自2001年始, 行政審批制度改革已進行七次。本屆政府以“放管服”為邏輯主線的行政審批制度改革, 目標明確、策略清晰、效果顯著。與之前多輪次改革相比, 較為突出的特點在于:徹底而積極的改革理念、多樣化政策工具的使用、頻繁的制度體制創(chuàng)新、行政生態(tài)環(huán)境的全方位營造等。恰逢其時, 2012年大數(shù)據(jù)技術(shù)的快速發(fā)展為此輪改革攻堅克難提供強大技術(shù)支撐和全新解決方案, 但是目前的理論研究多集中于大數(shù)據(jù)時代對政府治理范式產(chǎn)生的影響等較為宏觀的探討, 對于大數(shù)據(jù)技術(shù)與行政審批制度改革的具體結(jié)合問題鮮有關(guān)注。發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)實質(zhì)性作用還有待理論上厘清如下問題:大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于行政審批制度改革的可能和限度是什么?如何將大數(shù)據(jù)技術(shù)與行政審批的具體過程相結(jié)合?大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用至行政審批制度改革過程中需要哪些配套措施?本文力圖通過理論與案例的分析進行可能的回應(yīng)。

　　一、大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于行政審批制度改革的可能

　　大數(shù)據(jù)概念的出現(xiàn)主要是針對之前的小數(shù)據(jù)。麥肯錫公司給出的經(jīng)典定義認為, 大數(shù)據(jù)是指“其大小超出了典型數(shù)據(jù)庫軟件的采集、存儲、管理和分析等能力的數(shù)據(jù)集” 。其定義并沒有給出一個精準的數(shù)量級衡量標準。大數(shù)據(jù)的兩個重要特征是, 數(shù)據(jù)規(guī)模的不斷增長, 以及無法依靠傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫技術(shù)進行管理。大數(shù)據(jù)時代的到來并不意味著所有的領(lǐng)域都可以和必須使用大數(shù)據(jù)技術(shù), 在行政審批制度領(lǐng)域是否需要和適宜使用大數(shù)據(jù)技術(shù)也有不同的觀點, 本文認為行政審批制度運行過程中產(chǎn)生的縱向歷時數(shù)據(jù)和橫向分類數(shù)據(jù), 使大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于行政審批制度改革成為可能。

　　行政許可權(quán)是政府調(diào)配資源、干預(yù)市場、管理社會的核心權(quán)力, 由于近些年行政相對人手機的普及和互聯(lián)網(wǎng)終端、手機App的運用, 在審批過程中產(chǎn)生了大量數(shù)據(jù)。從縱向的時間軸觀察, 政務(wù)服務(wù)中心互聯(lián)網(wǎng)平臺建設(shè)二十余年來, 積累了大量的辦事數(shù)據(jù)。例如, 天津市行政許可服務(wù)中心官網(wǎng)顯示, 自2004年成立至今, 已經(jīng)累計接件數(shù)量為2840410件, 累計辦結(jié)數(shù)量為2796997件。四川省宜賓市僅2017年7月, 市、縣 (區(qū)) 兩級政務(wù)服務(wù)中心共受理政務(wù)服務(wù)事項138174件 。從橫向的事項分類看, 審批大數(shù)據(jù)資源具有如下特點:第一, 主體廣泛。涉及中央、省、市、縣、鄉(xiāng)政府, 公民, 企業(yè)和社會組織。第二, 內(nèi)容豐富。涉及自然人、法人和其他組織活動的全生命周期。 (見表1) 第三, 領(lǐng)域復(fù)雜。無論是商事登記、稅務(wù)辦理、農(nóng)藥化肥生產(chǎn), 還是土地登記、礦產(chǎn)資源開采、遠洋魚類捕撈, 都要通過登記、備案、批復(fù)、證明、核準、注冊等程序進行審批。第四, 門類劃分較為清晰。行政許可是行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請, 經(jīng)依法審查, 準予其從事特定活動的行為 。行政機關(guān)的部門依據(jù)三定方案劃分, 職責(zé)依法, 形成的數(shù)據(jù)分門別類, 使用方便, 不同于企業(yè)搜集的較為零散的客戶信息數(shù)據(jù), 有利于大數(shù)據(jù)技術(shù)的挖掘和分析。

表1 上海市行政審批事項分類表

　　二、大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于行政審批制度改革的限度

　　大數(shù)據(jù)技術(shù)運用于行政審批制度改革, 對于推動改革攻堅克難正在且必將發(fā)揮重要作用, 但是將改革所有矛盾的化解都寄期望于技術(shù), 顯然是不理性的。目前行政審批制度改革中面臨的如下問題是僅依靠技術(shù)難以突破的:

　　第一, 人的素質(zhì)應(yīng)匹配大數(shù)據(jù)技術(shù)。在行政審批制度改革中的人, 可分為兩大類,一類是辦事的自然人和法人;一類是政府接件辦件人員, 包括公務(wù)員和政府雇員。大數(shù)據(jù)存儲技術(shù)的運用源于海量數(shù)據(jù)的錄入, 目前的行政相對人在自助服務(wù)終端和手機App軟件的使用習(xí)慣上, 各地區(qū)差異較大, 大城市比小城市的普及率高, 經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)明顯好于欠發(fā)達地區(qū)。截至2016年12月, 我國在線政務(wù)服務(wù)用戶規(guī)模超過2億 ;2015年, 全國有72個城市入駐微信城市服務(wù), 47個城市入駐支付寶城市服務(wù) 。從數(shù)據(jù)分析, 相較于我國7.51億人的網(wǎng)民規(guī)模 , 行政相對人使用政務(wù)服務(wù)的比率還是處于中低水平。從調(diào)研情況看, 更多的群眾和企業(yè)人員基于方便和慎重的考慮, 習(xí)慣于和工作人員面對面地交流和辦理。在大數(shù)據(jù)的查詢與分析技術(shù)方面, 政務(wù)服務(wù)中心和行政審批局的改革過程雖有區(qū)別, 但是基本思路都是將行政許可事項集中、行政許可權(quán)力集中、行政許可人員集中, 以提高行政審批的辦事效率, 節(jié)約行政成本, 利于監(jiān)督, 方便群眾辦事, 同時行政編制不僅不增加, 而且還在減少, 窗口辦件的人員要求一人多能或一人高能, 可以同時審批若干部門的事項或是高效審批本部門的事項。因此, 為了保證審批制度改革的正常推進, 政務(wù)中心和行政審批局都會通過政府雇員或勞務(wù)派遣的方式招聘臨時員工, 但是這些員工待遇低, 培訓(xùn)跟不上, 流動較快, 應(yīng)付正常的審批工作都有難度, 如果再要求他們對各種錄入數(shù)據(jù)進行進一步的分析, 難度就更大了。

　　第二, 政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)應(yīng)匹配大數(shù)據(jù)技術(shù)。平臺建設(shè)包括兩個:一是網(wǎng)上平臺。截至2017年8月底, 已有29個省 (區(qū)、市) 及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團建成一體化互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺, 其中16個平臺實現(xiàn)了省、市、縣三級全覆蓋。平臺功能方面, 北京、天津、上海、浙江、山東、廣東、海南等地區(qū)平臺搜索、注冊、咨詢等功能有效可用的比例在80%以上;服務(wù)事項方面, 江蘇、浙江、山東、廣東、貴州、寧夏等地區(qū)平臺80%以上的服務(wù)事項規(guī)范性、實用性、準確性較好 。抽查發(fā)現(xiàn), 有26%的互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺和政府門戶網(wǎng)站“兩張皮”:存在不能提供統(tǒng)一服務(wù)入口, 同一事項內(nèi)容不同、標準各異的問題。還有部分平臺與部門辦事系統(tǒng)身份認證不統(tǒng)一, 系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)不共享, 導(dǎo)致企業(yè)、群眾辦事需要在多個平臺、系統(tǒng)間重復(fù)注冊登錄。此外, 平臺咨詢投訴回復(fù)不及時的情況比較突出, 對用戶咨詢問題超過5個工作日未作答復(fù)的占38%。在平臺搜索功能上, 有22%平臺此功能不可用, 市、縣級平臺尤為突出。二是實體大廳。實體大廳因網(wǎng)上平臺的建設(shè)而受到政府部門與公眾的質(zhì)疑, 認為有網(wǎng)上的大廳, 實體大廳就應(yīng)該取消, 這樣更節(jié)省行政成本, 減少重復(fù)建設(shè)。事實上, 網(wǎng)上平臺的有序健康運行, 依賴于實體平臺的規(guī)范和完善。國務(wù)院“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”會議指出, “建設(shè)‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’, 要筑牢實體大廳這個基礎(chǔ)?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺是辦事服務(wù)的入口, 實體大廳是能辦通辦的基礎(chǔ), ‘展現(xiàn)在線上、功夫在線下’?！比魏渭夹g(shù)都需要依托平臺維護, 政務(wù)服務(wù)中心是網(wǎng)上辦事大廳必不可少的后臺支撐, 需要為大數(shù)據(jù)技術(shù)的運用進行政策的調(diào)整、宣傳和具體的執(zhí)行。

　　三、大數(shù)據(jù)技術(shù)驅(qū)動行政審批制度改革創(chuàng)新

　　行政審批制度是指有行政審批權(quán)的行政機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定對行政相對人依法提出的申請進行審查, 決定授予其進行某一活動的資格和權(quán)利, 并對其進行后續(xù)監(jiān)管所形成的制度 。將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于審批制度改革的優(yōu)勢非常明顯。 (見表2) 基于理論定義和實踐操作, 本文將大數(shù)據(jù)在行政審批制度改革中的應(yīng)用, 分解為申請———審批 (受理、審查、決定) ———監(jiān)管三個環(huán)節(jié)。在申請環(huán)節(jié), 大數(shù)據(jù)可以實現(xiàn)統(tǒng)一電子化以及個性化推送;在審批環(huán)節(jié), 大數(shù)據(jù)可以實現(xiàn)流程再造和有效監(jiān)督;在監(jiān)管環(huán)節(jié), 大數(shù)據(jù)可以實現(xiàn)全方位監(jiān)管以及審批與監(jiān)管的無縫銜接。

表2 大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于審批制度改革的效果分析

　　1. 大數(shù)據(jù)技術(shù)在申請環(huán)節(jié)的應(yīng)用

　　(1) 大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)申請環(huán)節(jié)的統(tǒng)一數(shù)據(jù)化。行政審批申請一般包括網(wǎng)上申請、手機App申請、自助服務(wù)終端申請以及現(xiàn)場申請四種渠道。大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用不僅可以將前三種渠道的申請進行整合, 同時可以將窗口現(xiàn)場申報資料統(tǒng)一進行電子化掃描上傳, 從而在申請環(huán)節(jié)就保證了行政審批全流程的數(shù)據(jù)化?；ヂ?lián)網(wǎng)、手機App以及自助服務(wù)終端的平臺整合建設(shè)要堅持頂層設(shè)計導(dǎo)向, 建設(shè)市級、省級乃至國家級的行政審批申請平臺, 實現(xiàn)各省、各部門的數(shù)據(jù)共享, 消除政府部門長期存在的“信息孤島”現(xiàn)象。將審批事項按行業(yè)、區(qū)劃、主題、部門、證照等進行多角度分類, 同時公開每一項審批需要的辦理材料以及辦理流程, 公民登陸平臺能第一時間完成事項申請。此外, 平臺應(yīng)建設(shè)基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的智能服務(wù)系統(tǒng), 回應(yīng)公民在審批申請中遇到的問題。統(tǒng)一數(shù)據(jù)化申請, 一方面便利了公民辦理業(yè)務(wù)需求, 為公民提供了多種不同的申請渠道, 改變了公民在各個部門來回跑的局面。公民業(yè)務(wù)申請的所有電子化材料都會以數(shù)據(jù)的形式同步儲存到數(shù)據(jù)倉庫之中, 數(shù)據(jù)倉庫通過識別身份證號, 給每一個辦事公民建立一個專有的數(shù)據(jù)集, 公民每一次辦事需要的材料將自動從數(shù)據(jù)倉庫中獲取, 并將新的材料信息進行儲存, 這樣就從根本上杜絕了重復(fù)提交資料和“證明我媽是我媽”等“奇葩證明”問題的發(fā)生。另一方面也提高了審批部門的辦事效率, 尤其對于并聯(lián)審批等涉及多部門的審批事項, 電子化材料的流轉(zhuǎn)會大大降低部門之間的協(xié)調(diào)成本。

　　(2) 大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)行政審批的個性化推送。大數(shù)據(jù)最為人所熟悉的應(yīng)用, 便是通過對顧客瀏覽記錄以及購物訂單的數(shù)據(jù)挖掘, 得出顧客的購物偏好, 從而對顧客進行個性化推送, 現(xiàn)有的大型購物網(wǎng)站, 如亞馬遜、淘寶等熟練地運用大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù), 為企業(yè)帶來了巨大的利潤。同理, 審批部門也可以通過大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù), 對審批平臺用戶的行為習(xí)慣進行相關(guān)性分析, 智能推送用戶需要的信息, 變被動受理為主動服務(wù), 實現(xiàn)個性化服務(wù)定制。個性化推送包括一次性推送和長期推送。一次性推送是依據(jù)行政相對人的辦件需要, 推送辦理相關(guān)證件的經(jīng)驗, 提供備選方案并給出最適合的選擇推薦。長期推送是通過對自然人和法人的基本信息和辦事足跡的數(shù)據(jù)挖掘, 精準推送相關(guān)業(yè)務(wù)資訊, 與企業(yè)經(jīng)營范圍相匹配的經(jīng)營許可和行業(yè)準入許可信息、政府監(jiān)管方式方法的制度變動、各部門的優(yōu)惠政策等內(nèi)容。

　　2. 大數(shù)據(jù)技術(shù)在審批環(huán)節(jié)的應(yīng)用

　　(1) 大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)審批環(huán)節(jié)的流程再造。從行政審批流程再造來看, IT時代“互聯(lián)網(wǎng)+”使大部分地方政府實現(xiàn)了申請環(huán)節(jié)的網(wǎng)上申請, 讓公民少跑路, 但是審批環(huán)節(jié)中的受理、審查、決定, 仍然需要政府審批人員線下輔助進行。從IT時代到DT時代, 具有5V特征的大數(shù)據(jù)正成為人類的第二語言, 數(shù)據(jù)將會真正實現(xiàn)審批環(huán)節(jié)的流程再造。在受理階段, 實現(xiàn)清單對照到數(shù)據(jù)核對。傳統(tǒng)的政府審批在收到公民申請材料以后, 需要人工對照審批清單逐一檢驗, 既影響效率又增加人力成本。大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用可以為每一項審批業(yè)務(wù)建立專門的標準數(shù)據(jù)集, 然后將申請人的數(shù)據(jù)材料直接與標準數(shù)據(jù)集進行對照, 如果材料齊全, 直接進入審查階段;反之, 則進行異常報警, 推送給申請人補齊材料。在審查環(huán)節(jié), 實現(xiàn)特殊環(huán)節(jié)由專家審查到數(shù)據(jù)決策。審查階段的特殊環(huán)節(jié), 如檢驗、檢測、檢疫等, 需要中介專家介入進行專業(yè)判斷, 但此環(huán)節(jié)存在“紅頂中介”以及亂收費、周期過長等現(xiàn)象, 長期消解我國行政審批改革紅利, 也是我國行政審批改革的頑疾所在。大數(shù)據(jù)作出的最大貢獻之一就是, 人類從依靠自身判斷做決定到依靠數(shù)據(jù)做決定的轉(zhuǎn)變, 行業(yè)專家和技術(shù)專家的光芒都會因為統(tǒng)計專家和數(shù)據(jù)分析家的出現(xiàn)而變暗, 因為后者不受舊觀念的影響, 能夠聆聽數(shù)據(jù)發(fā)出的聲音 。NBA市場選拔新球員, 從傳統(tǒng)的通過球探主觀判斷到對球員的大數(shù)據(jù)分析, 政府審批部門同樣可以利用大數(shù)據(jù)決策, 弱化對中介組織和行業(yè)專家的需求, 通過大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用超越制度改革限度, 從而根本上解決行政審批中介服務(wù)的問題。以地震安全性審查為例, 傳統(tǒng)評價方式需要專家現(xiàn)場詳細研究, 了解地震波傳播途徑, 得到工程所在地區(qū)的地震動衰減規(guī)律;大數(shù)據(jù)時代下, 政府可以通過廣泛實時收集現(xiàn)場傳感設(shè)備數(shù)據(jù), 并對數(shù)據(jù)進行篩選、清洗、合并和分類處理, 提取出關(guān)鍵數(shù)據(jù), 對數(shù)據(jù)進行深度的分析挖掘, 從而確定與工程抗震設(shè)防要求相應(yīng)的地震動參數(shù), 以及場址的地震地質(zhì)災(zāi)害預(yù)測結(jié)果。在決定環(huán)節(jié), 大數(shù)據(jù)實現(xiàn)“許可證”的自由流動?！白C”無非是信息的載體, “辦證”無非是信息的流動, 特別是政府部門之間的信息流動 。大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用可以逐步取消紙質(zhì)許可證的頒發(fā), 建立公民“證照庫”, 在公民需要辦理其他許可證時, “證照庫”會通過跨部門數(shù)據(jù)流動, 相互查對, 從而避免公民重復(fù)提交證件。

　　(2) 大數(shù)據(jù)技術(shù)打造審批環(huán)節(jié)的“數(shù)據(jù)鐵籠”。審批部門一直是腐敗的重災(zāi)區(qū), 有效監(jiān)督審批權(quán)具有重要意義。貴陽市依托貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展先行的優(yōu)勢, 2015年首次提出“數(shù)據(jù)鐵籠”的概念, 即通過大數(shù)據(jù)技術(shù)完整記錄權(quán)力運行的全過程, 并通過云平臺的數(shù)據(jù)匯集和應(yīng)用功能, 編織制約權(quán)力的籠子。“數(shù)據(jù)鐵籠”實現(xiàn)審批權(quán)力監(jiān)督到個人。政府審批人員通過開啟執(zhí)法記錄儀, 移動考勤系統(tǒng)實時記錄行動軌跡, 每完成一個業(yè)務(wù)動作, 數(shù)據(jù)都會同步上傳到審批人員專有的誠信檔案。信息系統(tǒng)通過IP綁定、身份識別、唯一數(shù)字證書認定等技術(shù)手段, 使審批人員的每項行動都變得可查、可控、可追溯, 權(quán)力運行過程被全天候、多維度監(jiān)督。通過權(quán)力監(jiān)督到個人, 可以有效防止“集體性腐敗”, 增強個人行使權(quán)力的責(zé)任意識。此外, “數(shù)據(jù)鐵籠”實現(xiàn)審批權(quán)力的科學(xué)監(jiān)督。大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用可以有效避免人為監(jiān)督的影響, 實現(xiàn)“制度+技術(shù)”的深度融合, 利用數(shù)據(jù)對審批權(quán)進行約束和規(guī)范。通過制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)技術(shù)標準, 優(yōu)化、細化、固化審批權(quán)運行流程和辦理環(huán)節(jié), 實現(xiàn)審批權(quán)運行的全程電子化, 及時發(fā)現(xiàn)和捕捉審批權(quán)運行過程中的異常, 最大限度地堵塞漏洞, 保證權(quán)力規(guī)范、透明的運行。

　　3.大數(shù)據(jù)技術(shù)在監(jiān)管環(huán)節(jié)的應(yīng)用

　　(1) 大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)審批事項全方位監(jiān)管。“重審批, 輕監(jiān)管”是傳統(tǒng)政府行政審批的一大弊病, 究其原因, 除了政府權(quán)力的本位意識, 還有操作上的復(fù)雜性。傳統(tǒng)“人盯人式”的監(jiān)管方式已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟社會的發(fā)展需要, 因此要想實現(xiàn)從審批向監(jiān)管轉(zhuǎn)移, 除了理念上的創(chuàng)新, 還需要技術(shù)上的進步。大數(shù)據(jù)對審批事項的監(jiān)管, 主要是通過建立大數(shù)據(jù)模型、在海量的數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)異常、計算機程序自動報警, 實現(xiàn)“人力監(jiān)管”到“數(shù)據(jù)監(jiān)管”的根本變革。在將大數(shù)據(jù)引入監(jiān)管領(lǐng)域, 實務(wù)界根據(jù)本地區(qū)發(fā)展的需要已經(jīng)進行了開創(chuàng)性嘗試。上海市浦東、長寧等區(qū)市場監(jiān)管局通過與大眾點評等團購網(wǎng)站合作, 根據(jù)對網(wǎng)站用戶的評論分析, 制定了“餐飲企業(yè)食品安全負面評論關(guān)鍵詞搜索清單”, 如“臟亂差”“過期食品”等, 監(jiān)管部門定期對網(wǎng)站數(shù)據(jù)進行關(guān)鍵詞檢索, 根據(jù)檢索信息進行實地排查, 這樣就大大提高了市場監(jiān)管的精準性。山東省臨沂市環(huán)保局通過打造環(huán)境智能監(jiān)控網(wǎng)絡(luò), 對全市廢水廢氣污染源企業(yè)進行在線監(jiān)測監(jiān)控, 全面掌握企業(yè)廢水廢氣排放情況, 同時建立環(huán)境數(shù)據(jù)資源中心, 通過數(shù)據(jù)分析和智能報警及時發(fā)現(xiàn)排污超標企業(yè), 從而實現(xiàn)全方位、精準性監(jiān)管。

　　(2) 大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)審批與監(jiān)管的無縫銜接。“相對集中許可權(quán)”改革之后, 審批與監(jiān)管便出現(xiàn)了職能分離, 強化審批部門與監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)對接便成為改革的重要內(nèi)容 。作為貴州省“相對集中許可權(quán)”改革試點, 2015年8月成立的貴安新區(qū)行政審批局通過三次集中劃入, 已集中行使255項行政許可權(quán), 包括發(fā)改、經(jīng)信、商務(wù)、交通、住建等方面的行政許可事項, 集中度達95%。為了解決行政審批局事項審批和監(jiān)管部門事項監(jiān)管之間的信息不對稱, 貴安新區(qū)行政審批局依托貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展的先行優(yōu)勢, 精心籌建了審批服務(wù)云平臺, 應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)建設(shè)“審管分離”信息系統(tǒng), 讓“數(shù)據(jù)多跑路”, 實現(xiàn)審管無縫銜接。行政審批局在完成審批行為之后, 事項辦理的申請資料、審批結(jié)果、現(xiàn)場踏勘圖片、專家評審意見等審批過程性資料自動推送給監(jiān)管部門, 監(jiān)管部門即時獲取有關(guān)許可事項的審批信息, 依法開展事中事后監(jiān)管工作, 并將執(zhí)法人員、執(zhí)法時間、經(jīng)營狀況、存在問題及處理結(jié)果等監(jiān)管執(zhí)法信息在規(guī)定時間內(nèi)公示以接受監(jiān)督, 同時與行政審批局就完善和提升相關(guān)審批工作形成了良性互動。實際上, 大數(shù)據(jù)的應(yīng)用還有利于行政審批局與監(jiān)管部門的責(zé)任認定?！皩徆芊蛛x”改革, 直接帶來的就是審管的責(zé)任界定問題, 由于審批與監(jiān)管之間混淆不清, 很容易出現(xiàn)相互推諉、互相指責(zé)現(xiàn)象, 大數(shù)據(jù)技術(shù)通過分別建立審批云和監(jiān)管云, 將審批與監(jiān)管行為產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進行全過程記錄, 做到“讓數(shù)據(jù)說話”, 從而解決責(zé)任界定不清的難題。

　　四、大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于行政審批制度改革的配套政策

　　1. 推進大數(shù)據(jù)縱橫貫通的全系統(tǒng)審批平臺建設(shè)

　　條塊分割、各自為政的行政管理體制造成我國審批部門長期存在“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象, 審批數(shù)據(jù)呈現(xiàn)獨占性、封閉性。而散存在各級政府以及各個部門之間的數(shù)據(jù)不能進行交換和共享, 無法通過大數(shù)據(jù)挖掘分析技術(shù), 發(fā)揮審批數(shù)據(jù)的規(guī)模性價值。因此, 將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用到行政審批制度改革中, 首先要打造大數(shù)據(jù)橫縱貫通的全系統(tǒng)審批平臺。具體來說, 在橫向上, 各級政府要大力整合各部門審批數(shù)據(jù)資源, 實現(xiàn)審批數(shù)據(jù)的集中管理, 建設(shè)各級橫向?qū)徟到y(tǒng), 便利審批數(shù)據(jù)在各部門之間的互聯(lián)互通。在縱向上, 中央政府加強頂層設(shè)計, 建設(shè)國家級-省級-地市級的縱向?qū)徟到y(tǒng), 從而實現(xiàn)中央政府與地方政府以及地方政府之間審批數(shù)據(jù)的交換、共享。通過橫縱系統(tǒng)的建立, 建設(shè)全國一體化的大數(shù)據(jù)審批平臺。平臺的前期搭建需要大量的資金投入, 后期還需要持續(xù)的運營成本和維修成本, 因此政府部門需要加大大數(shù)據(jù)審批的資金投入, 同時制定好審批業(yè)務(wù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)融合的建設(shè)方案, 杜絕形象工程, 浪費政府資源。

　　2. 加強大數(shù)據(jù)人才的引進與培訓(xùn)制度

　　當前我國政府審批部門應(yīng)用大數(shù)據(jù)還處于初級階段, 相關(guān)理念已經(jīng)提出, 但應(yīng)用實踐還鮮有案例。除了條塊分割體制的改革阻力, 很大一部分源于缺乏審批部門技術(shù)人員, 造成“空有想法, 難以落地”的局面。雖然已經(jīng)有審批部門通過與第三方合作, 采用合同外包的形式, 利用大數(shù)據(jù)公司的專業(yè)化技術(shù)實現(xiàn)了大數(shù)據(jù)平臺的構(gòu)建。但是, 外來技術(shù)人員不能長期留在審批部門, 對于部門審批業(yè)務(wù)缺乏了解, 增加公司技術(shù)人員與政府業(yè)務(wù)人員的溝通成本, 很難實現(xiàn)“技術(shù)+業(yè)務(wù)”的完美融合?；诖? 我國政府部門應(yīng)該設(shè)置專門的大數(shù)據(jù)技術(shù)崗位, 在層級比較高或者規(guī)模比較大的審批部門成立專門的大數(shù)據(jù)技術(shù)團隊, 并給予相應(yīng)的物質(zhì)支持。近年來, 以北京大學(xué)、中國人民大學(xué)為代表的35所高校已經(jīng)開設(shè)大數(shù)據(jù)專業(yè), 這就為社會培養(yǎng)了一批專門的大數(shù)據(jù)人才。政府審批部門要抓住機遇, 可以與高校簽訂大數(shù)據(jù)審批專業(yè)的定向培養(yǎng)計劃, 有針對性地培養(yǎng)掌握審批業(yè)務(wù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的復(fù)合型人才, 或者在每年的公務(wù)員招考中有側(cè)重地招收大數(shù)據(jù)專業(yè)學(xué)生, 以充實政府審批部門大數(shù)據(jù)團隊, 推進大數(shù)據(jù)在行政審批中的應(yīng)用。同時, 可以將審批部門主管人員送到高校進行再深造, 通過對大數(shù)據(jù)專業(yè)的學(xué)習(xí), 進一步了解大數(shù)據(jù), 加深對大數(shù)據(jù)推動當前行政審批制度改革重大意義的認識, 從而成為推動大數(shù)據(jù)應(yīng)用行政審批制度改革的積極力量。

　　3. 完善審批數(shù)據(jù)的安全和隱私保護制度

　　審批數(shù)據(jù)具有極其重要的價值, 一方面審批數(shù)據(jù)與國家經(jīng)濟發(fā)展有著密切的關(guān)系, 通過對建設(shè)用地審批數(shù)據(jù)的分析可以預(yù)測房價走勢, 通過對開辦企業(yè)數(shù)量的審批數(shù)據(jù)分析可以了解市場活躍度;另一方面審批數(shù)據(jù)不僅包含著公民所有的個人信息, 而且也反映著公民的經(jīng)濟活動情況。因此對于部分審批數(shù)據(jù)應(yīng)該給予公開, 接受大眾的監(jiān)督, 但是對于不能公開數(shù)據(jù)的獲取、儲存、使用方面就會涉及兩個問題:第一, 數(shù)據(jù)安全問題;第二, 數(shù)據(jù)隱私問題。數(shù)據(jù)安全有兩層含義, 首先是要保證用戶的數(shù)據(jù)不損害、不丟失, 其次是要保證數(shù)據(jù)不會被偷走或者盜用。在云計算快速發(fā)展的今天, 保證數(shù)據(jù)儲存的完整性、長期性已經(jīng)不再是問題, 相反越是隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展, 計算機系統(tǒng)存在的風(fēng)險就會越大, 數(shù)據(jù)丟失造成的危害就會越不可估量。我們可以利用大數(shù)據(jù)本身的特點, 來保護大數(shù)據(jù)的信息安全, 通常一項審批事項的業(yè)務(wù)流程是固定的, 可能會是從A點到B點, 再到C點、D點……假如入侵者攻擊進入政府審批系統(tǒng), 由于他對審批事項的業(yè)務(wù)流程并不了解, 他的操作可能直接從A點繞到C點, 然后跳到E點, 因此可以通過大數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)并制止異常的操作。此外, 當數(shù)據(jù)量足夠大時, 被授權(quán)操作人員的使用習(xí)慣也可以學(xué)習(xí), 那么不符合這些習(xí)慣的操作就可能來自非法的入侵者, 這些操作就會被禁止。數(shù)據(jù)隱私主要是防止政府審批部門工作人員, 尤其是大數(shù)據(jù)技術(shù)人員出于某種訴求將保密的數(shù)據(jù)進行曝光。由于各個行業(yè)不管是政府部門還是私營部門在大數(shù)據(jù)應(yīng)用中都會面臨同樣的問題, 所以相關(guān)的探討對于大數(shù)據(jù)在行政審批中的應(yīng)用具有一定的價值。首先, 在制度層面, 要制定或者完善相關(guān)的規(guī)章制度, 強調(diào)數(shù)據(jù)使用者承擔(dān)責(zé)任, 對于數(shù)據(jù)泄露者進行嚴厲的懲罰;其次, 在技術(shù)層面, 對收集的數(shù)據(jù)進行預(yù)處理, 預(yù)處理保留原來特性, 使得數(shù)據(jù)科學(xué)家能夠處理數(shù)據(jù), 但讀不懂數(shù)據(jù)的內(nèi)容。

　　五、結(jié)論與討論

　　從國際視角觀察, 中國的行政審批制度改革從語境、發(fā)端、面臨的問題到解決的方案都完全不同于西方, 是中國特色的政府改革。以國內(nèi)視角分析, 行政審批制度改革相較于其他政府改革具有較為鮮明的特點:一是各方利益的聚焦點:政府的風(fēng)險點、企業(yè)的爭奪點、公眾的敏感點。例如, 按照中國機構(gòu)編制網(wǎng)的最新清單, 中國證監(jiān)會的審批事項是41項, 是國家部委中審批事項最多的部門之一, 審批事項中如公司公開發(fā)行股票 (A股、B股) 核準、全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)公司章程和業(yè)務(wù)規(guī)則的審批等每一項都牽動企業(yè)和公眾的神經(jīng)。二是技術(shù)特征明顯。行政審批制度改革多涉及專業(yè)領(lǐng)域的資源分配, 例如農(nóng)業(yè)部的37項審批, 包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物研究、試驗、生產(chǎn)、經(jīng)營和進口審批, 農(nóng)藥和肥料登記, 從事高致病性或疑似高致病性病原微生物實驗活動審批等, 都要求審批人員具有相關(guān)專業(yè)知識, 在農(nóng)業(yè)部的行政審批綜合服務(wù)大廳里, 九個窗口工作人員均是碩士以上學(xué)歷, 其中有三位是博士。三是涉及國家安全、公共安全和生命財產(chǎn)安全。例如國家食品藥品監(jiān)督管理局的20項審批, 數(shù)量不多, 但事關(guān)重大, 包括嬰幼兒配方乳品配方注冊, 藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范 (GMP) 認證, 疫苗類制品、血液制品、用于血源篩查的體外診斷試劑以及國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門規(guī)定的其他生物制品銷售前或進口時檢驗或?qū)徟? 等等。四是多部門協(xié)同, 提高效率的空間有, 但落實難。一個比較典型的例子是, 2013年由廣州市政協(xié)委員曹志偉制作的投資建設(shè)項目行政審批流程圖, 被媒體報道為“萬里長征圖”。曹志偉將歷時2020天的審批流程按照部門、環(huán)節(jié)繪制在4.4米的圖紙上。該圖顯示, 在廣州一個投資建設(shè)項目從立項到驗收, 要經(jīng)過20個委、辦、局, 53個處、室、中心、站, 100個審批環(huán)節(jié), 蓋108個章, 繳納36項行政收費?；谝陨系姆治? 行政審批制度改革不可避免地呈現(xiàn)漸進性、局部性、滯后性和反復(fù)性, 但是在信息時代, 技術(shù)的更新特點是革命性、全局性、前瞻性和不可逆性, 因此, 政府需要調(diào)整、適應(yīng)甚至追趕技術(shù)的腳步, 這不僅是中國獨有的現(xiàn)象, 從全球觀察, 也大體如此, 在擁抱新技術(shù)的態(tài)度上, 企業(yè)顯然比政府積極得多。

　　大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于行政審批制度改革的過程可以分為四個階段:第一階段是大數(shù)據(jù)概念普及階段。政府部門的工作人員需要相當長的時間去感知、理解新的概念, 以及由新概念帶來的工作模式、工作方法和工作環(huán)境的改變。當然, 新技術(shù)也要求公務(wù)員要有主動轉(zhuǎn)變的意識和迅速適應(yīng)變化的能力。第二階段是大數(shù)據(jù)改變審批流程。任何技術(shù)最容易滲入和改變的就是具體的工作流程, 在審批流程改革基本進入了人力所能達到的極限狀態(tài)時, 大數(shù)據(jù)技術(shù)的出現(xiàn)會為流程優(yōu)化提供幾何級效率提升的便捷途徑。第三個階段是大數(shù)據(jù)倒逼制度改革的階段。大數(shù)據(jù)技術(shù)在全程、深入地參與審批流程再造的過程之后, 就會對審批制度提出必須改革的要求。此階段, 審批制度改革所需要的制度環(huán)境包括法律、政策和機構(gòu)設(shè)置等, 要逐步適應(yīng)大數(shù)據(jù)改革的步伐和速度, 這一階段決定了大數(shù)據(jù)技術(shù)深入應(yīng)用于行政審批制度改革的可能性。第四個階段是大數(shù)據(jù)技術(shù)與制度高度融合階段, 也是最為理想的狀態(tài)。此時的制度框架雖然是剛性的, 但是具體的機制具有適應(yīng)大數(shù)據(jù)技術(shù)環(huán)境的彈性, 對于技術(shù)的進步高度敏感, 能夠做出迅速的調(diào)整和反饋。目前的行政審批實踐尚處于第一階段, 少數(shù)地區(qū)進入了發(fā)展的第二階段。因此, 無論我們是否愿意看到, 大數(shù)據(jù)技術(shù)與行政審批制度改革的融合仍需要相當長的一段時間。當然, 由于本文研究體量的局限和現(xiàn)實發(fā)展的水平, 關(guān)于行政審批各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)、政府各層級大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用的方式方法、難點和趨勢還有待進一步地深入研究。