0、引言

　　政務(wù)大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為提升政府治理能力、重構(gòu)公共服務(wù)體系的新動(dòng)力、新途徑。2015年發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》提出建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機(jī)制;2016年發(fā)布的《“十三五”國家信息化規(guī)劃》指出“加快推進(jìn)跨部門、跨層級數(shù)據(jù)資源共享共用”;2017年發(fā)布的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》進(jìn)一步要求加強(qiáng)政務(wù)數(shù)據(jù)資源的整合、開發(fā)適于政府服務(wù)與決策的人工智能平臺(tái)。相關(guān)行業(yè)部門、地方政府也出臺(tái)了一系列推進(jìn)政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的政策文件, 鼓勵(lì)相應(yīng)的實(shí)踐探索。

　　針對政務(wù)大數(shù)據(jù)的發(fā)展和應(yīng)用, 學(xué)者們基于扎實(shí)的學(xué)理分析提出一系列重要觀點(diǎn), 闡釋了可能的路徑、面臨的主要挑戰(zhàn)以及推進(jìn)的策略;針對出臺(tái)的政策文件, 開展了細(xì)致準(zhǔn)確的政策解讀、政策文本分析研究, 并與其他國家的相關(guān)政策做了比較研究;對部分區(qū)域、特定領(lǐng)域發(fā)展和應(yīng)用政務(wù)大數(shù)據(jù)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了深入剖析和總結(jié)。遺憾的是, 尚沒有研究基于已經(jīng)出臺(tái)的政策文件揭示我國推進(jìn)政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的內(nèi)在邏輯, 也沒有將政策文件中反映出的推進(jìn)邏輯與理論分析成果和案例分析發(fā)現(xiàn)進(jìn)行對比, 找出存在的不足。因此, 本文提出并嘗試回答如下三個(gè)問題: (1) 已經(jīng)出臺(tái)的政策文件反映出我國推進(jìn)政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的內(nèi)在邏輯是什么? (2) 運(yùn)用理論分析成果和案例分析發(fā)現(xiàn), 通過全面審視上述推進(jìn)邏輯能夠發(fā)現(xiàn)哪些不足? (3) 針對政務(wù)大數(shù)據(jù)未來的發(fā)展路徑, 應(yīng)從哪些方面進(jìn)行優(yōu)化?

　　1、文獻(xiàn)回顧

　　1.1 應(yīng)用路徑研究

　　作為公共數(shù)據(jù)的擁有者, 政府應(yīng)率先發(fā)展并引領(lǐng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用。政務(wù)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用路徑主要包括:一是從更多渠道獲取、匯聚更為全面的數(shù)據(jù)輔助政府科學(xué)決策;二是關(guān)聯(lián)比對同一對象的不同數(shù)據(jù)和信息實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治理和服務(wù);三是運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)生成科學(xué)、準(zhǔn)確、直觀形象的預(yù)測方案;四是聯(lián)結(jié)眾多參與者以凝聚、激發(fā)群體智慧;五是營造透明、公開、公平、公正的治理環(huán)境;六是擴(kuò)展深化數(shù)據(jù)價(jià)值鏈、創(chuàng)造更多公共價(jià)值。推進(jìn)政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用, 在體制機(jī)制、政策法規(guī)、技術(shù)、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)、人員等方面存在諸多挑戰(zhàn);對策建議包括深化體制改革、完善法律法規(guī)、做好頂層設(shè)計(jì)、提升政策執(zhí)行力度、突破關(guān)鍵技術(shù)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)公眾參與、保障數(shù)據(jù)安全等。

　　1.2 政策分析研究

　　主要包括政策解讀、政策文本分析、政策比較3個(gè)方面。政策解讀研究主要針對國家層面出臺(tái)的政策文件, 系統(tǒng)闡釋大數(shù)據(jù)應(yīng)用對提升政府治理能力的重要性以及政策執(zhí)行中可能遇到的挑戰(zhàn), 并針對貫徹落實(shí)提出對策建議。政策文本分析研究還比較少, 僅檢索到1篇:李月等對地方政府發(fā)布的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略文本進(jìn)行了質(zhì)性研究, 對戰(zhàn)略發(fā)布的時(shí)間和地域特點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)。張勇進(jìn)和王璟璇從戰(zhàn)略規(guī)劃、技術(shù)能力提升、應(yīng)用與管理等維度比較分析了主要發(fā)達(dá)國家的大數(shù)據(jù)政策;于施洋等在評述國內(nèi)外政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用基礎(chǔ)上, 指出發(fā)展政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)堅(jiān)持整體性政府、透明化政府和服務(wù)型政府3個(gè)基本方向。

　　1.3 典型案例研究

　　從區(qū)域和領(lǐng)域兩個(gè)方面著手, 前者以某一區(qū)域的政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用為研究對象, 后者則針對特定的應(yīng)用領(lǐng)域。典型的區(qū)域案例來自北京、上海、深圳、武漢、貴州等省市, 陳之常以北京市東城區(qū)為例提出大數(shù)據(jù)推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的應(yīng)用框架;深圳市坪山新區(qū)發(fā)展研究中心分析該區(qū)的“循數(shù)治理”模式;王留軍和肖迎霜系統(tǒng)分析了武漢市大數(shù)據(jù)建設(shè)狀況。典型領(lǐng)域案例來自社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估、公共服務(wù)智慧化供給、大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的精準(zhǔn)扶貧和旅游預(yù)測等, 分析大數(shù)據(jù)應(yīng)用與業(yè)務(wù)場景之間的耦合性以及大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的業(yè)務(wù)流程重構(gòu)。

　　由此可見, 已有研究對政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用路徑的探討是比較系統(tǒng)的、對政策和案例的分析也是比較深入的, 但是依然存在深入的空間。例如, 沒有針對“政務(wù)大數(shù)據(jù)政策”開展系統(tǒng)分析, 只是在分析政府出臺(tái)的“大數(shù)據(jù)政策”中關(guān)注了政務(wù)大數(shù)據(jù)。作為大數(shù)據(jù)應(yīng)用的核心領(lǐng)域, 政務(wù)大數(shù)據(jù)受到了很大重視, 與之相關(guān)的政策文件已經(jīng)達(dá)到一定數(shù)量, 可以從中發(fā)現(xiàn)推進(jìn)邏輯;同時(shí), 也很有必要將政策文件反映出的推進(jìn)邏輯與理論研究發(fā)現(xiàn)進(jìn)行對比分析, 深入思考推進(jìn)過程中存在的不足, 并針對未來發(fā)展提出相應(yīng)的優(yōu)化建議。

　　2、研究設(shè)計(jì)

　　2.1 政策文本收集

　　以中國政府網(wǎng)以及除香港、澳門、臺(tái)灣外的31個(gè)省 (自治區(qū)、直轄市) 政府門戶網(wǎng)站中與“大數(shù)據(jù)”相關(guān)的政策文本為數(shù)據(jù)源。具體收集方法如下:在網(wǎng)站“政策文件”欄目檢索“主題詞”或“內(nèi)容”中含有“大數(shù)據(jù)”一詞的全部政策文本;檢索工作于2017年9月30日至10月2日期間完成;然后, 剔除大數(shù)據(jù)具體產(chǎn)業(yè)安排、大數(shù)據(jù)小組人員名單等與“政務(wù)大數(shù)據(jù)”主題不是直接相關(guān)的政策文本, 最終得到有效政策文本189條。

　　2.2 文本分析方法

　　運(yùn)用Cite Space 5.0軟件繪制相應(yīng)的知識(shí)圖譜對政策文本進(jìn)行分析, 包括推進(jìn)過程、熱點(diǎn)領(lǐng)域、價(jià)值取向三個(gè)方面。由于Cite Space 5.0主要針對學(xué)術(shù)文獻(xiàn), 而不是政策文本。學(xué)術(shù)文獻(xiàn)具有規(guī)范的元數(shù)據(jù)標(biāo)注;應(yīng)用于政策文本分析, 應(yīng)首先做好元數(shù)據(jù)標(biāo)注, 包括題名、關(guān)鍵詞、來源機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)類型等字段。除關(guān)鍵詞之外的字段通過人工方式標(biāo)注。

　　關(guān)鍵詞標(biāo)注綜合運(yùn)用自動(dòng)化和人工兩種方法提取完成。對于“大數(shù)據(jù)”為全文高頻關(guān)鍵詞的政策文本, 使用“圖悅”詞頻分析軟件進(jìn)行初步的詞頻分析, 然后基于詞頻和權(quán)重兩項(xiàng)指標(biāo)的綜合測評得到關(guān)鍵詞列表。例如對于《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的實(shí)施意見》, 先使用詞頻分析軟件進(jìn)行初步詞頻分析, 得到“政府”“監(jiān)管”“重慶”“網(wǎng)上”“報(bào)告”“等150個(gè)關(guān)鍵詞的詞頻和權(quán)重列表;根據(jù)詞語的實(shí)際含義和相關(guān)程度, 排除“重慶”“月底”等詞語, 最終得到“政府”“監(jiān)管”等10個(gè)關(guān)鍵詞。

　　對于“大數(shù)據(jù)”僅在某一特定段落高頻出現(xiàn)的政策文本, 依據(jù)段落內(nèi)容主旨、詞語實(shí)際含義以及與“大數(shù)據(jù)”一詞的相關(guān)程度三項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行人工提取。例如《北京市進(jìn)一步做好防范和處置非法集資工作的管理辦法》中, “大數(shù)據(jù)”為第五條“強(qiáng)化大數(shù)據(jù)監(jiān)測預(yù)警, 加強(qiáng)行業(yè)數(shù)據(jù)整合與信息共享”的段落關(guān)鍵詞而非全文關(guān)鍵詞, 采取人工閱讀的方法標(biāo)注出“非法集資”“大數(shù)據(jù)”“信息分析”等6個(gè)關(guān)鍵詞。

　　在關(guān)鍵詞提取時(shí), 遵循概念內(nèi)涵盡可能具體的原則, 例如將“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”“創(chuàng)新服務(wù)”“科技創(chuàng)新”等作為單獨(dú)的關(guān)鍵詞, 而不是籠統(tǒng)地標(biāo)注為“創(chuàng)新”。189條政策文本共提取1566個(gè)關(guān)鍵詞項(xiàng)構(gòu)成的關(guān)鍵詞列表, 包含122個(gè)不同關(guān)鍵詞, 對于其中內(nèi)涵相近的關(guān)鍵詞并不作合并處理, 而是在關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)等分析中聚合相應(yīng)的概念內(nèi)涵。

　　3、推進(jìn)邏輯

　　3.1 推進(jìn)過程

　　189條中央政府和省級政府政策文本的時(shí)間分布如圖1所示。結(jié)合政策文本內(nèi)容和標(biāo)志性的政策文件, 可以將我國推進(jìn)政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的過程分為3個(gè)階段:

圖1 中央政府和省級政府政策文本的時(shí)間分布

　　(1) 地方初探階段 (2013年7月-2015年6月) :以2013年7月重慶發(fā)布《重慶市大數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃》為開端;貴州出臺(tái)《貴州省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)用規(guī)劃綱要 (2014—2020年) 》、《關(guān)于加快大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)用若干政策的意見》等, 對政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用展開實(shí)質(zhì)性探索;浙江、江蘇、福建、北京等地也在政策文件中引入“大數(shù)據(jù)”的概念。該階段的核心特征是政策文件數(shù)量少, 而且絕大部分由地方政府出臺(tái), 國家層面的政策文件很少。

　　(2) 頂層設(shè)計(jì)階段 (2015年7月-2016年12月) :以2015年7月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》為開端;以國務(wù)院2015年9月發(fā)布《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》、2016年9月發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》為標(biāo)志;具有代表性的政策文件還包括《“十三五”國家信息化規(guī)劃》、《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》、《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點(diǎn)實(shí)施方案》、《關(guān)于促進(jìn)和規(guī)范健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展的指導(dǎo)意見》等。該階段的核心特征是國家和地方政府都出臺(tái)了大量政策文件, 而且大多是頂層設(shè)計(jì)方面的。國家層面出臺(tái)了發(fā)展和應(yīng)用政務(wù)大數(shù)據(jù)的綱領(lǐng)性文件, 給出了具體的路線圖, 提出了主要戰(zhàn)略領(lǐng)域和重點(diǎn)建設(shè)工程;地方政策依據(jù)國家頂層設(shè)計(jì)方案出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)劃方案和行動(dòng)計(jì)劃。

　　(3) 全面探索階段 (2017年1月—) :以2017年1月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南的通知》以及“貴州省公共服務(wù)管理辦公室”更名為“貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局”為開端;代表性的政策文件還包括《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》、《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》、《政府網(wǎng)站發(fā)展指引》等。該階段的核心特征是重點(diǎn)關(guān)注如何讓政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用更加深入、能夠更為滿足領(lǐng)域的精細(xì)化需求, 政策文件本身也更具操作性。同時(shí), 上海、貴州等地的政務(wù)大數(shù)據(jù)邁入快速發(fā)展階段, 正在形成特色的推進(jìn)模式。

　　3.2 熱點(diǎn)領(lǐng)域

　　運(yùn)用Cite Space生成的關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)如圖2所示, 由122個(gè)結(jié)點(diǎn)、322條連線構(gòu)成。通過進(jìn)一步分析, 可以發(fā)現(xiàn)我國推進(jìn)政務(wù)大數(shù)據(jù)的熱點(diǎn)領(lǐng)域主要包括3個(gè)方面:

　　(1) 政務(wù)服務(wù)和簡政放權(quán)。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”和“簡政放權(quán)”形成兩個(gè)非常明顯的子網(wǎng)絡(luò)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”子網(wǎng)絡(luò)包含的關(guān)鍵詞包括跨層級、跨部門、政務(wù)信息資源、協(xié)同共享、大數(shù)據(jù)資源體系、創(chuàng)新服務(wù)、主動(dòng)服務(wù)、個(gè)性化服務(wù)等。基于大數(shù)據(jù)的政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新主要是通過加強(qiáng)政務(wù)信息資源共享、政務(wù)信息系統(tǒng)整合, 推動(dòng)政務(wù)服務(wù)跨層級、跨部門協(xié)同;通過政務(wù)服務(wù)理念和模式創(chuàng)新, 變被動(dòng)服務(wù)為主動(dòng)服務(wù), 變政府“端菜式”的供給服務(wù)為群眾“點(diǎn)菜式”的個(gè)性化服務(wù)。“簡政放權(quán)”子網(wǎng)絡(luò)包含的關(guān)鍵詞包括放管結(jié)合、平臺(tái)、職能、智能監(jiān)管、政務(wù)服務(wù)、市場主體、市場退出機(jī)制等?；诖髷?shù)據(jù)的“放管服”改革是通過構(gòu)建大數(shù)據(jù)平臺(tái)推動(dòng)市場監(jiān)管和政務(wù)服務(wù)的智能化, 進(jìn)而促使政府職能的轉(zhuǎn)變。

圖2 政策文本的關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)

　　(2) 社會(huì)治理和公共服務(wù)。與社會(huì)治理相關(guān)的關(guān)鍵詞主要分布在圖2中部靠左的位置, 包括社會(huì)信用體系、監(jiān)測、產(chǎn)品、公共資源、政府治理、大數(shù)據(jù)平臺(tái)等?；诖髷?shù)據(jù)的社會(huì)治理創(chuàng)新非常強(qiáng)調(diào)社會(huì)信用體系建設(shè), 通過推動(dòng)信用信息共享和信用信息系統(tǒng)開發(fā), 匯聚和開發(fā)基礎(chǔ)信用信息;通過構(gòu)建大數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對公共資源、市場運(yùn)行、產(chǎn)品質(zhì)量等動(dòng)態(tài)監(jiān)測和快速分析, 不斷提升政府的社會(huì)治理能力。與公共服務(wù)相關(guān)的關(guān)鍵詞分布在圖2中部靠右的位置, 包括資源、產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域、健康、衛(wèi)生、醫(yī)療、規(guī)范、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)、電子政務(wù)等?；诖髷?shù)據(jù)的公共服務(wù)創(chuàng)新是以公共資源配置優(yōu)化為中心, 通過推動(dòng)數(shù)據(jù)資源的流動(dòng)來促進(jìn)公共服務(wù)資源的優(yōu)化配置、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的充分和均衡發(fā)展。

　　(3) 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。相關(guān)的關(guān)鍵詞分布在圖2頂部位置, 包括產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、科技創(chuàng)新、創(chuàng)新平臺(tái)、“互聯(lián)網(wǎng)+工業(yè)”、旅游、交通、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、試驗(yàn)區(qū)、公共經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新等?；谡?wù)大數(shù)據(jù)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型非常強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新發(fā)展”理念, 通過科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。在這個(gè)過程中, 政府應(yīng)搭建創(chuàng)新平臺(tái)助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　3.3 價(jià)值取向

　　政策文本中的高頻關(guān)鍵詞能夠在較大程度上反映政策的價(jià)值取向。全部政策文本中頻率最高的30個(gè)關(guān)鍵詞及其對應(yīng)結(jié)點(diǎn)的點(diǎn)度中心度見表1。出現(xiàn)頻率是指相應(yīng)關(guān)鍵詞出現(xiàn)在多少條政策文本中, 反映該關(guān)鍵詞的熱門程度;點(diǎn)度中心度是指關(guān)鍵詞對應(yīng)的結(jié)點(diǎn)在關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)中與多少個(gè)其他結(jié)點(diǎn)相聯(lián)結(jié), 反映該關(guān)鍵詞與其他關(guān)鍵詞的關(guān)聯(lián)程度。進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)我國推進(jìn)政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用具有3個(gè)明顯的價(jià)值取向:

表1 政策文本的高頻關(guān)鍵詞及其對應(yīng)結(jié)點(diǎn)的點(diǎn)度中心度

　　(1) 以創(chuàng)新發(fā)展為引領(lǐng)。體現(xiàn)為12個(gè)關(guān)鍵詞, 包括“創(chuàng)新”“創(chuàng)新服務(wù)”“主動(dòng)服務(wù)”“個(gè)性化服務(wù)”“智能監(jiān)管”“精準(zhǔn)”“科技創(chuàng)新”“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”等。關(guān)鍵詞“創(chuàng)新”出現(xiàn)的頻次最高 (高達(dá)37) , 對應(yīng)結(jié)點(diǎn)的點(diǎn)度中心度也高達(dá)15。將推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、政府治理和公共服務(wù)創(chuàng)新作為政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的根本目標(biāo);同時(shí), 在推進(jìn)政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用過程中非常注重理念、體制、機(jī)制、技術(shù)、平臺(tái)、流程、模式創(chuàng)新。

　　(2) 以數(shù)據(jù)匯聚為主線。體現(xiàn)為17個(gè)關(guān)鍵詞, 包括“共享”“開放”“協(xié)同”“跨部門”“跨層級”“跨地區(qū)”“信息共享”“交換共享”“集約化建設(shè)”等。該類關(guān)鍵詞數(shù)量最多, 在前10個(gè)高頻關(guān)鍵詞中占有6個(gè), 6個(gè)關(guān)鍵詞對應(yīng)結(jié)點(diǎn)的點(diǎn)度中心度也非常高。試圖通過政務(wù)信息系統(tǒng)整合、集約化建設(shè)和統(tǒng)籌管理, 推動(dòng)政務(wù)信息資源跨層級、跨部門、跨地區(qū)共享, 實(shí)現(xiàn)對不同來源數(shù)據(jù)的匯聚, 形成足夠“大”的數(shù)據(jù)資源;同時(shí), 還試圖推動(dòng)匯聚的數(shù)據(jù)資源面向社會(huì)開放共享, 更大程度地發(fā)揮其公共價(jià)值。

　　(3) 以安全保障為前提。體現(xiàn)在關(guān)鍵詞“安全”。盡管只有這一個(gè)關(guān)鍵詞, 但是其出現(xiàn)的頻率非常高 (排在第3位, 頻次為29) , 對應(yīng)結(jié)點(diǎn)的點(diǎn)度中心度是最高的。2014年2月27日成立中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、2016年11月7日頒布《網(wǎng)絡(luò)安全法》, 標(biāo)志著我國信息化工作邁入嶄新階段, 發(fā)展和應(yīng)用政務(wù)大數(shù)據(jù)必須以安全保障為前提。

　　3.4 三個(gè)階段推進(jìn)邏輯的進(jìn)一步分析

　　按照3個(gè)價(jià)值取向的類別將30個(gè)高頻關(guān)鍵詞的詞頻分布狀況進(jìn)一步細(xì)化到3個(gè)推進(jìn)階段, 見表2。通過分析可以得到以下兩個(gè)發(fā)現(xiàn):

　　(1) 頂層設(shè)計(jì)階段集中形成了3個(gè)價(jià)值取向。地方初探階段, 僅涉及一個(gè)高頻關(guān)鍵詞“創(chuàng)新”, 主要是由于該階段的政策文本數(shù)量偏少, 沒有形成較為集中的主題;同時(shí)反映出各地探索的路徑也較為不同。頂層設(shè)計(jì)階段, 集中出現(xiàn)了大量高頻關(guān)鍵詞, 而且反映出全部的價(jià)值取向, 是三個(gè)價(jià)值取向的形成階段。價(jià)值取向的聚焦不僅是由于國家層面陸續(xù)出臺(tái)了相應(yīng)的頂層設(shè)計(jì)文件, 而且是由于一些省市也迅速跟進(jìn)國家戰(zhàn)略出臺(tái)了相應(yīng)主題的政策文件。

　　(2) 全面探索階段進(jìn)一步深化了3個(gè)價(jià)值取向。進(jìn)入全面探索階段后, 一方面是一些高頻關(guān)鍵詞及其出現(xiàn)頻率與頂層設(shè)計(jì)階段的關(guān)鍵詞較為一致, 例如“智能監(jiān)管”“跨部門”“跨層級”等, 主要是由于更多地方政府和行業(yè)部門依據(jù)國家戰(zhàn)略出臺(tái)相應(yīng)主題的政策文件;另一方面是一些內(nèi)涵更具指向性的新興高頻關(guān)鍵詞出現(xiàn)或已有高頻關(guān)鍵詞的出現(xiàn)頻次增加, 例如“主動(dòng)服務(wù)”“個(gè)性化服務(wù)”“精準(zhǔn)”“集約化建設(shè)”等, 表明一些地區(qū)或部門開始探索更具針對性的推進(jìn)策略。從中也可以看到, 地方創(chuàng)新性探索有助于頂層設(shè)計(jì)的真正落實(shí)。

表2 三個(gè)階段的高頻關(guān)鍵詞分布狀況

　　4、未來進(jìn)路

　　發(fā)展和應(yīng)用政務(wù)大數(shù)據(jù)的根本目的是基于數(shù)據(jù)分析得到的有意義模式創(chuàng)造公共價(jià)值。大數(shù)據(jù)價(jià)值鏈和生態(tài)理論均指出大數(shù)據(jù)的價(jià)值創(chuàng)造是通過一系列活動(dòng)實(shí)現(xiàn)的, 包括數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)應(yīng)用等階段;每個(gè)階段的活動(dòng)都會(huì)影響大數(shù)據(jù)價(jià)值創(chuàng)造的程度;同時(shí), 大數(shù)據(jù)創(chuàng)造價(jià)值的實(shí)現(xiàn)需要構(gòu)建良好的外部環(huán)境, 促進(jìn)利益相關(guān)者支持并積極參與。基于相關(guān)理論和案例分析, 本文提出一個(gè)我國政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的價(jià)值鏈模型, 如圖3所示。對比分析當(dāng)前的推進(jìn)邏輯, 發(fā)現(xiàn)存在以下問題:一是非常強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新發(fā)展, 但是較少關(guān)注政務(wù)大數(shù)據(jù)價(jià)值創(chuàng)造的可能性和程度;二是非常關(guān)注數(shù)據(jù)的匯聚, 但是不夠重視數(shù)據(jù)的分析應(yīng)用, 尤其是很少運(yùn)用深度分析技術(shù);三是非常重視網(wǎng)絡(luò)安全問題, 但是推動(dòng)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬界定、個(gè)人隱私保護(hù)等工作的力度不足、進(jìn)展緩慢。針對未來發(fā)展, 本文提出如下建議:

圖3 我國政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的價(jià)值鏈模型

　　第一, 針對具體場景創(chuàng)造更多公共價(jià)值。大數(shù)據(jù)價(jià)值創(chuàng)造具有高度的領(lǐng)域依賴性, 數(shù)據(jù)與具體的應(yīng)用場景真正結(jié)合之后, 才能夠創(chuàng)造出“難以想象”的價(jià)值。大數(shù)據(jù)價(jià)值創(chuàng)造的形式包括:一是價(jià)值生成, 即通過大數(shù)據(jù)分析直接生成公共價(jià)值, 例如基于精準(zhǔn)分析確立扶貧資金的分配策略;二是價(jià)值提升, 即通過大數(shù)據(jù)分析提升公共價(jià)值, 例如基于醫(yī)療數(shù)據(jù)流動(dòng)促進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向基層社區(qū)流動(dòng), 提升優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的公共價(jià)值創(chuàng)造程度;三是價(jià)值轉(zhuǎn)化, 即通過智能化監(jiān)管促使相關(guān)主體發(fā)揮公共價(jià)值, 例如基于社會(huì)信用體系的建設(shè), 引導(dǎo)企業(yè)更加注重環(huán)境保護(hù)問題;四是價(jià)值擴(kuò)散, 即通過制度創(chuàng)新推動(dòng)相關(guān)主體廣泛采用基于大數(shù)據(jù)分析的新型平臺(tái), 例如正在全力推進(jìn)的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)。在政策制定和改進(jìn)中, 應(yīng)在注重創(chuàng)新發(fā)展的基礎(chǔ)上, 更加強(qiáng)調(diào)和促進(jìn)公共價(jià)值創(chuàng)造;盡快組織研究面向領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)應(yīng)用績效評估方案, 以績效評估結(jié)果調(diào)整優(yōu)化政務(wù)大數(shù)據(jù)項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容和資金投入。

　　第二, 充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的技術(shù)優(yōu)勢, 深度挖掘隱藏模式。匯聚數(shù)據(jù)只是政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的基礎(chǔ)性工作, 深度的大數(shù)據(jù)分析才能夠真正實(shí)現(xiàn)政務(wù)大數(shù)據(jù)的公共價(jià)值創(chuàng)造。依托制度優(yōu)勢, 我們在跨部門、跨部門、跨區(qū)域、跨系統(tǒng)政務(wù)信息資源共享上邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐, 并在一些部門和地方取得重要進(jìn)展。但是從已有實(shí)踐探索來看, 目前的數(shù)據(jù)分析還主要停留在淺層分析上, 主要是發(fā)揮數(shù)據(jù)的一致性和時(shí)效性作用, 采用的分析技術(shù)主要包括關(guān)聯(lián)比對、判別分析、空間分布分析、時(shí)間序列分析等;較少采用深度分析技術(shù), 例如社會(huì)計(jì)算、知識(shí)計(jì)算、機(jī)器學(xué)習(xí)、群體交互決策等。在數(shù)據(jù)匯聚上, 主要精力放在政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)以及對外的數(shù)據(jù)開放, 但是對政府外部數(shù)據(jù)的采集和使用還很不夠。目前, 在商業(yè)平臺(tái)上也聚集了大量用戶數(shù)據(jù), 這些數(shù)據(jù)對改進(jìn)政務(wù)工作具有重要價(jià)值。因此, 政策制定應(yīng)更加鼓勵(lì)深度分析技術(shù)的應(yīng)用;構(gòu)建政府內(nèi)外部數(shù)據(jù)的雙向流動(dòng)機(jī)制, 充分發(fā)揮各類大數(shù)據(jù)的公共價(jià)值。

　　第三, 重視產(chǎn)權(quán)歸屬和隱私保護(hù), 構(gòu)建良好的應(yīng)用環(huán)境。良好的政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用環(huán)境是以網(wǎng)絡(luò)安全為前提的, 但也需要明確的產(chǎn)權(quán)歸屬和夯實(shí)的隱私保護(hù)為保障。數(shù)據(jù)資源的產(chǎn)權(quán)界定不清已經(jīng)是阻礙政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的主要障礙之一。政府部門在交換、共享、開放擁有的數(shù)據(jù)時(shí)總是“患得患失”“瞻前顧后”, 嚴(yán)重影響了政務(wù)大數(shù)據(jù)流動(dòng)的程度和效率;一些部門甚至還擔(dān)心數(shù)據(jù)對外公布后可能遇到的麻煩, 例如數(shù)據(jù)一致性、真實(shí)性問題。另一方面, 層出不窮的個(gè)人信息泄露事件也對政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到“安全”和“隱私”盡管關(guān)聯(lián)緊密, 但是二者并不等同。安全是隱私保護(hù)的前提, 但是安全有了保障并不意味著隱私受到了有效保護(hù);還需要針對隱私保護(hù)做大量扎實(shí)工作。產(chǎn)權(quán)歸屬和隱私保護(hù)問題不能一直拖著, 而應(yīng)盡快行動(dòng)起來;同時(shí), 這些問題最終要在法律框架下解決。因此, 應(yīng)盡快總結(jié)提煉部門、地方的成功經(jīng)驗(yàn), 用于國家層面的頂層設(shè)計(jì)。

　　5、結(jié)語

　　發(fā)展和應(yīng)用政務(wù)大數(shù)據(jù)已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略, 全力推進(jìn)能夠有力促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。本文基于對189條國家層面和地方政府發(fā)布的政策文本的分析, 揭示了我國推進(jìn)政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的內(nèi)在邏輯;并結(jié)合大數(shù)據(jù)價(jià)值鏈、生態(tài)理論、案例分析結(jié)果, 構(gòu)建了我國政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的價(jià)值鏈模型, 指出了當(dāng)前存在的不足以及未來的發(fā)展方向, 對理論研究和實(shí)踐探索具有一定的推動(dòng)作用。在未來研究中, 將針對具體應(yīng)用領(lǐng)域收集相關(guān)的政策文本, 深入分析相應(yīng)領(lǐng)域的政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用路徑。