隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立和完善, 在行政審批中存在的問題越來越突出, 表現(xiàn)在審批時間長、審批過程復雜、部門間的協(xié)同不夠等。政府行政管理和社會資源配置較為低效, 已經(jīng)嚴重制約了我國生產(chǎn)力的進一步解放, 進行深入的行政審批制度改革勢在必行。通過推進行政審批制度改革, 能夠大大提高政府為民服務的能力, 有利于推進法治政府的建設和從源頭上預防腐敗。國務院自2013年以來, 已經(jīng)下放行政審批事項618項, 持續(xù)向市場和社會放權, 極大激發(fā)了市場活力和社會創(chuàng)造力。如今的行政審批改革走到了關鍵性一步, 必須在更大范圍、更深層次上深化“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”改革。推行行政審批網(wǎng)上辦理就是其中的重要方向, “互聯(lián)網(wǎng)+”計劃的提出, 為各級行政審批部門提升行政審批效能、提高審批管理能力和服務水平提供了新思路?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+行政審批”就是運用云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術, 以老百姓和企業(yè)的需求為導向, 重構審批流程和再造業(yè)務系統(tǒng), 進一步規(guī)范政府行為, 提升各級政府和部門的為民服務能力。
一、制定權力清單是推進“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”基礎
十七大報告中指出, 權力必須在陽光下運行, 沒有限制的行政權力, 必然導致市場活力的缺失和腐敗的滋生。2015年, 國家出臺的《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》中指出, 要全面梳理和清理調整現(xiàn)有的行政職權, 并在政府門戶上公布權力清單。各省級政府可參照行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別這10種分類方式, 結合本地實際梳理職權?！兑庖姟访鞔_要求地方各級政府, 對其工作部門經(jīng)過確認保留的行政職權, 除保密事項外, 要以清單形式將每項職權的名稱、編碼、類型、依據(jù)、行使主體、流程圖和監(jiān)督方式等, 及時在政府網(wǎng)站等載體公布。
編制權責清單是規(guī)范權力運行的基礎。總理提出各級政府要摸清家底。要明確政府該做什么, 給出權力清單;明確政府與市場的關系, 給出責任清單;明確企業(yè)不該干什么, 給出負面清單。三張清單從權力范圍、市場活力到明確各自的責任范圍, 環(huán)環(huán)相扣, 為政府規(guī)范行政、企業(yè)創(chuàng)造創(chuàng)新營造了良好的環(huán)境, 在這種環(huán)境下, 政府和企業(yè)各司其職, 共同推動經(jīng)濟社會的全面前進。與此同時, 要快速推進權力運行流程圖的繪制, 加強對權責清單的動態(tài)化管理, 不斷細化和完善權責清單。
自2013年以來, 浙江、廣東、江蘇、安徽等全國多省市已經(jīng)開始試行公布權力清單。浙江是國內首個在網(wǎng)上完整曬出省級部門“權力清單”的省份, 該省還制定了企業(yè)投資負面清單、財政專項資金管理清單等, 并將這些清單全部嵌入到浙江省政務服務網(wǎng), 老百姓只要登錄浙江政務服務網(wǎng), 都可以查看包括權力實施主體、實施依據(jù)、行使層級等詳細信息。通過將所有權力統(tǒng)一運行在“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”一張網(wǎng)平臺上, 實現(xiàn)審批全鏈條各事項統(tǒng)一規(guī)范。
二、行政審批標準化是推進“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”的關鍵
電子政府建設的重要基礎就是行政審批標準化。通過將行政審批標準嵌入網(wǎng)上辦事大廳審批系統(tǒng), 實現(xiàn)自動化、智能化全流程行政審批, 做到審批過程痕跡全記錄、過程全部可追溯、差錯全部可糾正、責任全部可追查。逐步實現(xiàn)網(wǎng)上申請、網(wǎng)上受理、在線審批、在線咨詢等相關功能。“十三五”規(guī)劃綱要中提出, “行政審批標準化”是“優(yōu)化政府服務”的重要環(huán)節(jié)。
目前全國各省 (自治區(qū)、直轄市) 的政務服務標準化程度還不夠, 不同省份之間, 甚至同一省份的不同縣之間, 服務事項名稱、條件、流程等存在較大差異, 給老百姓和企業(yè)辦事帶來很大不便。行政行為必須標準化, 標準化必須信息化, 只有將行政審批標準化與信息化相結合, 才可以有效約束自由裁量權、規(guī)范審批行為, 并為政務資源的有效整合奠定基礎。因此, 各級政府要規(guī)范網(wǎng)上服務事項, 政務服務事項必須編碼管理, 明確規(guī)范事項名稱、流程、條件、時限、材料等, 逐步做到“同一事項、同一標準、同一編碼”, 同時省市縣三級要做到權力一致。江蘇是全國省級層面率先實現(xiàn)行政權力的“三級四同”的省份, 即省市縣三級權力名稱、類型、依據(jù)、編碼相統(tǒng)一, 權力清單管理更加規(guī)范有序, 徹底解決了市縣權力清單存在的數(shù)量不一、名稱不一、類別不一問題。
要做到行政審批的標準化, 應該實現(xiàn)事項目錄標準化、辦事指南標準化和業(yè)務流程標準化。事項目錄標準化就是要實現(xiàn)同一事項在省、市、縣各級分廳的名稱一致, 各地在執(zhí)行同一事項的時候有一個共同的名稱。辦事指南標準化實現(xiàn)了同一事項的申請材料、辦理條件、辦理時限等基本要素相同, 使得全省的行政審批規(guī)范一致。業(yè)務流程標準化主要是規(guī)范公務人員審批行為, 實現(xiàn)審批裁量的標準化。
通過行政審批標準化改革, 自由裁量空間得到大幅壓減, 在網(wǎng)上公開行政審批事項標準、過程和結果, 審批過程中主觀因素的影響最大限度的減少, 群眾直接按照辦事指南的要求提供相關材料、走完規(guī)定程序, 不再受到人為因素干擾。各級政府逐步實現(xiàn)了同一審批事項同等條件的無差別辦理, 行政審批的透明性、公平性大大提高。同時, 行政審批標準化是一項復雜的系統(tǒng)工程, 需要不斷梳理逐步推進。
三、各地推進“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”之實踐成效
全國各地在推進“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”過程中, 進行了各種模式的探索。如廣東的“一門式一網(wǎng)式”政府、江蘇的工程領域多圖聯(lián)審多評合一制度、浙江的“一站式”網(wǎng)上運行。
(一) 廣東省
廣東省網(wǎng)上辦事大廳與行政審批制度改革緊密結合, 對傳統(tǒng)的審批事項辦事流程進行優(yōu)化和重構, 以適應電子化的服務管理體制和運行機制。廣東省出臺的《關于在全省推廣一門式一網(wǎng)式政府服務模式改革的實施方案》要求, 打破部門界限、政務藩籬和信息孤島, 真正實現(xiàn)一扇門、一張網(wǎng)辦事, 變“群眾來回跑”為“部門協(xié)同辦”。廣東全面推進“一門式一網(wǎng)式”政府服務模式改革, 全省行政審批事項網(wǎng)上全流程辦理率達76.7%, 省網(wǎng)上辦事大廳覆蓋至鎮(zhèn)街。廣東省東莞市推行“多證聯(lián)辦”改革, 實現(xiàn)面向全市內外資企業(yè)的“一站式”“一條龍”服務。
廣東大力推進行政審批標準化。首先, 推行地方標準形成全省統(tǒng)一規(guī)范政務服務模板。制定《行政審批事項辦事指南編寫規(guī)范》、《行政審批事項業(yè)務手冊編寫規(guī)范》兩個地方標準, 行政審批事項及其子項有了辦事指南和業(yè)務手冊, 對受理范圍、辦理依據(jù)等13項審批要素, 預約、申請等8個通用審批流程, 以及變更、延續(xù)等11個其他審批流程全面規(guī)范, 全面做到有法可依。其次, 將標準化全程嵌入網(wǎng)上辦事大廳系統(tǒng)。同時, 廣東建設全省政務服務大數(shù)據(jù)庫, 這是實現(xiàn)全省“一門式、一網(wǎng)式”政務服務應用的重要基礎, 從源頭上解決信息共享不到位的問題。目前, 廣東基本上解決了電子政務長期存在的“互聯(lián)互通難、業(yè)務協(xié)同難和資源共享難”三大難題。
下面以成品油零售經(jīng)營資格審批 (變更) 為例, 如圖1所示。
圖1 廣東成品油零售經(jīng)營資格審批
通過流程再造, 縣、市、省分別受理、審核變?yōu)槭≈苯邮芾?。通過一表式填報, 附件從5份精簡為3份, 取消請示文件。辦理時限由原來的60天變?yōu)?0天。實現(xiàn)了全流程網(wǎng)上辦, 數(shù)字證書+郵政服務實現(xiàn)0跑動。
(二) 浙江省
浙江按照統(tǒng)一認證、統(tǒng)一申報、統(tǒng)一查詢的要求, 實現(xiàn)全省行政審批等權力事項“一站式”辦理, 2016年以來全省各級政府部門在“一張網(wǎng)”日均辦理事項達到6.7萬余件。通過建設全省統(tǒng)一的電子監(jiān)察系統(tǒng), 對行政審批辦件進行全過程監(jiān)督, 通過短信提請辦事對象開展?jié)M意度評價, 并在網(wǎng)上公開評價結果。在浙江政務服務網(wǎng)的后臺, 重點打造數(shù)據(jù)集中、管理集成的“智慧政府”。通過建設省市縣三級一體化的信息資源共享交換平臺, 形成覆蓋全省的統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享交換體系, 打造統(tǒng)一的人口庫、法人庫、電子證照庫等, 支撐各級各部門行政權力網(wǎng)上運行等重要業(yè)務的數(shù)據(jù)共享交換業(yè)務。浙江全省建立統(tǒng)一的電子政務實名用戶身份認證平臺, 實現(xiàn)250多個部門網(wǎng)上辦事系統(tǒng)一次注冊、全省漫游。
(三) 江蘇省
江蘇全省推廣常州市企業(yè)投資建設項目施工圖紙“多圖聯(lián)審”和鎮(zhèn)江市企業(yè)投資建設項目“多評合一”的經(jīng)驗做法, 如圖2所示。
圖2 多圖聯(lián)審、多評合一
常州由城鄉(xiāng)建設主管部門負責牽頭, 以施工圖審查機構為依托, 將市城鄉(xiāng)建設局、經(jīng)信委、衛(wèi)生局、安監(jiān)局、民防局、氣象局、消防支隊等部門的7項審查進行聯(lián)合審查, 做到了“七圖聯(lián)審”, 審圖時限從原來的42工作日縮短到7個工作日。鎮(zhèn)江圍繞企業(yè)投資建設項目前期推進階段涉及的節(jié)能評估、環(huán)境影響評價、碳排放影響評估、安全評價、水土保持方案、地質災害危險性評估、地震安全性評價等7項評估, 實行統(tǒng)一受理、統(tǒng)一評估, 由串聯(lián)方式調整為并聯(lián)方式進行, 做到了“七評合一”, 審批周期從原來的141個工作日縮減到50個工作日。
四、“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”平臺建設關鍵要素
“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”平臺是一個利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等先進技術、包含政府對外公共服務和對內跨部門協(xié)作的行政審批事務處理、實現(xiàn)對行政審批業(yè)務全流程的有效執(zhí)行、監(jiān)督和管理的電子政務應用系統(tǒng)。“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”平臺是整個“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”體系的重要組成部分, 該平臺的成功建設能夠大大推進整個政務服務體系的建設。下面從建設目標、業(yè)務流程、建設內容、系統(tǒng)架構、功能實現(xiàn)等幾個方面分別闡述“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”平臺建設。
(一) 建設目標
“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”平臺建設就是要給申辦人提供一個全天候、全流程、全地域的政務服務。政府的所有事務包括審批和服務, 從申請到辦結等各環(huán)節(jié)全部可以在網(wǎng)上辦理;24小時在線辦公, 申辦人隨時提交信息, 政府部門的每個崗位都有規(guī)定的工作日;辦事人不受地域限制, 無論身處國內外各地都可以上網(wǎng)申請辦理。
“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”系統(tǒng)應實現(xiàn)以下三個主要目的, 一是規(guī)范審批操作流程, 以規(guī)范化、程式化流程在網(wǎng)上網(wǎng)上完成審批, 做到公開、公正、公平;二是實現(xiàn)跨部門審批與各部門內部審批業(yè)務的無縫連接, 大力推進并聯(lián)審批在行政審批中的應用, 提高政府內部的協(xié)同作業(yè)的效率, 大幅縮短群眾辦事時間。三是信息公開, 為群眾提供網(wǎng)上咨詢、查詢、申請、審批、投訴、監(jiān)督等業(yè)務功能, 讓權力在陽光下運行, 杜絕在行政審批過程的不作為、亂作為, 拉近企業(yè)、居民與政府部門間的距離, 強化政府形象。
(二) 業(yè)務流程
電子政務外網(wǎng)是電子政務傳輸骨干網(wǎng), 為跨部門、跨地區(qū)的網(wǎng)絡互聯(lián)互通、信息共享和業(yè)務協(xié)同提供網(wǎng)絡支撐服務, 滿足各級政務部門社會管理和公共服務需要。隨著國家電子政務外網(wǎng)的建成, 要充分利用電子政務外網(wǎng)的優(yōu)勢, 規(guī)范審批的業(yè)務流程。
企業(yè)或個人通過互聯(lián)網(wǎng)在省網(wǎng)上辦事大廳申辦相關審批事項, 然后通過數(shù)據(jù)交換池將相應事項交換到電子政務外網(wǎng)的統(tǒng)一行政審批服務系統(tǒng), 由相關審批人員接件和受理, 然后再根據(jù)該審批事項的辦理權限交由不同級別的人員審批。最后審批結果原路返回到網(wǎng)上辦事大廳, 辦事人可以查到相應的審批結果, 涉及到頒證與送達的, 應提供相應的快遞服務。
(三) 建設內容
凡是與企業(yè)和個人相關的審批事項都要推行網(wǎng)上受理、網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上反饋?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+行政審批”平臺要把一批企業(yè)和老百姓經(jīng)常要辦的一些事項優(yōu)先嵌入網(wǎng)上辦事大廳, 增加辦事人對網(wǎng)上行政審批的認知度和認可度, 擴大宣傳效果。針對個人用戶, 審批內容涉及到以下幾個重點領域, 如圖3所示。
圖3 個人事務
針對企業(yè)用戶, 審批內容涉及到以下幾個重點領域, 如圖4所示。
圖4 法人事務
(四) 系統(tǒng)架構
網(wǎng)上行政審批平臺一般包含三個模塊:公眾服務模塊、業(yè)務審批模塊和輔助功能模塊, 如圖5所示。
圖5 行政審批平臺功能模塊
公眾服務模塊主要有:網(wǎng)上咨詢、辦事指南、注冊與認證、短信收發(fā)、網(wǎng)上申報、表格下載、辦理進度查看、辦理評價和意見反饋、審批公示和網(wǎng)上投訴等。該模塊主要是解決用戶在行政審批過程中遇到的問題, 方便用戶更加快捷的提交所需材料。同時鼓勵公眾對整個審批過程進行評價, 不斷改進政務服務工作。
業(yè)務審批模塊:單部門審批、跨層級聯(lián)動辦理、跨部門協(xié)同辦理、統(tǒng)一身份認證、電子簽章、電子證照和電子資料歸檔管理等。該模塊是審批的核心業(yè)務模塊, 涉及到多部門和跨層級的聯(lián)動審批時, 要實行一口受理、網(wǎng)上運轉、并行辦理、限時辦結, 能夠大大縮短審批時間, 提高了審批效率。
輔助功能模塊:該模塊主要實現(xiàn)了政務服務平臺電子監(jiān)察功能和數(shù)據(jù)交換功能, 其中電子監(jiān)察包含有實時監(jiān)察和績效評測等, 能夠實現(xiàn)全部事項全流程動態(tài)監(jiān)督。政府部門各業(yè)務系統(tǒng)與政務服務平臺實現(xiàn)互聯(lián)互通, 加強平臺間對接聯(lián)動, 統(tǒng)一身份認證, 按需共享數(shù)據(jù), 做到“單點登錄、全網(wǎng)通辦”。
(五) 功能實現(xiàn)
“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”系統(tǒng)建成后能夠實現(xiàn)以下幾個方面的功能:
實現(xiàn)一號申請。通過建設全省統(tǒng)一身份認證平臺, 以公民身份證號碼作為公民唯一的身份代碼, 和以社會統(tǒng)一信用代碼作為法人唯一的主體標識代碼。構建全省統(tǒng)一標準的電子證照信息庫, 實現(xiàn)群眾辦事一號申請, 逐步推進各類審批業(yè)務系統(tǒng)、制證系統(tǒng)與電子證照庫對接聯(lián)通, 支撐行政審批過程中相關信息一次生成、多方復用, 一庫管理、互認共享。
實現(xiàn)網(wǎng)上并聯(lián)審批。運用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等相關技術, 開展跨部門協(xié)同辦理、省市縣三級縱向聯(lián)動審批和跨行政區(qū)域并聯(lián)審批。在項目審批、市場準入、資質審批等領域全面開展多部門協(xié)同事項網(wǎng)上并聯(lián)審批。在工程領域實施聯(lián)合圖審、聯(lián)合踏勘、聯(lián)合驗證、多證聯(lián)辦, 多評合一等制度, 能夠大大提高審批效率。
實現(xiàn)行政審批的電子監(jiān)察。包括事前監(jiān)察、事中監(jiān)察和事后監(jiān)察和效能監(jiān)察, 通過多種手段對審批過程進行實時跟蹤和處理;對審批結果進行追蹤和監(jiān)督;對辦理部門和辦事人員進行全面的績效考核。
審批過程更加透明?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+行政審批”平臺將審批事項內容 (涉密內容除外) 全部公開, 企業(yè)和群眾可隨時查閱。審批行為全部大數(shù)據(jù)留痕, 并在互聯(lián)網(wǎng)上公布, 讓申辦人查詢進度的同時, 將審批行為關進大數(shù)據(jù)的籠子里, 倒逼審批行為規(guī)范化。
實現(xiàn)一網(wǎng)通辦。通過積極拓展政務服務渠道, 整合建設統(tǒng)一身份認證體系, 推進群眾網(wǎng)上辦事“一次認證、多點互聯(lián)”, 實現(xiàn)政務服務渠道多元暢達, 群眾網(wǎng)上辦事“一網(wǎng)通辦”。申辦人可在任何時間任何地點通過多種渠道 (網(wǎng)頁或APP等) 提交申請、了解事項辦理信息, 行政審批人員也可異地查閱申辦人申報事項并及時辦理。
實現(xiàn)電子證照、電子文檔、電子簽章、電子檔案在政務服務中的應用。加快電子證照庫的建立, 凡是能通過網(wǎng)絡共享復用的材料, 企業(yè)和群眾不需要重復提交。目前各省都在加快解決電子申請、電子材料、電子證照等法律效力問題, 為開展網(wǎng)上政務提供制度保障。
五、結語
“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”平臺能夠真正實現(xiàn)為民辦事, 減少申辦人跑腿的時間, 提高政務服務的效率還需要各級政府統(tǒng)籌規(guī)劃和做好頂層設計, 不是一蹴而就的。在建設的過程中, 必然會面臨一些非技術因素的干擾, 如有些部門以申報材料復雜、材料真實性核實等為由, 不愿意開展全流程網(wǎng)上辦理。這就需要各級政府一方面要做好宣傳, 讓互聯(lián)網(wǎng)思維深入各級政府的工作人員, 另一方面要加強組織領導, 落實各級政府“一把手”負責制?？傊? 本文根據(jù)各地推進“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”實踐經(jīng)驗, 提出了建設“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”平臺建設的一些關鍵要素, 為各級政府開展此項工作提供了針對性的政策思路和實施路徑。
