guān)鍵在于, 怎樣從公共治理的背景出發(fā)認(rèn)識(shí)問(wèn)責(zé)機(jī)制面對(duì)的問(wèn)題。
在民主社會(huì)里, 公共問(wèn)責(zé)制度的建構(gòu)必須面對(duì)三重難題:
第一, 多元分化。從盧梭 (Jean-Jacques Rousseau) 提出“服從‘公意’而非服從‘眾意’”的命題開(kāi)始, 立法和公共決策應(yīng)當(dāng)以公共利益而非個(gè)人利益的加聚為基礎(chǔ), 就已經(jīng)成為民主理想所堅(jiān)持的基本原則。依照這個(gè)原則, 民主問(wèn)責(zé)的主體應(yīng)當(dāng)是人民而非個(gè)體公民或特殊利益集團(tuán)。但是, 西方政治制度建基于個(gè)人主義的理念之上, 西方民主體制以政黨政治來(lái)應(yīng)對(duì)多元分化的社會(huì)結(jié)構(gòu), 主張每個(gè)利益群體通過(guò)自己的代表在立法和公共決策過(guò)程中進(jìn)行博弈, 由此加劇了社會(huì)的分化和爭(zhēng)議, 并且為防止某一個(gè)利益群體壟斷政治權(quán)力, 在制度中設(shè)置大量的“否決點(diǎn)”, 經(jīng)常導(dǎo)致政策談判陷入僵局。而且, 現(xiàn)代社會(huì)的多元分化狀況遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政黨政治的預(yù)設(shè):現(xiàn)代社會(huì)呈現(xiàn)為意見(jiàn)的碎片化, 而非僅僅基于性別、種族、階級(jí)、身份地位等靜態(tài)范疇。如何實(shí)現(xiàn)公共政策對(duì)全體人民——而非選民或其他特殊人群——負(fù)責(zé), 成為問(wèn)責(zé)機(jī)制設(shè)計(jì)的第一個(gè)需要面對(duì)的大難題。
第二, 政治勞動(dòng)分工。職業(yè)政治家一方面需要順應(yīng)民意發(fā)表意見(jiàn), 另一方面又必須真誠(chéng)地展現(xiàn)其價(jià)值理念 (例如在表達(dá)公共意見(jiàn)時(shí)展現(xiàn)其道德偏好和價(jià)值立場(chǎng)) , 這個(gè)雙重責(zé)任經(jīng)常導(dǎo)致各類(lèi)官員的政治困境。政治理論家經(jīng)常討論的一個(gè)案例是:1990年代美國(guó)北達(dá)科他州一位共和黨參議員投票反對(duì)該州立法機(jī)構(gòu)一項(xiàng)禁止墮胎的法案, 他認(rèn)為這項(xiàng)立法侵犯婦女基本自由而且在道德上無(wú)法立足, 但是這位參議員本身是來(lái)自以反墮胎聞名的保守主義選區(qū), 由此產(chǎn)生這位議員是遵守了還是違背了其政治責(zé)任的爭(zhēng)論?？傊? 民主問(wèn)責(zé)機(jī)制的設(shè)計(jì)還必須考慮如何使政治家或決策者在保持其價(jià)值判斷與尊重民意之間達(dá)成平衡。
第三, 官僚自主性的制度基礎(chǔ)。在任何較大型的治理體系中, 依照科層制原理設(shè)計(jì)而成的官僚組織體系都是其中不可或缺的力量。韋伯 (Max Weber) 早在20世紀(jì)初就看到了一種悲觀的前景:受目的理性支配的官僚體系, 為提高運(yùn)作上的效率, 必然會(huì)側(cè)重于程序、規(guī)則、目的與手段的計(jì)算, 成為一種維護(hù)其知識(shí)和權(quán)力秘密化的反民主力量, 即封閉性的“官僚身份團(tuán)體”。當(dāng)然, 政治體和官僚體系內(nèi)部會(huì)對(duì)官員進(jìn)行監(jiān)控, 但這種監(jiān)控又極有可能束縛官僚們的手腳, 從而桎梏官僚體系回應(yīng)社會(huì)需求的積極性。值得說(shuō)明的是, 本文不區(qū)分所謂“政治家”與“官僚”的不同問(wèn)責(zé)方式, 而是籠統(tǒng)以“政府問(wèn)責(zé)”這一術(shù)語(yǔ)來(lái)表述, 這樣處理既是為了簡(jiǎn)化論述也是有一定依據(jù)的:如同伍德 (B.Dan Wood) 和沃特曼 (Richard W.Waterman) 指出的那樣, 從1980年代開(kāi)始, 一方面, 職業(yè)政治家日益強(qiáng)調(diào)其專(zhuān)業(yè)技術(shù)性的特點(diǎn), 另一方面, 對(duì)官僚的政治控制也有加強(qiáng)的趨勢(shì), 這兩種變化導(dǎo)致了政治家與官僚兩者行為特征上的趨近。而針對(duì)當(dāng)代中國(guó)的公共決策體制, 似乎更不宜對(duì)兩者強(qiáng)做區(qū)分。
總而言之, 為設(shè)計(jì)問(wèn)責(zé)制, 無(wú)法回避這三大難題:如何保證問(wèn)責(zé)主體不局限于有較強(qiáng)組織能力和技術(shù)能力的特定人群, 而是更廣大的公眾;如何保證合乎規(guī)范的行為既順從民眾意愿又合理體現(xiàn)決策者的專(zhuān)業(yè)見(jiàn)解或價(jià)值判斷;如何保證問(wèn)責(zé)依據(jù)經(jīng)常能超越組織效率的考量, 而回應(yīng)社會(huì)的實(shí)際需求?
伴隨著互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的飛速發(fā)展, 意見(jiàn)交流的規(guī)模和愿望大幅度提升, 監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨的狀況也遠(yuǎn)較以往更為復(fù)雜。喬納森·G·S·考佩爾 (Jonathan G.S.Koppell) 針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)多頭監(jiān)管體系提出問(wèn)責(zé)制設(shè)計(jì)的五個(gè)關(guān)鍵維度: (1) 透明化。官僚或其他監(jiān)管組織必須就其行為給出說(shuō)明, 接受質(zhì)詢(xún)、審查和追責(zé)。 (2) 可追責(zé)性。官僚或組織能夠被確定其行為與特定的后果有聯(lián)系, 并且存在著可以對(duì)不負(fù)責(zé)任行為實(shí)施制裁的可能性。 (3) 可控制性。可控性維度建立在傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“委托—代理”模型上:作為代理人的官僚體系或執(zhí)行人員必須根據(jù)作為委托人的人民、立法者或者上級(jí)官員的要求行事, 不但行為目的是為完成預(yù)定任務(wù), 而且行為過(guò)程也必須遵循程序。 (4) 追責(zé)。最直接的追責(zé)方式就是判斷行為是否符合法律規(guī)定, 但由于公共事務(wù)的復(fù)雜性, 公務(wù)行為規(guī)范也應(yīng)當(dāng)保持一定的彈性。 (5) 社會(huì)回應(yīng)性?；貞?yīng)性的要求可以分為兩種不同類(lèi)型:一種是根據(jù)官僚體系能否積極回應(yīng)民眾的“需求” (demands) 來(lái)判斷;另一種是依據(jù)官僚體系能否積極回應(yīng)發(fā)展的“需要” (needs) 。前者指某種社會(huì)自主性的意愿, 后者指立法或政治精英確定的某種實(shí)質(zhì)性目標(biāo) (如促進(jìn)平等、發(fā)展經(jīng)濟(jì)等) 。在五個(gè)維度中, 透明化最為重要, 保障并且貫徹在其他問(wèn)責(zé)機(jī)制運(yùn)作之內(nèi)?？寂鍫柕脑O(shè)計(jì)對(duì)于解決前述三大難題有啟發(fā)意義:透明化要求政治家和官僚通過(guò)“公開(kāi)給出理由”的方式向民眾說(shuō)明決策依據(jù), 使決策不能受限于一部分人群 (如選民或其他利益集團(tuán)) 的意愿, 同時(shí), 可追責(zé)性、可控制性、追責(zé)和社會(huì)回應(yīng)性的機(jī)制設(shè)計(jì), 為官員既遵守相應(yīng)的約束, 又獲得一定的自由裁量權(quán)去關(guān)心更大范圍的公益或者更具有緊迫性的特殊利益建立了制度條件。
不過(guò), 考佩爾的問(wèn)責(zé)制設(shè)計(jì)思路依然過(guò)于局限在傳統(tǒng)的“監(jiān)管—問(wèn)責(zé)”模式之中, 把監(jiān)管和問(wèn)責(zé)看作管理者與被管理者兩極各自承擔(dān)的職權(quán)。在近年的歐美國(guó)家里, 出現(xiàn)公民和一線(xiàn)工作者直接參與有關(guān)信息監(jiān)管、教育、治安、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療和藥品管理等復(fù)雜領(lǐng)域公共決策的實(shí)踐, 已經(jīng)引發(fā)公共治理體系的重大變革。這種被理論家稱(chēng)為“新治理” (new governance) 的結(jié)構(gòu)性變革, 包括了相關(guān)研究文獻(xiàn)中所謂的實(shí)驗(yàn)主義治理、協(xié)同治理、網(wǎng)絡(luò)化治理、新公共管理等多種創(chuàng)新內(nèi)容, 其基本的特征是挑戰(zhàn)傳統(tǒng)上以“控制—命令”型規(guī)則為核心的治理模式?？寂鍫栯m然是從互聯(lián)網(wǎng)的去中心監(jiān)管機(jī)制出發(fā)提出的設(shè)想, 但對(duì)“新治理”模式下更廣泛的多元參與、網(wǎng)絡(luò)化和動(dòng)態(tài)化監(jiān)管特征依然是關(guān)注不夠的。
按照薩貝爾 (Charles F.Sabel) 和澤特林 (Jonathan Zeitlin) 的分析, 在新治理模式下, 產(chǎn)生了一系列制度變化:例如, 上級(jí)部門(mén)監(jiān)管一線(xiàn)工作者合規(guī)行為的職責(zé)轉(zhuǎn)化為協(xié)助后者共同探索解決方案, 官員遵從規(guī)則的強(qiáng)制義務(wù)讓位于回應(yīng)和解決問(wèn)題的動(dòng)態(tài)責(zé)任, 官僚體系受目的理性支配的傾向逐步向著尊重參與和公民自治等價(jià)值開(kāi)放。與此相應(yīng), 問(wèn)責(zé)機(jī)制的運(yùn)作和意義出現(xiàn)了變革:第一, 決策者就公共政策“給出理由”的要求, 不應(yīng)僅是消極地展現(xiàn)相關(guān)的數(shù)據(jù)和資料, 更應(yīng)當(dāng)輔助公民理解和利用這些信息;第二, 公共責(zé)任無(wú)法在“委托—代理”模型下進(jìn)行設(shè)計(jì), 因?yàn)樽罱K是通過(guò)不同參與者的合力作用形成的決策結(jié)果, 難以歸責(zé)于某一個(gè)主體;第三, 官員遵守法律法規(guī)的合規(guī)性義務(wù), 被一種解決問(wèn)題的實(shí)效性要求所取代, 對(duì)官員的追責(zé)發(fā)生改變:不是事后追究官員有沒(méi)有遵守法律法規(guī), 而是事先敦促及協(xié)助其處理問(wèn)題?？梢哉f(shuō), 公共責(zé)任成為一種類(lèi)似柯林·斯考特 (Colin Scott) 所謂的“擴(kuò)展責(zé)任” (extended accountability) :由于決策鏈條的錯(cuò)綜復(fù)雜, 無(wú)法在決策行為與政策后果之間建立直接的因果關(guān)系, 但是能夠根據(jù)公共政策所激發(fā)的多元主體參與決策的效果來(lái)設(shè)置公共責(zé)任。
換言之, 在新治理模式之下, 在問(wèn)責(zé)、公共決策和信息開(kāi)放之間形成一個(gè)復(fù)雜的循環(huán)關(guān)系 (如圖1所示) :政府開(kāi)放有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治的數(shù)據(jù)信息, 該信息必須對(duì)普通公民的行為選擇產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響;由于海量信息的利用成本高昂, 政府及其專(zhuān)家應(yīng)該提供一定的支持, 輔助公民理解和利用這些數(shù)據(jù);不同個(gè)體、不同群體基于開(kāi)放數(shù)據(jù)而形成的方案, 必須與政府的專(zhuān)業(yè)考慮放在一起進(jìn)行論辯和協(xié)商, 最終形成公共政策。政府有責(zé)任創(chuàng)建這樣的協(xié)商平臺(tái)并且協(xié)助提供專(zhuān)業(yè)輔導(dǎo)和數(shù)據(jù)資料;公共政策執(zhí)行過(guò)程中的數(shù)據(jù)信息同樣應(yīng)當(dāng)通過(guò)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)適時(shí)開(kāi)放, 一方面幫助公眾有效監(jiān)督執(zhí)行情況, 另一方面使多元參與者有能力及時(shí)提出修正政策的建議, 督促?zèng)Q策改進(jìn)和完善;在整個(gè)決策過(guò)程中, 政府責(zé)任不僅在于“開(kāi)放”政務(wù)數(shù)據(jù), 更在于幫助個(gè)人和集體理解這些數(shù)據(jù), 協(xié)助不同群體利用政務(wù)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行協(xié)商, 以及督促不同參與者對(duì)外開(kāi)放各自的決策信息。這種復(fù)雜的數(shù)據(jù)開(kāi)放與公共決策關(guān)系模型更有效地回應(yīng)問(wèn)責(zé)機(jī)制設(shè)計(jì)的三重難題:其一, 政府開(kāi)放有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治的數(shù)據(jù)信息, 該信息必須對(duì)普通公民的行為選擇產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響, 但是由于海量信息的利用成本高昂, 政府及其專(zhuān)家應(yīng)該提供一定的支持, 輔助公民理解和利用這些數(shù)據(jù)。其二, 不同個(gè)體、不同集體基于開(kāi)放數(shù)據(jù)而形成的方案, 必須與政府的專(zhuān)業(yè)考慮放在一起進(jìn)行論辯和協(xié)商, 最終形成公共政策。政府有責(zé)任創(chuàng)建這樣的協(xié)商平臺(tái)并且協(xié)助提供專(zhuān)業(yè)輔導(dǎo)和數(shù)據(jù)資料。其三, 在公共政策執(zhí)行過(guò)程中的數(shù)據(jù)信息同樣應(yīng)當(dāng)通過(guò)政務(wù)信息開(kāi)放平臺(tái)適時(shí)開(kāi)放, 一方面幫助公眾有效監(jiān)督執(zhí)行情況, 另一方面使多元參與者有能力及時(shí)提出修正政策的建議, 督促?zèng)Q策改進(jìn)和完善?？傊? 在整個(gè)決策過(guò)程中, 政府責(zé)任不僅在于“開(kāi)放”政務(wù)信息, 更在于幫助個(gè)人和集體理解這些數(shù)據(jù)信息, 協(xié)助不同群體利用政務(wù)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行協(xié)商以及督促不同參與者開(kāi)放各自的決策信息。
圖1 新治理模式下數(shù)據(jù)開(kāi)放與公共決策循環(huán)關(guān)系
三、數(shù)據(jù)信息壁壘與需求壓抑:相關(guān)結(jié)構(gòu)性障礙的分析
在很長(zhǎng)時(shí)期以?xún)?nèi), 政務(wù)數(shù)據(jù)信息開(kāi)放政策沒(méi)有成為我國(guó)執(zhí)政精英的考慮內(nèi)容。
在改革開(kāi)放之前, 革命傳統(tǒng)的影響使我國(guó)的權(quán)力組織形式具有強(qiáng)烈的反理性官僚體系的色彩, 如同金耀基所強(qiáng)調(diào)的, 革命的政治理念和組織理念決定了當(dāng)時(shí)的權(quán)力組織形式不可能容納官僚自主性、政治勞動(dòng)分工的理念。金耀基指出當(dāng)時(shí)中國(guó)權(quán)力組織形式的基本特征:第一, 反科層制。垂直的等級(jí)序列被認(rèn)為會(huì)引發(fā)“踢皮球”的陳規(guī)陋習(xí)而受到拒斥, 動(dòng)員群眾是組織活動(dòng)的最高要求。第二, 反功能分化。必要的勞動(dòng)分工并不意味著責(zé)任上的分立, “分工不分家”提出了一種必須協(xié)作處理問(wèn)題的要求。第三, 反專(zhuān)家路線(xiàn)。推崇“既紅又專(zhuān)”, 專(zhuān)家路線(xiàn)則被視為反政治和反人民的主張。第四, 反行政專(zhuān)業(yè)化。行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)必須融入群眾路線(xiàn), 不允許“坐在辦公室里指揮”“動(dòng)口不動(dòng)手”的官僚階層的存在。第五, 反行政程序化。行政程序被當(dāng)作壓制群眾路線(xiàn)的繁文縟節(jié), 群眾被鼓勵(lì)根據(jù)其意愿去修改不合理的組織規(guī)則?！案刹繀⒓觿趧?dòng), 工人參加管理”的鞍鋼憲法是這個(gè)時(shí)期權(quán)力組織形式的理想化形態(tài), 其根本組織方法有兩種:角色輪換體系和集體決策體系。毋庸諱言, 否定政治勞動(dòng)分工和官僚自主性, 加上壓抑社會(huì)多元性, 使改革開(kāi)放前的國(guó)家權(quán)力經(jīng)常難以正常運(yùn)作。在這種反理性化官僚體系的組織理念之下, 黨員干部更需要發(fā)揮先鋒帶頭作用而不是協(xié)助社會(huì)自主發(fā)展, 因此, 政務(wù)開(kāi)放的制度機(jī)制進(jìn)入不了政治精英的視野。
改革開(kāi)放之后, 中國(guó)迎來(lái)了社會(huì)利益多元分化的劇烈轉(zhuǎn)變, 同時(shí)在官僚體系的理性化建構(gòu)上取得長(zhǎng)足進(jìn)步, 而公權(quán)力體系承擔(dān)推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的責(zé)任, 也在國(guó)家政策中不斷獲得重申與強(qiáng)調(diào)。不過(guò), 應(yīng)對(duì)復(fù)雜社會(huì)格局所必需的制度建設(shè), 仍然相當(dāng)滯后。政務(wù)信息或信息開(kāi)放領(lǐng)域的弊端突出表現(xiàn)為兩種:
一是形成嚴(yán)重的數(shù)據(jù)信息壁壘。我國(guó)官僚體系重建的優(yōu)弊并存:雖然科層制、法律法規(guī)和行政程序逐步成熟, 但官僚問(wèn)責(zé)方式依然建立在指標(biāo)、項(xiàng)目、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、干部考核等技術(shù)手段構(gòu)成的“壓力型體制”基礎(chǔ)上, 經(jīng)常導(dǎo)致弊端:問(wèn)責(zé)越強(qiáng)硬、行為管束越嚴(yán)厲, 官僚只對(duì)其上級(jí)負(fù)責(zé)的傾向也就越突出。這種狀況使得政府體系應(yīng)對(duì)問(wèn)題的能力不斷提升, 然而封閉信息、權(quán)力運(yùn)作秘密化的傾向卻未獲改觀。已有大量研究指出了政府部門(mén)把持政務(wù)運(yùn)作信息的弊病, 例如, 2000年前后, 從中央到地方推動(dòng)電子政務(wù)建設(shè), 目的在于完善政府公共服務(wù)職能和職責(zé)體系, 但各地電子政務(wù)建設(shè)強(qiáng)化了部門(mén)之間數(shù)據(jù)信息壁壘的弊端, 出現(xiàn)“縱 (部門(mén)系統(tǒng)內(nèi)) 強(qiáng), 橫 (跨部門(mén)之間) 弱”的景象;2003年1月, 《廣州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》作為我國(guó)第一部系統(tǒng)規(guī)范政府信息公開(kāi)行為的地方性行政法規(guī)正式施行, 然而在實(shí)踐中并沒(méi)有獲得克服部門(mén)信息壁壘的效果, 相反在信息獲取上嚴(yán)重依賴(lài)于部門(mén)不受監(jiān)督的自由裁量權(quán);2007年公布的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》, 是在總結(jié)各地政府探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成的一部全國(guó)性行政法規(guī), 被視為在保障公民知情權(quán)方面取得重大進(jìn)步, 但實(shí)施效果同樣受到學(xué)者批評(píng), 認(rèn)為未能突破傳統(tǒng)科層文化對(duì)于數(shù)據(jù)信息公開(kāi)的阻礙。
二是抑制了社會(huì)需求。我國(guó)的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)起步雖晚, 發(fā)展勢(shì)頭卻頗為迅猛, 不但有阿里、匯通天下等一批掌握海量?jī)?yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)的大企業(yè)或機(jī)構(gòu)作為社會(huì)化數(shù)據(jù)商品的源頭, 近年如數(shù)據(jù)堂、數(shù)海、貴州大數(shù)據(jù)交易所、武漢東湖大數(shù)據(jù)交易中心、上海大數(shù)據(jù)交易中心等綜合性交易平臺(tái)更是紛紛揭牌, 然而當(dāng)前的政務(wù)數(shù)據(jù)信息管理體制卻阻礙著這種發(fā)展。我國(guó)實(shí)施的是一種“多頭管理, 對(duì)口負(fù)責(zé)”的政務(wù)數(shù)據(jù)信息資源管理體制:各級(jí)黨政部門(mén)和其他企事業(yè)單位負(fù)責(zé)管理各自掌握的數(shù)據(jù);許多部門(mén)通過(guò)業(yè)務(wù)相關(guān)的事業(yè)單位進(jìn)行數(shù)據(jù)開(kāi)放和交換。這種多頭管理體制依托于一種部門(mén)責(zé)任分割的制度框架, 其特點(diǎn)在于:首先, 具有專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、有條件對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)化處理的優(yōu)點(diǎn);其次, 不可避免地嚴(yán)重受制于多頭管理、各負(fù)其責(zé)等結(jié)構(gòu)性障礙, 不利于政務(wù)大數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享;第三, 由于法律法規(guī)滯后, 社會(huì)監(jiān)督嚴(yán)重受限等原因, 也造成難以對(duì)各部門(mén)履行數(shù)據(jù)開(kāi)放與管理責(zé)任的實(shí)際情況實(shí)施監(jiān)督。正如有學(xué)者批評(píng)的, 在這種管理體制之下, 出現(xiàn)“一手抓建設(shè), 一手抑需求, 最終導(dǎo)致供給和需求脫節(jié)”的奇怪現(xiàn)象, “一方面, 我國(guó)政府非常重視信息公開(kāi), 建立網(wǎng)站、開(kāi)設(shè)機(jī)構(gòu)、下?lián)芙?jīng)費(fèi)以支持相關(guān)工作的開(kāi)展;另一方面, 政府在進(jìn)行以上工作時(shí)又通過(guò)設(shè)立門(mén)檻、附加條款等其他方式手段抑制公民對(duì)信息公開(kāi)的需求”。
總之, 我國(guó)當(dāng)前的問(wèn)責(zé)機(jī)制建立在“壓力型體制”和部門(mén)責(zé)任分割的基礎(chǔ)上, 不斷加強(qiáng)的官僚體系理性化趨勢(shì), 無(wú)助于克服產(chǎn)生數(shù)據(jù)信息壁壘和需求壓抑的結(jié)構(gòu)性障礙。問(wèn)責(zé)制設(shè)計(jì)的三大難題, 在當(dāng)代中國(guó)呈現(xiàn)出其獨(dú)特表現(xiàn):其一, 政府長(zhǎng)期偏重自身的發(fā)展規(guī)劃, 對(duì)于多元社會(huì)需求的回應(yīng)尚顯不足;其二, 政府的專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力側(cè)重于為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)服務(wù), 對(duì)于社會(huì)自主發(fā)展需求的幫助還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠;其三, 官僚體系在資源調(diào)配中的作用越來(lái)越突出, 組織效率快速提升, 但防范官僚體系脫離普通公眾需求的約束機(jī)制卻始終未曾建立完備。總體而言, 自改革開(kāi)放以來(lái), 公權(quán)力運(yùn)作逐漸正?；? 但是如何切實(shí)回應(yīng)并且促進(jìn)社會(huì)的多元需求, 仍是未解決的問(wèn)題。早在20世紀(jì)90年代末, 就有學(xué)者提出了從壓力型體制向合作型體制變革的思考, 而在官僚體系問(wèn)責(zé)機(jī)制未發(fā)生根本變化的條件下, 實(shí)難出現(xiàn)這樣的變革。
近年來(lái), 國(guó)家有關(guān)政策在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的同時(shí), 大力主張回應(yīng)多元社會(huì)需求。國(guó)務(wù)院于2015年9月5日發(fā)布《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》 (國(guó)發(fā)[2015]50號(hào)) , 提出“加快建設(shè)數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)”的理念和“大力推動(dòng)政府信息系統(tǒng)和公共數(shù)據(jù)互聯(lián)開(kāi)放共享, 加快政府信息平臺(tái)整合, 消除信息孤島, 推進(jìn)數(shù)據(jù)資源向社會(huì)開(kāi)放, 增強(qiáng)政府公信力, 引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展, 服務(wù)公眾企業(yè)”的指導(dǎo)思想;2016年9月5日頒布的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》, 規(guī)定開(kāi)放共享以“需求”為導(dǎo)向, 要求“提供信息化條件下社會(huì)治理能力和公共服務(wù)水平”;在2017年中央政府工作報(bào)告中, 重申“加快國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方政府信息系統(tǒng)互聯(lián)互通, 形成全國(guó)統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)平臺(tái)”的政府改革內(nèi)容。尤其值得指出, 與2008年中央政府出臺(tái)《政府信息公開(kāi)條例》時(shí)不同, 新一輪的政務(wù)信息開(kāi)放是在“互聯(lián)網(wǎng)+”和大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的政策背景下推行的, 各地方政府能夠更深入認(rèn)識(shí)政務(wù)信息蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值, 因而表現(xiàn)出更高的熱情推動(dòng)這項(xiàng)工作 (如涌現(xiàn)大批量的地方創(chuàng)新:北京建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放平臺(tái)和政務(wù)數(shù)據(jù)信息目錄管理體系, 上海的開(kāi)放數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新大賽, 貴州的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 武漢和蘭州等地的智慧城市建設(shè), 等等) 。有學(xué)者說(shuō)過(guò), “互聯(lián)網(wǎng)+”語(yǔ)境下的政務(wù)開(kāi)放具有不同意義, 唯有放在與透明、民主等政治理念同等重要的位置上, 才能成為改革的主題。在國(guó)家和地方政策展現(xiàn)出強(qiáng)有力的推進(jìn)態(tài)勢(shì)之際, 已是時(shí)候思考政務(wù)信息大開(kāi)放條件下公共問(wèn)責(zé)機(jī)制的重新設(shè)計(jì)問(wèn)題了:通過(guò)問(wèn)責(zé)機(jī)制的重新設(shè)計(jì), 推動(dòng)官僚體系突破壓力體制和部門(mén)責(zé)任分割, 一方面奠定政務(wù)信息可持續(xù)性開(kāi)放共享的制度基礎(chǔ), 另一方面培育政府協(xié)助社會(huì)多元發(fā)展的積極性和能力。
四、在協(xié)同共享中促進(jìn)民主問(wèn)責(zé)
社會(huì)理論家涂爾干 (Emile Durkheim) 曾說(shuō)過(guò), 以非契約的基礎(chǔ)才能保障契約的自由。政治學(xué)家斯蒂芬·霍爾姆斯 (Stephen Holmes) 也指出, 民主社會(huì)同樣應(yīng)有非民主的制度機(jī)制作為輔助, 以保證自由平等但天賦和其他條件不同的個(gè)體在社會(huì)中能充分發(fā)展。政府體系和官僚體制本身無(wú)法變?yōu)橥耆黄菩问嚼硇?、科層制、行政常?guī)的開(kāi)放式民主組織, 然而卻可以通過(guò)責(zé)任機(jī)制的創(chuàng)新, 成為推動(dòng)民主社會(huì)良性運(yùn)作不可或缺的基礎(chǔ)性制度。
在當(dāng)代中國(guó)社會(huì), 多元利益的高度分化已是既定事實(shí)。在實(shí)踐中, 基于多元訴求高漲的前提, 公共治理探索多元參與、網(wǎng)絡(luò)化治理模式的制度創(chuàng)新也已經(jīng)不斷出現(xiàn)。與此相應(yīng), 官僚體系的作用和功能必須發(fā)生變革:從獨(dú)斷式地引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫞龠M(jìn)發(fā)展需要和多元需求;從側(cè)重以專(zhuān)業(yè)能力服務(wù)于政策目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)助多元主體協(xié)商共治;從單方面維護(hù)其組織效率轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)于不同的需求。李克強(qiáng)總理在2016年的《政府工作報(bào)告》中明確提出:“大力推行‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’, 實(shí)現(xiàn)部門(mén)間數(shù)據(jù)共享, 讓居民和企業(yè)少跑腿、好辦事、不添堵。簡(jiǎn)除煩苛, 禁察非法, 使人民群眾有更平等的機(jī)會(huì)和更大的創(chuàng)造空間?！痹?017年的《政府工作報(bào)告》中, 再次強(qiáng)調(diào)讓社會(huì)享受以“放管服”為主要內(nèi)容的“政府自身革命”的改革成效:“我們一定要讓企業(yè)和群眾更多感受到‘放管服’改革成效, 著力打通‘最后一公里’, 堅(jiān)決除煩苛之弊、施公平之策、開(kāi)便利之門(mén)?！痹谶@種發(fā)展新態(tài)勢(shì)下, 需要專(zhuān)門(mén)思考克服我國(guó)官僚體系中導(dǎo)致數(shù)據(jù)信息壁壘和壓抑社會(huì)性需求弊端的制度創(chuàng)新, 創(chuàng)造一條“政府引領(lǐng)改革、服務(wù)多元社會(huì)主體、推動(dòng)人民群眾分享改革成效”的路徑:通過(guò)有意識(shí)地輔助和激勵(lì)社會(huì)公眾對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)信息的分享, 培育政務(wù)數(shù)據(jù)信息協(xié)同共享的多元受益者, 形成公共問(wèn)責(zé)壓力, 反過(guò)來(lái)推動(dòng)和完善責(zé)任政府的建設(shè)。
在公共問(wèn)責(zé)機(jī)制上, 可以提出如下三點(diǎn)制度建設(shè)的思路:
其一, 設(shè)置和完善政府決策向公共利益負(fù)責(zé)的制度機(jī)制, 官僚體系承認(rèn)和尊重社會(huì)多元分化的事實(shí), 但是通過(guò)創(chuàng)造不同利益訴求開(kāi)放和協(xié)商的平臺(tái), 來(lái)促進(jìn)社會(huì)共識(shí)的形成。首先, 必須明確, 重大公共決策應(yīng)當(dāng)建立在開(kāi)放的數(shù)據(jù)信息的基礎(chǔ)上, 一般公共決策至少應(yīng)提供決策依據(jù)的解釋和說(shuō)明, 以便于接受公眾通過(guò)各種途徑的質(zhì)詢(xún);其次, 在開(kāi)放數(shù)據(jù)信息的過(guò)程中, 政府應(yīng)建立機(jī)制協(xié)助社會(huì)多元主體獲取和利用政務(wù)信息, 由此培育向政府實(shí)施問(wèn)責(zé)的多元主體。后一點(diǎn)至關(guān)重要, 當(dāng)前也已有許多制度范例, 譬如, 以美國(guó)《信息自由法》為代表的傳統(tǒng)數(shù)據(jù)或信息公開(kāi)政策僅強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)披露相應(yīng)的數(shù)據(jù), 未能關(guān)注數(shù)據(jù)的利用狀況, 美國(guó)聯(lián)邦政府從2011年至今連續(xù)出臺(tái)三份《開(kāi)放政府伙伴關(guān)系·國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃》, 設(shè)計(jì)了大量有利于社會(huì)主體利用數(shù)據(jù)的機(jī)制, 如設(shè)置數(shù)據(jù)的可機(jī)讀標(biāo)準(zhǔn)、開(kāi)放政府決策過(guò)程數(shù)據(jù)、提高網(wǎng)上服務(wù)的可視化程度和完善便捷化服務(wù)方案、建立公眾向政府當(dāng)局提出技術(shù)創(chuàng)新方案的在線(xiàn)途徑, 等等。通過(guò)這些機(jī)制在“制度供給”與“社會(huì)需求”之間建立緊密聯(lián)系, 保障政務(wù)數(shù)據(jù)信息開(kāi)放行為長(zhǎng)期而有效地持續(xù)進(jìn)行。
其二, 設(shè)置和完善政府回應(yīng)民眾訴求, 同時(shí)又為民眾創(chuàng)建理性化協(xié)商平臺(tái)的機(jī)制, 官僚體系和政府專(zhuān)家根據(jù)民眾訴求設(shè)置議題, 并且?guī)椭嵘癖姷挠嘘P(guān)認(rèn)識(shí)和溝通水平。政府必須回應(yīng)民眾的訴求, 這是現(xiàn)代問(wèn)責(zé)機(jī)制設(shè)計(jì)的基本要素, 同時(shí), 政治家亦有責(zé)任防止民眾因信息不對(duì)稱(chēng)或者知識(shí)系統(tǒng)的不完善而陷入偏頗, 這也是現(xiàn)代政務(wù)信息開(kāi)放制度的核心要求。耶魯法學(xué)院的阿克曼 (Bruce Ackerman) 和費(fèi)什金 (James S.Fishkin) 曾提出, 為保障選民在大選中做出理性的選擇, 有必要在大選之前一周左右設(shè)置一個(gè)“協(xié)商日”的假日, 公民在這一天里盡可能接觸更多的有關(guān)候選人和政治議題的信息, 充分地展開(kāi)對(duì)話(huà), 相互就選舉意見(jiàn)展開(kāi)協(xié)商和交流然后達(dá)成新的認(rèn)識(shí), 等等。這種設(shè)想當(dāng)然仍只是一種思想實(shí)驗(yàn), 但其指出的問(wèn)題和應(yīng)對(duì)思路卻值得重視。在重大公共議題上, 負(fù)責(zé)任的政府和政治家應(yīng)當(dāng)根據(jù)民眾需要獲知的問(wèn)題來(lái)整理和充分開(kāi)放數(shù)據(jù)信息, 幫助民眾理性思考——這正是民主社會(huì)里“政治分工”得以正當(dāng)運(yùn)作的基礎(chǔ)。有趣的是, 費(fèi)什金在我國(guó)浙江省澤國(guó)鎮(zhèn)的民主懇談會(huì)中發(fā)現(xiàn)了這種政府及其基層官員傾聽(tīng)和輔助人民發(fā)聲的方法:鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員公布若干項(xiàng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方案信息, 經(jīng)過(guò)向鄉(xiāng)民詳細(xì)解釋和說(shuō)明, 由鄉(xiāng)民協(xié)商討論確定實(shí)施 (包括提出修改意見(jiàn)) 其中的一部分方案。
其三, 設(shè)置和完善政府協(xié)助民眾利用政務(wù)數(shù)據(jù)信息參與公共決策的機(jī)制, 通過(guò)提供學(xué)習(xí)和接觸更廣泛范圍數(shù)據(jù)的機(jī)會(huì), 官僚體系以其專(zhuān)業(yè)化技能輔助民眾參與公共決策。在這方面, 有一個(gè)非常著名的案例值得借鑒, 即巴西阿雷格里港的參與式預(yù)算制度:每年通過(guò)居民大會(huì)選舉一定數(shù)額的代表組成預(yù)算委員會(huì), 討論決定下一年度市政預(yù)算的編制;在正式進(jìn)行預(yù)算討論之前, 政府為代表安排“學(xué)習(xí)會(huì)議”, 學(xué)習(xí)與公共預(yù)算相關(guān)的知識(shí);在預(yù)算委員會(huì)召開(kāi)之際提供數(shù)據(jù)和其他技術(shù)上的支持, 幫助代表充分表達(dá)自己社區(qū)的預(yù)算需求。在這種制度實(shí)踐中, 官僚和政治家的專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力得到重視, 然而又并不脫離民眾的需求;數(shù)據(jù)信息開(kāi)放是為社會(huì)實(shí)現(xiàn)其自主發(fā)展服務(wù), 然而又不至于因技術(shù)能力的差異而導(dǎo)致普通民眾對(duì)海量或?qū)I(yè)數(shù)據(jù)望而卻步。
當(dāng)然, 上述三點(diǎn)思路距離具體的制度設(shè)計(jì)還有很長(zhǎng)的路要走, 如何敦促政府積極且有效地回應(yīng)日益多樣化的社會(huì)發(fā)展需求是其中的難點(diǎn)。毋庸諱言, 我國(guó)國(guó)務(wù)院2016年頒布的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》, 旨在“規(guī)范政務(wù)部門(mén)間政務(wù)信息資源共享工作”, 已經(jīng)在打破部門(mén)壁壘的問(wèn)題上邁出了一大步, 然而, 如何確保政務(wù)數(shù)據(jù)信息開(kāi)放圍繞社會(huì)需求而展開(kāi), 如何督促官僚系統(tǒng)協(xié)助普通公民及其他社會(huì)主體實(shí)施其參與公共決策的權(quán)利, 仍需大力探索。
五、結(jié)語(yǔ)
無(wú)論如何, 政務(wù)數(shù)據(jù)信息的“開(kāi)放”只是責(zé)任政府建設(shè)要求的第一步, 政務(wù)數(shù)據(jù)信息開(kāi)放不僅涉及政府工作職責(zé)的活動(dòng), 更是社會(huì)多元需求得以呈現(xiàn)、得以引導(dǎo)、得以強(qiáng)化的機(jī)遇。在新時(shí)代的發(fā)展條件下, 必須深刻認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)。黨的第十九次全國(guó)代表大會(huì)重新界定我國(guó)社會(huì)主要矛盾為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”, 并且專(zhuān)門(mén)指出人民群眾“在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)”。以制度創(chuàng)新引領(lǐng)人民群眾全面參與改革進(jìn)程、分享改革成果, 是新時(shí)代的主旋律。在我國(guó)中央政府大力推動(dòng)數(shù)據(jù)信息開(kāi)放以實(shí)現(xiàn)政府自身革命, 同時(shí)推進(jìn)大眾創(chuàng)新、萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)政策的背景下, 亟需探索建立政務(wù)數(shù)據(jù)信息的協(xié)同共享體制, 通過(guò)培育和協(xié)助多元主體利用政務(wù)數(shù)據(jù)信息制定公私?jīng)Q策, 使一般民眾真正分享政務(wù)信息的價(jià)值。據(jù)此, 重新設(shè)計(jì)公共問(wèn)責(zé)機(jī)制, 形成官僚系統(tǒng)輔助普通群眾實(shí)現(xiàn)其發(fā)展需求的問(wèn)責(zé)壓力, “倒逼”各級(jí)政府積極修改不合理的規(guī)章制度, 改變官僚系統(tǒng)僅向上負(fù)責(zé)以及囿于部門(mén)責(zé)任分割的行為邏輯, 是朝著更為開(kāi)放、更為民主、更負(fù)責(zé)的新治理模式轉(zhuǎn)型的必由之路。
