黨的十九大一方面明確要“推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實體經(jīng)濟深度融合”，另一方面明確要“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。隨后不久，在中央政治局第二次集體學(xué)習時，習近平總書記一語中的，實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略加快建設(shè)數(shù)字中國。與此同時，他強調(diào)指出，“要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平。要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創(chuàng)新，實現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會治理精準化、公共服務(wù)高效化。要以推行電子政務(wù)、建設(shè)智慧城市等為抓手，以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，推動技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，打通信息壁壘，形成覆蓋全國、統(tǒng)籌利用、統(tǒng)一接入的數(shù)據(jù)共享大平臺，構(gòu)建全國信息資源共享體系，實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)。要充分利用大數(shù)據(jù)平臺，綜合分析風險因素，提高對風險因素的感知、預(yù)測、防范能力。要加強政企合作、多方參與，加快公共服務(wù)領(lǐng)域數(shù)據(jù)集中和共享，推進同企業(yè)積累的社會數(shù)據(jù)進行平臺對接，形成社會治理強大合力。要加強互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設(shè)，建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，營造清朗的網(wǎng)絡(luò)空間。”這實際上又是對十九大關(guān)于深化機構(gòu)和行政體制改革有關(guān)“統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責”的一種路徑詮釋。

　　但在近期實際調(diào)研過程中，我們聽到最多的，一方面是加強領(lǐng)導(dǎo)完善組織架構(gòu)，很多地方都成立了大數(shù)據(jù)管理局;另一方面是建設(shè)政務(wù)大數(shù)據(jù)中心，僅J省N市2017年數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)投資就近330億元，建成標準機柜5.3萬臺，同比分別增長320%和350%。私下深度訪談中卻是另一番言辭：“都是玩概念，上面(指政府內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)和政務(wù)云)又沒有東西跑?！本哐灾?，橫向上表現(xiàn)為不少部門往往對自身信息共享動力不足，且以相關(guān)文件要求和技術(shù)障礙為托詞;縱向上表現(xiàn)為有些上級部門的數(shù)據(jù)下不來，在現(xiàn)行體制下，下級只能“耐心等待”。其實質(zhì)是這些部門擔心失去數(shù)據(jù)就失去了利益，失去了地位。當然也不排斥擔心承擔數(shù)據(jù)安全風險的責任。換句話來說，如果政府職責體系不能在數(shù)字政府和數(shù)據(jù)治理中建立起來，政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺的共建共享只能是愿景。由此，身為公共管理研究領(lǐng)域的學(xué)者，我們不僅要正視這一課題，更要對其展開深入研究。

　　一、問題的提出

　　馬克思主義強調(diào)生產(chǎn)力對生產(chǎn)關(guān)系的決定性作用無疑是歷史唯物主義發(fā)展觀的根本所在。遵循這一理念，我們實際上可以把工業(yè)社會的現(xiàn)代化過程集中在技術(shù)與人的關(guān)系上。很顯然，我們不能簡單地類比以致“技術(shù)決定論”，但也不能否定技術(shù)在促進生產(chǎn)率提高中的關(guān)鍵性作用。我們黨從十五大就明確提出新型工業(yè)化道路，即以信息化帶動工業(yè)化。習近平總書記更是高屋建瓴，“沒有信息化就沒有現(xiàn)代化?！?/p>

　　實際上，信息技術(shù)還是“實現(xiàn)良政的重要手段”。究其原因，一是信息技術(shù)對政治生活的公開性具有提升作用。即信息技術(shù)具有塑造政治參與的開放型結(jié)構(gòu)、破除信息不對稱和信息壟斷以及支持廉價信息公開等方面的作用。二是信息技術(shù)對政府治理也具有一定的優(yōu)化效應(yīng)，集中體現(xiàn)為信息技術(shù)為強化政府對其雇員的內(nèi)在監(jiān)督提供了技術(shù)性支持。這具體表現(xiàn)為電子政務(wù)對“人為操作”的擠壓、依賴信息技術(shù)創(chuàng)建的各種內(nèi)部監(jiān)控機制以及利用信息技術(shù)對腐敗行為的防范和打擊。三是信息技術(shù)的普及在一定程度上強化了社會對公共權(quán)力的外在監(jiān)督。這表現(xiàn)為信息技術(shù)使得公民社會越來越容易收集權(quán)力腐敗行為的證據(jù)，虛擬的網(wǎng)絡(luò)空間為曝光權(quán)力腐敗行為提供了一種廣闊的信息平臺，同時由信息技術(shù)所構(gòu)筑的網(wǎng)絡(luò)空間也是形成網(wǎng)絡(luò)輿論力量的策源地。

　　時至今日，信息技術(shù)的主體構(gòu)成已從計算機技術(shù)、通訊技術(shù)及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)讓位于云計算、大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)，政府信息化進程中不同階段呈現(xiàn)出的工作重點諸如辦公自動化、政府上網(wǎng)、電子政務(wù)和電子政府將一體化為數(shù)字政府。僅以我國政府近幾年來出臺的文件就能反映出這種實踐邏輯。2015年1月至2017年12月，先后頒布的文件有《國務(wù)院關(guān)于促進云計算創(chuàng)新發(fā)展培育信息產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的意見》(國發(fā)〔2015〕5號)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快高速寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)推進網(wǎng)絡(luò)提速降費的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕41號)、《國務(wù)院關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2015〕40號)、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》(國發(fā)〔2015〕50號)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委等部門推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點實施方案的通知》(國辦發(fā)〔2016〕23號)、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法的通知》(國發(fā)〔2016〕51號)、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家信息化規(guī)劃的通知》(國發(fā)〔2016〕73號)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)政府網(wǎng)站發(fā)展指引的通知》(國辦發(fā)〔2017〕47號)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案的通知》(國辦發(fā)〔2017〕39號)以及《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃的通知》(國發(fā)〔2017〕35號)。2017年12月，中央網(wǎng)信辦、國家發(fā)展改革委又會同有關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展國家電子政務(wù)綜合試點的通知》。近期，國務(wù)院辦公廳關(guān)于《進一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實施方案》(國辦發(fā)〔2018〕45號)更是應(yīng)民所望，優(yōu)化政務(wù)流程?？梢?，中國正在緊鑼密鼓地創(chuàng)建數(shù)字政府。

　　與此同時，現(xiàn)代民眾已不滿足于電子化施政所帶來的效率提升，他們開始更多關(guān)注精致化的公共服務(wù)。換句話來說，就是政府必須通過數(shù)據(jù)治理來為民眾提供精準服務(wù)?！?016年聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告》提出一個鮮明的結(jié)論，推廣以公眾為中心的治理理念是數(shù)字政府發(fā)展的一個重要趨勢，這種服務(wù)模式的創(chuàng)新的實質(zhì)是要改變公共部門權(quán)力的運行方式，集中表現(xiàn)在注重為公眾提供個性化、便捷化、定制化的服務(wù)方面。簡言之，電子政務(wù)已非僅僅是政府提高權(quán)力運行效率的工具，它更多體現(xiàn)出的是公共治理的價值。虛擬政府作為現(xiàn)實政府的鏡像功能開始讓位于政務(wù)數(shù)據(jù)的共享服務(wù)功能，其背后的深層次理念是，數(shù)字政府對權(quán)力架構(gòu)的扁平化需求直接轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)民主。其實踐邏輯是，要通過政府職責體系建設(shè)來真正實現(xiàn)從權(quán)力本位轉(zhuǎn)向責任本位，從而將數(shù)字政府創(chuàng)建在以服務(wù)社會事業(yè)、保障公民利益為最高宗旨的基礎(chǔ)之上，并最終通過這一職責體系運行機制來保障政府數(shù)據(jù)治理中的民主，從而真正實現(xiàn)政務(wù)大數(shù)據(jù)共享的快速、靈活及整體協(xié)同性。

　　為什么政府職責體系建設(shè)在數(shù)字政府創(chuàng)建以及數(shù)據(jù)治理協(xié)同中至關(guān)重要?從中國現(xiàn)實政治訴求看，黨中央在認真總結(jié)我國歷次行政體制改革和政府機構(gòu)改革經(jīng)驗基礎(chǔ)上，分別在黨的十七大、黨的十八大分別做出重大科學(xué)決策“健全政府職責體系”以及“穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責體系”。從學(xué)理層面來說，現(xiàn)代民主政治的基礎(chǔ)是責任。作為行政職權(quán)享有者的政府，依法行政實質(zhì)是對賦予其權(quán)力的人民和國家負責，集中體現(xiàn)在行使行政職權(quán)的過程中承擔法定的義務(wù)。一句話，政府職責是政府依法應(yīng)當履行的法律義務(wù)。其價值在于幫助政府有效地避免“越權(quán)”、“不作為”或者是“亂作為”。但上升到體系層面，卻不是簡單地“堆積木”，將各政府部門的各項職責疊加在一起的問題，而是要從有機的整體角度充分考慮其相互關(guān)系、內(nèi)在邏輯和運行機制。一旦牽涉建設(shè)，又必須基于歷史的眼光、發(fā)展的眼光來把握好過程中的階段性和動態(tài)性。具體到政府信息化新階段這一場域，問題的復(fù)雜性更是不言而喻。盡管數(shù)字政府搭建的政府網(wǎng)絡(luò)空間是虛擬不是虛構(gòu)，但其職責體系建設(shè)的基礎(chǔ)顯然不再是層級節(jié)制的官僚制。此外，數(shù)據(jù)治理中的政務(wù)數(shù)據(jù)采集、加工、更新及流動更是離不開閉環(huán)責任保障體系。比如“統(tǒng)與分”在部門數(shù)據(jù)承載平臺共建過程如何操作，“如就部門數(shù)據(jù)承載平臺建設(shè)及其內(nèi)容管理而言，上級單位在行業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理方面應(yīng)具體履行哪些職責，如何保障下級單位的積極性，實現(xiàn)便民利民的公共價值。如不處理好上下級‘統(tǒng)與分’的邊界，共建最后還可能會出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)的問題?！?/p>

　　二、數(shù)字政府創(chuàng)建中的職責體系嵌入

　　國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心在大數(shù)據(jù)場域中可以概括為信息化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化，主要實現(xiàn)途徑是創(chuàng)建數(shù)字政府，并通過這一載體嵌入職責體系。

　　一般而言，數(shù)字政府相對于傳統(tǒng)政府有三大突出改變：一是組織結(jié)構(gòu)的扁平化。組織結(jié)構(gòu)是權(quán)力結(jié)構(gòu)的具化形態(tài)，也是管理體制的載體。數(shù)字政府首要的不可回避的基本問題就是對權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變。從某種意義上來說，權(quán)力的運行依賴于對信息的控制，因為權(quán)力的大小在一定程度上取決于權(quán)力主體在獲取信息速度上的快慢、掌握信息資源的多少以及做出決策的透明度。盡管近代以來，新聞自由主義甚囂塵上，但政府發(fā)言人制度仍然牢牢地控制著政府信息的出口。即便如此，今日的美國總統(tǒng)特朗普還在推特解釋說自己用社交媒體不是因為喜歡，而是因為這是對抗不誠實不公正“媒體”的唯一途徑。后來，西方發(fā)達國家紛紛倡導(dǎo)政務(wù)信息公開制度，并以立法的形式保障這一制度的長效，但在非互聯(lián)互通在線時代，依托于紙質(zhì)為載體和手段的信息公開不僅受到版面大小和空間距離的限制，而且在印刷、運輸和分發(fā)過程中也會產(chǎn)生不菲的行政成本。在數(shù)字政府環(huán)境下，由于信息的分布結(jié)構(gòu)和傳輸方式的開放性，權(quán)力系統(tǒng)隨之成為一個開放的體系。權(quán)力流向從以命令和服從為主的縱向向以透明和制約為主的橫向轉(zhuǎn)變，扁平化的橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)取而代之金字塔式的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)，大量減少權(quán)力中間傳遞層次，即傳統(tǒng)政府的大量上傳下達的中層，使權(quán)力流轉(zhuǎn)更為直接、透明。二是業(yè)務(wù)流程的精簡化。傳統(tǒng)政府管理體制的典型是層級節(jié)制的官僚制，主要弊端在于金字塔式的垂直管理所帶來的“帕金森定律”、回應(yīng)緩慢以及決策不民主等系列問題，從而導(dǎo)致行政機構(gòu)臃腫重疊、人員膨脹、業(yè)務(wù)流程繁瑣冗長，以致官僚作風盛行、行政成本居高、辦事效率偏低。數(shù)字政府基于Web2.0技術(shù)所具有的多媒體傳輸、傳遞迅捷以及形式靈活等優(yōu)勢，通過信息互聯(lián)互通、無縫集成，在跨系統(tǒng)、跨轄區(qū)、跨部門、跨職能中進行流程再造和業(yè)務(wù)整合，形成作業(yè)單元流程鏈，為企業(yè)和公眾提供“前臺一口受理，后臺協(xié)同辦理”的公共服務(wù)全新體驗。如此一來，政府各個部門之間無須再經(jīng)由層級節(jié)制就能直接對話，達到了優(yōu)化行政作業(yè)單元、提升政務(wù)核心執(zhí)行力的效果。三是政民互動的在線化。數(shù)字政府的實質(zhì)是為治理賦能，其價值追求應(yīng)該是通過在線服務(wù)和數(shù)字民主，構(gòu)建政府與公眾和企業(yè)之間的網(wǎng)絡(luò)命運共同體。一方面，政府通過門戶網(wǎng)站、政務(wù)微博、政務(wù)微信、政務(wù)App等公開政務(wù)信息和提供在線政務(wù)服務(wù);另一方面，公眾通過電子郵箱、網(wǎng)上反饋平臺、移動客戶端等參與政府的決策并監(jiān)督政府的工作。這種高效、迅捷互動的背后滲透的是數(shù)字政府“以公民為本”的價值理念。由此，創(chuàng)建一個數(shù)字政府要解決的難題是如何建立起統(tǒng)一開放的內(nèi)外數(shù)據(jù)共享平臺，核心是圍繞克服數(shù)據(jù)孤島在開放數(shù)據(jù)方式、數(shù)據(jù)流程標準化以及數(shù)據(jù)共享和集成應(yīng)用形成有效的體制機制。此時以技術(shù)為主導(dǎo)的方法不一定有效，以職責體系嵌入，通過職責分工，充分發(fā)揮組織或“人”的因素作用將事半功倍。

　　接下來我們以當下中國創(chuàng)建數(shù)字政府為例來深入剖析?！洞龠M大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》(國發(fā)〔2015〕50號)明確的首要任務(wù)就是“加快政府數(shù)據(jù)開放共享，推動資源整合，提升治理能力”。但在《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案》(國辦發(fā)〔2017〕39號)又指出我們的困境是“未能從全局上和根本上解決長期以來困擾我國政務(wù)信息化建設(shè)的‘各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島’問題”?？梢?，頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃的實質(zhì)是通過政府職責體系建設(shè)來明確各部門數(shù)據(jù)共享的邊界和方式，厘定各部門數(shù)據(jù)管理及共享的義務(wù)和權(quán)利，并形成政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺體制機制。應(yīng)該說，從單獨的條和塊來說，政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享已取得了積極成效，譬如“金稅、金關(guān)、金財、金審、金盾、金宏、金保、金土、金農(nóng)、金水、金質(zhì)”等信息系統(tǒng)以及“國家人口基礎(chǔ)信息庫、法人單位信息資源庫、自然資源和空間地理基礎(chǔ)信息庫”等國家基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源等信息惠民工程。但如果按照“內(nèi)外聯(lián)動、點面結(jié)合、上下協(xié)同”的工作思路來看，“各自為政、自成體系、重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)”還是當前我們創(chuàng)建數(shù)字政府需要切實避免的現(xiàn)象。與此同時，構(gòu)建“深度應(yīng)用、上下聯(lián)動、縱橫協(xié)管”的協(xié)同治理大系統(tǒng)，是推動政府管理理念和社會治理模式進步，加快建設(shè)與社會主義市場經(jīng)濟體制和新時代中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的服務(wù)型政府、創(chuàng)新政府、法治政府和廉潔政府，逐步實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化的當務(wù)之急?；诖?，政府職責體系建設(shè)首要還是要處理好事權(quán)、職責和利益的合理“歸位”。比如不動產(chǎn)登記制度改革表面上看是把分散在房產(chǎn)、國土、林業(yè)等部門辦理相關(guān)證件的事權(quán)整合到不動產(chǎn)登記中心，背后牽扯的是房產(chǎn)交易職責和利益的遷移，當然還包括相關(guān)工作人員的分流問題?！拔覀兎浅Ｗ⒁鈱φ氊熯M行分解，這確實很重要，但要防止分解得過細，要處理好‘環(huán)節(jié)’與‘事權(quán)’的關(guān)系，盡可能把比較完整的事權(quán)劃分出來、劃分下去。事權(quán)就好比一頭牛，如果我們把牛‘分解’了，把牛頭留在中央，把軀干交給省市，把牛腿放給縣區(qū)，把零零碎碎的東西讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道去做，就達不到合理配置職責的目的，情況就不會有大的改變。因為采取這種方式，事情還都牽在中央的手里，上下之間的職責就劃不清楚。應(yīng)當是把‘牛’留在中央，把‘羊’交給省市，把‘家禽’放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，事權(quán)相對獨立，各負其責。”因此，解決“建立統(tǒng)一開放的內(nèi)外數(shù)據(jù)共享平臺”這一中國數(shù)字政府創(chuàng)建中的難題，職責體系建設(shè)必須堅持“物理分散、邏輯集中、資源共享、政企互聯(lián)”的大數(shù)據(jù)時代的事權(quán)要求，平衡跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的職責和利益保障機制。就目前中央網(wǎng)信辦聯(lián)合五部門頒布的《國家電子政務(wù)綜合試點方案》來看，就是“以提升政務(wù)協(xié)同能力和構(gòu)建一體化公共服務(wù)體系為重點”，“各試點地區(qū)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組要根據(jù)本地實際，組織建立省級電子政務(wù)工作統(tǒng)籌推進機制，確定推進電子政務(wù)工作的統(tǒng)籌部門，并明確其他相關(guān)部門的職責職權(quán)分工?！圏c地區(qū)要落實《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，編制本地區(qū)政務(wù)信息資源目錄，明確數(shù)據(jù)資源的共享范圍和使用方式，厘清數(shù)據(jù)管理共享權(quán)責?！圏c地區(qū)要依托本地電子政務(wù)平臺，建立政務(wù)信息資源共享交換機制，推進基礎(chǔ)信息共享以及跨部門協(xié)同應(yīng)用為主要特征的主題數(shù)據(jù)共享，并與國家政務(wù)信息資源共享交換平臺對接。要依據(jù)職能和管理權(quán)限，與所轄的市級平臺建立數(shù)據(jù)雙向互通機制，特別是要積極協(xié)調(diào)省級部門向下級政務(wù)部門或數(shù)據(jù)共享交換平臺提供數(shù)據(jù)，更好滿足各級政務(wù)部門市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等需要?！迸c此同時，“試點地區(qū)要在本地網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合本地實際，建立電子政務(wù)綜合試點工作協(xié)調(diào)機制，明確牽頭部門和責任分工，制定試點實施方案(要點)，協(xié)調(diào)解決試點工作中出現(xiàn)的問題。”“中央網(wǎng)信辦、中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、國家發(fā)展改革委、工信部、國家標準委按照職責分工，做好對試點工作的指導(dǎo)。中央網(wǎng)信辦負責指導(dǎo)試點地區(qū)建立和完善電子政務(wù)統(tǒng)籌推進機制，牽頭開展電子政務(wù)試點評估及驗收工作。中央辦公廳負責指導(dǎo)電子文件試點，會同國務(wù)院辦公廳和國家發(fā)展改革委推進業(yè)務(wù)專網(wǎng)向政務(wù)內(nèi)網(wǎng)或外網(wǎng)遷移整合。國務(wù)院辦公廳會同國家發(fā)展改革委負責指導(dǎo)試點地區(qū)電子政務(wù)外網(wǎng)建設(shè)、推動‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’。國家發(fā)展改革委會同國務(wù)院辦公廳負責指導(dǎo)試點地區(qū)開展政務(wù)信息資源共享和政務(wù)信息系統(tǒng)整合。工信部負責指導(dǎo)試點地區(qū)電子政務(wù)技術(shù)支撐和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。國家標準委負責完善電子政務(wù)標準規(guī)范體系，并指導(dǎo)試點地區(qū)完善地方性標準規(guī)范?！?/p>

　　聯(lián)系當前我國政務(wù)信息深度共享實踐，應(yīng)以跨部門、跨層級應(yīng)用為抓手，統(tǒng)籌構(gòu)建數(shù)據(jù)共享交換平臺。一方面我們要避免盲目建設(shè)和重復(fù)投資，“原則上不再審批有關(guān)部門、地市級以下(不含地市級)政府新建孤立的信息平臺和信息系統(tǒng)”。同時通過打造“我的……”APP平臺規(guī)劃，注重與第三方專業(yè)力量合作，以現(xiàn)有數(shù)據(jù)交換共享平臺為基礎(chǔ)，建設(shè)對接國家平臺，覆蓋本地、統(tǒng)籌利用、統(tǒng)一接入的數(shù)據(jù)共享交換平臺，形成數(shù)據(jù)存儲、交換、共享、使用、開放的核心樞紐。這里工作的重點是加強頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃，明確各部門數(shù)據(jù)共享的范圍邊界和使用方式，厘清各部門數(shù)據(jù)管理及共享的義務(wù)和權(quán)利。諸如政務(wù)信息資源目錄編制不到位以及始初化數(shù)據(jù)歸集和共享比較困難方面，盡管其要害有利益糾纏的一面，但理順協(xié)同推進體制機制，落實工作責任，強化制度保障無疑是有效化解之策。以上海為例，充分發(fā)揮市政務(wù)公開與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”領(lǐng)導(dǎo)小組(以下簡稱領(lǐng)導(dǎo)小組)對智慧政府建設(shè)的統(tǒng)籌作用。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市政府辦公廳，具體承擔領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作。市政府辦公廳負責牽頭推進智慧政府建設(shè)以及“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等工作，市發(fā)展改革委、市經(jīng)濟信息化委、市審改辦等相關(guān)部門按照職責分工，協(xié)同推進智慧政府建設(shè)，構(gòu)建市、區(qū)兩級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有力、部門分工明確、工作推進有序的管理體制機制。結(jié)合“放管服”改革，按照“增量先行”的方式，推動跨地區(qū)、跨層級、跨部門數(shù)據(jù)共享交換和應(yīng)用，優(yōu)化營商環(huán)境，為市場增添活力，為群眾提供便利。比如南通市在深化行政審批制度改革中，推進“3550”(開辦企業(yè)3個工作日內(nèi)完成、不動產(chǎn)登記5個工作日內(nèi)完成以及工業(yè)建設(shè)項目施工許可50個工作日內(nèi)完成)重點任務(wù)。通過座談會發(fā)現(xiàn)：一是部門內(nèi)部數(shù)據(jù)整合存在相當大的障礙。在清查部門信息資源的時候就發(fā)現(xiàn)，許多部門對自己單位內(nèi)部有多少應(yīng)用系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源其實做不到“心里有數(shù)”。在不動產(chǎn)交易中心內(nèi)部尚未有效整合國土局與房管局資源，在不動產(chǎn)證附圖上存在部分房屋信息與地塊信息無法對應(yīng)情況。二是部門之間實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享交換存在體制瓶頸。部分部門與單位把政務(wù)數(shù)據(jù)資源看做是自己的“財富”和權(quán)力。為此，該市的做法是以應(yīng)用場景為需求導(dǎo)向，在行政審批制度改革、社會治理、精準扶貧等需求之上搭建應(yīng)用場景，同時輔助以五大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，形成立體化、網(wǎng)格化的政務(wù)數(shù)據(jù)倉庫。

　　創(chuàng)建數(shù)字政府是一個無終點的漫長過程，其職責體系的建設(shè)自然具有動態(tài)性，不是一次嵌入就永逸了，緣由用于構(gòu)建戰(zhàn)略的理想模型因為管轄權(quán)級別—數(shù)字—中央、國務(wù)院、省、市縣或機構(gòu)職能不同而有所變化。

　　三、數(shù)據(jù)治理協(xié)同中的職責體系運行

　　如果說數(shù)字政府能夠破除傳統(tǒng)政府內(nèi)部根深蒂固的組織性分歧的話，那么數(shù)據(jù)治理就是其工具選擇。所以，數(shù)據(jù)治理將貫穿創(chuàng)建數(shù)字政府的始終并最終成為其績效評價的依據(jù)。比如我們上文提到創(chuàng)建一個數(shù)字政府要解決的難題是如何建立起統(tǒng)一開放的內(nèi)外數(shù)據(jù)共享平臺，這里既要從總結(jié)數(shù)據(jù)治理的體系框架，把握政府部門數(shù)據(jù)全生命周期過程中的主要治理環(huán)節(jié)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理和開放平臺的理念對接;又要從點上提出數(shù)據(jù)治理體系如何落實到應(yīng)用到數(shù)據(jù)開放平臺的體制機制建設(shè)當中，實現(xiàn)管理制度創(chuàng)新的現(xiàn)實可行性，構(gòu)建相互融合、內(nèi)在關(guān)聯(lián)、邏輯一致的數(shù)據(jù)治理體系與開放平臺體制機制。此時，職責體系運行就是要保障系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性這“三性”在數(shù)據(jù)治理中的統(tǒng)一，同時把共商、共建、共享這“三共”落實到統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放平臺。對此，有學(xué)者就指出，“通過開放責任設(shè)置、合法權(quán)益保護、創(chuàng)新制度保障、建立業(yè)務(wù)協(xié)同長效機制等，可以促進政府部門數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。”同時也有學(xué)者明確主張，“應(yīng)調(diào)整治理權(quán)責，優(yōu)化數(shù)據(jù)治理行政管理結(jié)構(gòu)。我國目前政府數(shù)據(jù)(信息)資源的管理上仍然比較分散，各出其政的結(jié)果是系統(tǒng)性思維和規(guī)劃不足。數(shù)據(jù)治理需要能夠綜合協(xié)調(diào)所有政府部門的中樞機構(gòu)。與發(fā)改、財政、人社等綜合管理部門側(cè)重于資源分配所不同，數(shù)據(jù)治理中的協(xié)調(diào)需要資源集中或再分配，因此需要更加強有力的行政安排?！庇纱耍瑖k發(fā)〔2017〕39號《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案》明確要求，“各級政府要建立健全政務(wù)信息系統(tǒng)統(tǒng)籌整合和政務(wù)信息資源共享開放管理制度，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確目標、責任、牽頭單位和實施機構(gòu)。強化各級政府及部門主要負責人對政務(wù)信息系統(tǒng)統(tǒng)籌整合和政務(wù)信息資源共享工作的責任，原則上部門主要負責人為第一責任人。對責任不落實、違反《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》規(guī)定的地方和部門，要予以通報并責令整改(各地區(qū)、各部門負責，國務(wù)院辦公廳會同國家發(fā)展改革委督查落實)。”

　　需要指出的是，當前從上到下的文件在有關(guān)數(shù)據(jù)管理方面的要求基本一樣“粗”，即在及時維護和更新信息方面落實“誰主管，誰提供，誰負責”原則，在加強共享信息使用的全過程管理中貫徹“誰經(jīng)手，誰使用，誰管理，誰負責”原則。實際上，這里涉及數(shù)據(jù)從哪里來、到哪里去、做什么用三個主要問題，由此產(chǎn)生數(shù)據(jù)來源方、數(shù)據(jù)管理方以及數(shù)據(jù)使用方三大主體，背后要解決的是數(shù)據(jù)所有權(quán)、數(shù)據(jù)管理權(quán)和數(shù)據(jù)使用權(quán)的“三權(quán)”協(xié)同。就調(diào)研的實際情況看，政府在數(shù)據(jù)管理方面基本上都是尋求與企業(yè)合作，比如由電信、移動、聯(lián)通和華為等這樣的大型國企或民企托管。它們?yōu)槭裁丛敢饷赓M提供數(shù)據(jù)管理，可能的目的正是看中政府在數(shù)據(jù)管理技術(shù)層面的軟肋以便進行數(shù)據(jù)價值的再挖掘利用。換句話來說，所謂的大數(shù)據(jù)管理局如果不能通過職責體系平衡“三權(quán)”來控制技術(shù)這把“殺手锏”，那就只能徒有其名。

　　此外，網(wǎng)絡(luò)具有權(quán)力下移和開放的屬性，授權(quán)方式不在僅僅是在上下級之間，而更多是以業(yè)務(wù)流程為中心，根據(jù)業(yè)務(wù)協(xié)作流程需要，不同組織部門之間突破了職能與層級的分割與界限，動態(tài)傳遞與轉(zhuǎn)移權(quán)力，權(quán)力傳遞的專屬性和神秘感消失。進言之，通過在跨部門流程中獲取相應(yīng)職能權(quán)力使得權(quán)力獲取更加直接，權(quán)力應(yīng)用范圍更加廣泛，但與此同時權(quán)力又被賦予了更多的職責，每個參與成員對參與對象負責，每個職能組織單元對業(yè)務(wù)流程負責。由此，這一層面的數(shù)據(jù)治理協(xié)同，是需要通過職責體系運行來統(tǒng)一個體行為與職責定位，形成權(quán)力運行的網(wǎng)絡(luò)協(xié)作模式。比如，“上海市嘉定區(qū)于2014年初進一步開發(fā)探索工作記實等新系統(tǒng)，嘗試用大數(shù)據(jù)的方式推動構(gòu)建符合中國國情的智慧治理體系和治理能力。工作記實等系統(tǒng)超越了原先傳統(tǒng)電子政務(wù)系統(tǒng)無紙化辦公的意義，為優(yōu)化政府治理、規(guī)范公務(wù)員行為標準和內(nèi)容、構(gòu)建透明政府奠定了實實在在的基礎(chǔ)?！逼渎氊燇w系運行的機制就是，“將權(quán)力執(zhí)行者的日常工作形成一個可追溯可檢視的透明信息，從而使得政府的權(quán)力可以以一種全新的可視數(shù)據(jù)形式在陽光下‘曬一曬’，真正做到公民、社會以及不同層級政府自身三位一體的共治。”

　　當務(wù)之急，按照“邊推進、邊優(yōu)化、邊考核”的工作思路，實時監(jiān)控、預(yù)警糾錯、督查督辦是發(fā)揮數(shù)據(jù)管理職能的長效機制。面對大數(shù)據(jù)時代的國家治理，審計“全覆蓋”遭遇的瓶頸是現(xiàn)有審計人員的職業(yè)勝任能力不足以及審計人才職業(yè)化建設(shè)的力度不夠。此外，相關(guān)研究成果顯示：大數(shù)據(jù)驅(qū)動著審計環(huán)境與績效審計的雙向拓展;審計主體上審計機關(guān)更適合開展數(shù)據(jù)式績效審計，而該模式傾向于數(shù)據(jù)分析方法和可視化技術(shù)的綜合應(yīng)用，為開展績效差異改進型審計創(chuàng)造了條件;審計對象的變化帶來審計證據(jù)類別、特征及取證模式的變革。當然，大數(shù)據(jù)環(huán)境還給審計評價標準帶來新的挑戰(zhàn)。比如深圳市路邊智慧停車規(guī)劃與管理項目績效差異改進型審計，就是利用海量交通管理大數(shù)據(jù)和多種數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析方法展開的，在審計環(huán)境、主體、方法、定位、證據(jù)、評價標準等方面具有全新特征，為大數(shù)據(jù)環(huán)境下數(shù)據(jù)式績效審計提供了實踐經(jīng)驗。當然，大數(shù)據(jù)環(huán)境下數(shù)據(jù)式績效審計還需關(guān)注電子數(shù)據(jù)的歸檔、電子數(shù)據(jù)存儲介質(zhì)和存儲管理的有效性風險，并要求強化審計人員的電子數(shù)據(jù)的保密意識。

　　四、余論

　　從行政法的角度看，政府職責是政府依據(jù)憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，“應(yīng)當做什么”、“必須做什么”以及“不得做什么”，即政府應(yīng)當依法履行的法定義務(wù)。雖然在實踐中很難依法給政府列出一個非常具體和詳實的“職責清單”，但從行政法理的角度還是可以對政府職責進行科學(xué)地分類，為各級政府提供一個“行為標準”或者“行為尺度”，使政府真正能夠“行其權(quán)、負其責”。上升到體系層面，問題就變得更加復(fù)雜，因為這不僅牽涉到政府職責屬性和定位、政府職責內(nèi)容和邊界、政府與市場以及與社會的職責關(guān)系等，而且還牽涉到縱向政府職責體系和橫向政府職責體系的調(diào)整等。不過，只要我們既能從宏觀上對國家層面政府職責體系的建設(shè)問題進行系統(tǒng)分析，又能在微觀層面對相對獨立的、不同層級政府、不同部門的職責“小體系”進行具體研究，我們?nèi)匀豢梢蕴剿鞒鲆?guī)律性和差異性。

　　在整體性治理的代表性人物登力維看來，信息技術(shù)的發(fā)展與變革是公共行政變革的關(guān)鍵因素之一。政府信息技術(shù)可謂是現(xiàn)代公共服務(wù)系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革的中心。數(shù)字時代的在線化徹底改變了信息傳播方式，信息傳播的速度與廣度獲得了前所未有的提高，這些使得政府、社會及公眾等不同治理主體間的距離日益拉進，主體間開始變得越來越透明化、公開化，主體間的協(xié)調(diào)整合也變得越來越迫切。這些變化對條塊分割的傳統(tǒng)官僚制的沖擊日漸明顯，逐步改變政府的治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理機制，政府不得不加快調(diào)整原有的治理模式。因此另一位代表性人物希克斯就認為，整體性治理“以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合、責任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行有機協(xié)調(diào)與整合，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖式”由此，聯(lián)系到《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》(國發(fā)〔2015〕50號)所指“大數(shù)據(jù)成為提升政府治理能力的新途徑”以及要建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機制的要求，我們一方面需要不斷利用新技術(shù)創(chuàng)新我們的工作和服務(wù)方式，不斷滿足公民、企業(yè)以及社會需要和體驗;但另一更重要的方面是需要通過職責體系建設(shè)來提高組織要素的效率，提升政府的“生產(chǎn)力”。

　　欣慰的是，我們在推進數(shù)字政府轉(zhuǎn)型以及政府數(shù)據(jù)治理方面的態(tài)度非常明確，相關(guān)的文件也密集出臺，并積極開展試點工作。盡管我們對中國數(shù)字政府的職責體系建設(shè)的研究才剛剛起步，但我們政府當下深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的重要內(nèi)容就是推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，只要我們尊重實踐需要，順應(yīng)信息技術(shù)發(fā)展的潮流，比較借鑒國內(nèi)外先進理論及豐富經(jīng)驗，就一定能建設(shè)好中國數(shù)字政府職責體系，順利實現(xiàn)“數(shù)字政府”和“數(shù)據(jù)治理”的雙向互動，推動部門間政務(wù)服務(wù)相互銜接，協(xié)同聯(lián)動，打破信息孤島，促進部門間信息共享，變“群眾跑腿”為“信息跑路”，變“群眾來回跑”為“部門協(xié)同辦”，變被動服務(wù)為主動服務(wù)。

　　參考文獻：略